В современном правовом государстве существует система разделения власти на три основные ветви. С помощью разделения властей правовое государство организуется и функционирует правовым способом: государственные органы действуют в рамках своей компетенции, не подменяя друг друга; устанавливается взаимный контроль, сбалансированность, равновесие во взаимоотношениях государственных органов, осуществляющих законодательную, исполнительную и судебную власть.
Необходимо обратить внимание на то, что в современных демократических государствах (таких, как США), наряду с классическим делением государственной власти на «три власти», федеративное устройство является также способом децентрализации и «разделения» власти, предупреждающим ее концентрацию.
Теперь, основываясь на Конституции РК, рассмотрим принцип разделения властей в Казахстане. Ст. 3 п.4 Конституции РК гласит: «Государственная власть в Республике едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом её разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия их между собой с использованием системы сдержек и противовесов.» [1].
Принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную означает, что каждая из властей действует самостоятельно и не вмешивается в полномочия другой.
Особая роль в системе государственных органов отводится законодательным органам.
Законодательная власть в Республике Казахстан осуществляется Парламентом РК. В США законодательная власть на федеральном уровне осуществляется Конгрессом.
Следует отметить, что, как Парламент РК, так и Конгресс США имеют двухпалатную структуру. Парламент состоит из двух палат: Сената и Мажилиса, действующих на постоянной основе. А конгресс США состоит из Сената и Палаты представителей, также действующих на постоянной основе.
В РК и США выборщиками могут выступать граждане государства, достигшие 18-летия.
В Республике Казахстан Мажилис состоит из 107 депутатов. Избрание 98 депутатов Мажилиса осуществляется на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Эти депутаты представляют всех граждан Республики Казахстан. А 9 депутатов избираются Ассамблеей народа Казахстана.
Срок полномочий депутатов Мажилиса составляет пять лет.
В США Палата представителей Конгресса состоит из 535 членов. На данный момент один член Палаты представляет около 520 тыс. человек (избирателей). Численность делегации штатов зависит от численности их населения, которое пересчитывается каждые 10 лет (в соответствии с результатами переписи населения в Палате осуществляется перераспределение мест). Самые большие делегации представляют Калифорнию и Нью-Йорк. Но, при этом, каждый штат должен быть представлен в Палате по крайней мере одним членом [2].
Члены Палаты представителей переизбираются каждые два года. Частая переизбираемость обеспечивает соответствие состава Палаты динамично меняющимся общественным интересам.
В Сенате все штаты, независимо от своего размера, равны и представлены двумя сенаторами. Учитывая, что в состав США входит 50 штатов, численность Сената (Верхней Палаты Конгресса) составляет 100 человек. Срок полномочий члена Сената составляет шесть лет (в отличие от Нижней Палаты). Однако треть сенаторов также переизбираются каждые два года. По традиции Сенат рассматривается как консервативное учреждение, призванное уравновесить возможный либерализм Палаты представителей.
В свою очередь, Сенат Парламента РК состоит из 47 депутатов (по два человека от каждой области, города республиканского значения Алматы и столицы Астаны, а также 15 депутатов назначаются президентом РК). Избрание депутатов Сената (32 депутатов) осуществляется на основе косвенного избирательного права при тайном голосовании. Каждый сенатор избирается в своей области на шестилетний срок (в том числе, в городах Алматы и Астана). При этом половина избираемых депутатов переизбирается каждые три года.
Теперь следует рассмотреть полномочия исследуемых законодательных органов.
Конгресс обладает широкими конституционными полномочиями (важное место среди них занимают прерогативы в финансовой сфере). Одной из основных полномочий является установление единообразных для всей территории США налогов, пошлины, подати и акцизные сборы. Также Конгресс утверждает федеральный бюджет и выделяет ассигнования на все без исключения государственные акции, занимает деньги в кредит и уплачивает долги от имени США, регулирует внешнюю торговлю и торговлю между штатами и т.д. Все это дает Конгрессу возможность оказывать влияние на экономику и внутреннюю политику страны и является важным механизмом воздействия на внешнюю и военную политику [3].
Конгресс также осуществляет функцию контроля за деятельностью правительственных учреждений и ведомств. Данный контроль осуществляется посредством проверки расходования бюджетных ассигнований, проведения расследований по различным вопросам, надзора за организацией и действиями правительственных учреждений. Большая роль в осуществлении этой функции принадлежит специализированным учреждениям конгресса, таким, как Главное контрольно-финансовое управление, Управление по оценке технологии и Бюджетное управление при конгрессе.
Конгресс может принимать законы по вопросам предоставления гражданства страны, о банкротстве, а также в сфере интеллектуальной собственности и авторского права, учреждать суды федерального уровня и иные специализированные службы. Данный орган осуществляет эмиссию денег и устанавливает наказания за их подделку.
Конгресс имеет право объявлять войну, формировать вооруженные силы и выделять денежные средства на их содержание, издавать правила по управлению и организации сухопутных и морских сил [4]. Полномочия Парламента РК также обширны. В соответствии со ст.53 Конституции Республики Казахстан, Парламент на совместном заседании Палат: по предложению Президента вносит изменения и дополнения в Конституцию; утверждает отчеты Правительства и Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета, об исполнении республиканского бюджета; по инициативе президента вправе делегировать ему законодательные полномочия до одного года; решает вопросы войны и мира; принимает по предложению президента решение об использовании Вооруженных Сил РК для выполнения международных обязательств по поддержанию мира и безопасности; заслушивает ежегодные послания Конституционного Совета о состоянии законности в Республике; образует совместные комиссии Палат и выполняет иные полномочия. Конституция Республики Казахстан предусматривает право Парламента проявлять инициативу о назначении республиканского референдума.
Наряду с законодательными функциями, Парламент исполняет, хотя и в ограниченном объеме, контрольные функции за исполнительной властью, которые выражаются в том, что Парламент утверждает республиканский бюджет и отчеты Правительства и Счетного комитета по контролю над исполнением республиканского бюджета, вносит изменения и дополнения в бюджет. Парламент может одобрить или отклонить Программу Правительства и выразить вотум недоверия Правительству.
Как и Конгресс США, Парламент Казахстана устанавливает и отменяет государственный налоги и сборы, решает вопросы о государственных займах и оказании РК экономической и иной помощи.
Необходимо отметить, что действенность права Конгресса США и Парламента Республики Казахстан объявлять войну значительно ограничена тем, что президенту, как верховному главнокомандующему, принадлежит право вести войну или отражать военную агрессию, поэтому использование вооруженных сил фактически превратилось в прерогативу президента страны.
Большой интерес для исследования представляют исключительные полномочия палат Парламента РК и Конгресса США.
Закрепление различной компетенции для двух палат в Конституциях РК и США создает систему сдержек и противовесов в деятельности Парламента Конгресса. Сенату отводится роль ограничителя в отношении Мажилиса (палаты представителей) с целью предотвратить возможность противостояния исполнительной власти, заниматься популизмом и т.д. Как показывает практика, Сенат систему сдержек в отношении Мажилиса пытается использовать с целью недопущения противостояния ветвей государственной власти. Следует всегда помнить, что Парламент и Конгресс, как одна из ветвей государственной власти, играет важную роль в построении демократического, правового и социального государства.
По конституции США, все законопроекты о государственных доходах должны исходить от палаты представителей: Сенат может предлагать к ним поправки и участвовать в их обсуждении. Это право предоставляет палате представителей определенные преимущества при рассмотрении финансовых вопросов. Палате принадлежит также право избрания президента США, если ни один из кандидатов не получит более половины голосов выборщиков (за всю историю США Палата Представителей воспользовалась этим правом лишь 2 раза в 1801 и 1825 гг.) [5].
В соответствии с Конституцией РК, к исключительному ведению Мажилиса Парламента относятся следующие вопросы: принятие к рассмотрению и рассмотрение внесенных в Парламент проектов конституционных законов и законов; дача согласия президенту РК на назначение премьер-министра; объявление очередных выборов президента и др. Также Мажилис вправе выразить вотум недоверия правительству.
Внесение проектов законов на рассмотрение Парламента осуществляется исключительно через Мажилис Парламента. В Мажилисе же происходит и начальное рассмотрение законопроекта (п. 1 ст. 56 Конституции РК).
Обсужденный в Мажилисе и одобренный большинством голосов от общего числа его депутатов, проект закона передается в Сенат Парламента РК. В Сенате законопроект должен обсуждаться в течение срока, не превышающего 60 дней. Для принятия законопроекта, одобренного Мажилисом, необходимо одобрение большинства голосов от общего числа депутатов Сената. Принятый Сенатом закон направляется на подпись президенту РК. Сенат может большинством голосов своих депутатов отклонить проект закона. В этом случае законопроект возвращается в Мажилис, который может большинством в две трети голосов от общего числа своих депутатов вновь одобрить проект и повторно передать его для обсуждения в Сенат. Повторно отклоненный Сенатом законопроект не может быть вновь внесен в течение той же сессии (п. 4 ст. 61 Конституции РК).
Теперь рассмотрим исключительные полномочия Конгресса и Парламента.
Одной из важнейших полномочий Конгресса являются его участие в принятии Соединенными Штатами Америки международных обязательств в форме договоров и участие в назначении на высшие должности государственного аппарата. Примечательно, что президент имеет право ратифицировать заключенный международный договор, только получив принятую двумя третями присутствующих сенаторов резолюцию одобрения договора [5]. Сенат может одобрить или отвергнуть договор полностью или обусловить его принятие поправками, оговорками и т.д.
Прерогативой Сената является контроль за назначениями должностных лиц правительства. Сенат утверждает назначения руководителей правительственных ведомств, дипломатических представителей, членов Верховного суда, федеральных судей, а также передвижения и продвижения высших чинов вооруженных сил и заграничной службы.
В случае, если ни один из кандидатов в вице-президенты не получит более половины голосов выборщиков, Сенат осуществляет выборы вице-президента.
В свою очередь, Конституция Республики Казахстан, как и Конституция США, предусматривает вопросы, относящиеся к исключительному ведению Сената. Эти вопросы рассматривает и решает только Сенат, и его решение является окончательным и пересмотру не подлежит.
Сенат Республики Казахстан осуществляет избрание и освобождение от должности по представлению президента председателя и судей Верховного Суда РК, принятие их присяги. Президент вносит в Сенат соответствующее письменное представление. При рассмотрении вопроса на заседании Сената кандидатуры для избрания на должность представляет президент или уполномоченное им должностное лицо. Решение Сената об избрании на должность и освобождении от должности принимается большинством голосов от общего числа депутатов. Решение принимается по каждой кандидатуре путем открытого голосования; Сенат может определить другой порядок голосования. В случае избрания Сенат принимает присягу судей Верховного Суда на специальном заседании. В случае отклонения кандидатур, представленных президентом для избрания на должность, а также освобождения от должности, решение Сената должно содержать развернутую мотивировку отклонения.
Также Сенат дает свое согласие на назначение президентом Председателя Национального банка, Генерального Прокурора, Председателя Комитета национальной безопасности РК. Для этого президент вносит в Сенат соответствующее письменное представление. Процедура принятия решения в общих чертах соответствует избранию членов Верховного Суда.
В соответствии с Конституцией РК, только Сенат вправе лишить неприкосновенности генерального прокурора, председателя и судей Верховного Суда. Это связано с особым статусом данных высокопоставленных должностных лиц.
Конституция предоставляет Сенату право выполнения функций Парламента по принятию конституционных законов и законов в период временного отсутствия Мажилиса, вызванного досрочным прекращением его полномочий (ст. 55).
Особого внимания заслуживает процедура отстранения от должности президента.
Конституция США предоставляет Конгрессу право отстранять от должности при осуждении в порядке импичмента гражданских должностных лиц, включая президента и вице-президента, если они будут признаны виновными в измене, взяточничестве или других серьезных преступлениях и проступках. При этом полномочия Палат также разделены: только Палата представителей имеет право возбуждать преследование в порядке импичмента, и только Сенат выполняет в этом случае функцию суда (для осуждения необходимо согласие двух третей присутствующих сенаторов). В случае признания привлеченного к ответственности лица виновным Сенат может применить в отношении него единственную меру наказания отстранение от занимаемой должности, после чего лицо, признанное виновным, может подлежать уголовной ответственности на общих основаниях.
Пять раз процедура импичмента возбуждалась против президентов: три предложения об импичменте президентов были отклонены палатой, в 1868 г. президент Э. Джонсон был оправдан Сенатом, а в 1974 г. президент Р. Никсон добровольно ушел в отставку после того, как юридический комитет Палаты представителей выдвинул против него обвинения [6].
Конституция РК предоставляет право Парламенту отрешать от должности президента в случае государственной измены. Решение о выдвижении обвинения и его расследование может быть принято большинством от общего числа депутатов Мажилиса по инициативе не менее, чем 1/3 его депутатов. Расследование обвинения организуется Сенатом. Окончательное решение по данному вопросу принимается на совместном заседании Палат Парламента большинством не менее 3/4 от общего числа голосов депутатов каждой из Палат при наличии заключения Верховного Суда об обоснованности обвинения и заключения Конституционного Совета о соблюдении установленных конституционных процедур.
Таким образом, мы видит, что процедура отстранения от должности президента в РК и США имеет как ряд общих черт, так и ряд существенных отличий.
Важная роль в деятельности, как Парламента, так и Конгресса отводится председателям Палат.
Каждая из палат Конгресса США имеет своих должностных лиц. Спикер Палаты представителей является одним из самых влиятельных деятелей Конгресса. Его кандидатура выдвигается фракцией большинства в палате и утверждается на заседании палаты. Спикер председательствует в Палате, определяет порядок рассмотрения законопроектов, направляет внесенные законопроекты в комитеты, выносит окончательное решение по всем процедурным вопросам. Ему же принадлежит право предоставлять или не предоставлять слово члену Палаты. Учитывая его вес в Конгрессе, президент и члены кабинета устанавливают со спикером деловые контакты и информируют его о политических проблемах. Особенно велика роль спикера в отношениях с администрацией в те периоды, когда президент принадлежит к одной партии, а Палату представителей контролирует другая [2].
Председателем Сената является вицепрезидент. Не будучи членом Сената, он получает право голоса только в том случае, если при голосовании мнения сенаторов разделились поровну. Обязанности председателя Сената вице-президент исполняет лишь время от времени, и потому фракция большинства выдвигает, а Сенат избирает из числа своих старейших и уважаемых деятелей председателя pro tempore (временного председателя), который, выполняя эти функции, принимает участие в голосовании и подписывает одобренные Сенатом законопроекты. Функции и объем полномочий председателя Сената значительно уступают по важности функциям и объему полномочий спикера Палаты представителей.
В Республике Казахстан Палаты Парламента возглавляются председателями, избираемыми Сенатом и Мажилисом из числа их депутатов, тайным голосованием большинством голосов от общего числа депутатов Палат. При этом кандидатура Председателя Сената выдвигается президентом (в США должность председателя занимает вице-президент). Кандидатуры на должность Председателя Мажилиса выдвигаются депутатами Палаты [7].
В соответствие со ст.58 Конституции РК, Председатели Палат Парламента созывают заседания Палат и председательствуют на них; осуществляют общее руководство подготовкой вопросов, вносимых на рассмотрение Палат; представляют кандидатуры своих заместителей; обеспечивают соблюдение регламента в деятельности Палат; подписывают акты, издаваемые Палатами; руководят деятельностью координационных органов Палат; выполняют другие обязанности, предусмотренные Конституцией.
При этом Конституция указывает, что Председатель Мажилиса обладает следующими исключительными полномочиями: открывает сессии Парламента; созывает очередные совместные заседания Палат; председательствует на очередных и внеочередных совместных заседаниях Палат.
Таким образом, подводя итоги проведенного исследования, следует отметить, что полномочия Конгресса США и Парламента РК во многом схожи. Но в то же время имеются существенные отличия, которые определены многими факторами, среди которых следует выделить: особенности конституционно-правового закрепления полномочий законодательных органов; административно-территориальное устройство государств; особенности взаимодействия между законодательными, исполнительными и судебными ветвями власти.
ЛИТЕРАТУРА
- Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 г. // Справочно-правовая система «Параграф».
- Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. – М.: «Юрист», 2005.
- Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Государственное управление зарубежных стран. – М.: «Аспект Пресс», 2001.
- Соединенные Штаты Америки: Конституционные и законодательные акты; Перевод с англ. /Ред. и вступ. ст. О.А. Жидкова; Сост. В.И. Лафитский; Ред. Ф.А. Оганезова. – М., 1993. – 768 с.
- Цаликова М.Б. Президент и Конгресс США на международной арене. // Конституционное и муниципальное право. – 2001. №3.
- Шумилов В.М. Правовая система США. – М.: ООО «ДеКа», 2003.
- Сапаргалиев Г.С. Конституционное право Республики Казахстан: академический курс. Алматы: «Жетi Жаргы», 2005.