Административные наказания и иные принудительные меры, применяемые в административно -юрисдикционном процессе, затрагивают существенные права и интересы (личная свобода, имущественные и профессиональные интересы и др.) Значимость соблюдения этих прав и интересов при применении административной ответственности возрастает в связи с масштабностью данного вида юридической ответственности [1].
Исследователи к органам административной юрисдикции относят органы, рассматривающие дела об административных правонарушениях. Применять меры административной ответственности по делам об административных правонарушениях могут только органы и должностные лица, в чью компетенцию это входит (глава 32 Кодекса об административных правонарушениях Республики Казахстан содержит исчерпывающий перечень органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях). Рассматривать дела об административных правонарушениях вправе и суды общей юрисдикции в рамках осуществления судебного контроля за обоснованностью принятия решения по делам об административных правонарушениях и примененных мерах административной ответственности к гражданам. Все без исключения субъекты, наделенные КоАП Республики Казахстан правом рассмотрения дел о правонарушениях, должны рассматривать указанные дела, руководствуясь его нормами.
КоАП Республики Казахстан не содержит нормативного определения термина «производство по делам об административных правонарушениях». Исходя из характеристики его признаков, под производством по делам об административных правонарушениях следует понимать основанную на законе и облеченную в форму правовых отношений деятельность судей, органов и должностных лиц по возбуждению и рассмотрению дел об административных правонарушениях, а также применению к виновным мер административной ответственности, осуществляемую в особом административном процессуальном порядке и производимую в целях всестороннего, полного, объективного и своевременного выяснения обстоятельств каждого дела, разрешения его в соответствии с законом, обеспечения исполнения вынесенного постановления, а также выявления причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений [2.] В контексте рассматриваемой проблемы следует отметить, что в науке административного права дискутируется вопрос о статусе судов, рассматривающих дела об административных правонарушениях: об отнесении их к органам административной юрисдикции или органам правосудия. Следует отметить практическое значение данной дискуссии, результаты которой влекут за собой ответы на логично вытекающие вопросы: осуществляют суды правосудие по делам об административных правонарушениях или их деятельность является производством по таким делам. Иными словами, каковы права лиц, участвующих в процессе, кто эти лица, каковы последствия ненадлежащего исполнения ими обязанностей или злоупотребления правами и каким процессуальным законодательством судам надлежит руководствоваться.
В научных исследованиях по вопросу о том, каков статус судов при рассмотрении дел о привлечении к административной ответственности, можно выделить два основных течения. Мнения ученых А.К. Блажко, И.А. Жеруолис, В.А. Лория, А.Ф. Клейман, Г.И. Петров, М.С.Студеникиной схожи: в процессе рассмотрения дел об административных правонарушениях судьями и судами применяются нормы гражданского либо уголовного процесса, а сама эта деятельность представляет собой не что иное, как правосудие. В частности, М.С.Студеникина обосновывает собственную точку зрения: суд всегда должен выступать как орган правосудия, независимо от того, какую категорию дел он разрешает [3].
Сторонники другой точки зрения (С.С.Студеникин, Д.Н.Бахрах, Ю.М.Козлов, В.Д.Сорокин, М.С.Строгович и др.) исходят из того, что деятельность судей и судов по осуществлению административной ответственности (рассмотрению конкретных дел и наложению административных взысканий) охватывается объемом административного процесса, регулируется нормами административно - процессуального права и никаким образом к правосудию не относится. Это не правосудие, утверждает Д.Н.Бахрах, ее цель - расширение гарантий прав граждан [4]. КоАП значительно расширил судебную юрисдикцию (правосудие) по административно-деликтным делам. В частности, такие административные наказания, как лишение специальных прав, конфискация могут назначаться только судами при осуществлении административного судопроизводства. Дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности рассматриваются по общим правилам искового производства. В случаях, когда в Кодексе содержатся конкретные правила, то именно они подлежат применению при рассмотрении судами дел о привлечении к административной ответственности.
Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях устанавливает порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях. При рассмотрении данных дел суды должны руководствоваться только КоАП Республики Казахстан.
В КоАП Республики Казахстан выражена тенденция роста административного судопроизводства в административно-юрисдикционном производстве по делам об административных правонарушениях, ограничивающих правовой статус граждан. КоАП установлен перечень дел об административных правонарушениях, которые подведомственны одновременно как органам (должностным лицам), осуществляющим в определенной сфере жизнедеятельности общества государственный контроль, так и судьям. Дела об административных правонарушениях рассматриваются судьями лишь в случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье.
Из всех видов административного взыскания, предусмотренных статьей 45 КоАП, только два вида - предупреждение и штраф - рассматриваются во внесудебном порядке (органами исполнительной власти и их должностными лицами). Судьи административных судов и районных судов общей юрисдикции уполномочены рассматривать наиболее сложные и серьезные дела об административных правонарушениях, отнесенные к их компетенции, производство по которым осуществляется в форме административного расследования, а также дела об административных правонарушениях, влекущих административное выдворение за пределы Республики Казахстан иностранных граждан и лиц без гражданства. Важное значение для обеспечения эффективного применения судьями законодательства об административных правонарушениях имеет его положение, содержащееся в Конституционном законе Республики Казахстан от 25 декабря 2000 года «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан», согласно которому вступившие в законную силу постановления судов, судей, а также их законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и другие обращения являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Республики Казахстан.
Вышеизложенное свидетельствует о следующем: во-первых, об упрощенной и ускоренной процедуре рассмотрения судьей вопросов; во-вторых, о системе дополнительных гарантий, призванных максимально защитить интересы субъектов, включая право на обжалование в суд; в-третьих, о развитии административного судопроизводства. Элементы административного судопроизводства содержатся также в других актах. Например, процедура представления судом (судьей) санкции на применение мер административного воздействия (административного задержания), предоставление судебных санкций на прослушивание, просмотр переписки и другие меры, ограничивающие (ущемляющие) конституционные права и свободы граждан в соответствии с конституционными положениями и т.п., а также применение мер административной ответственности (назначение административного ареста, исправительных работ и др.); судопроизводство по искам налоговых, природоохранительных, антимонопольных, таможенных и иных исполнительных органов государственной власти к юридическим лицам, которые добровольно не выплачивают штрафные санкции согласно постановлениям названных органов.
КоАП Республики Казахстан закрепляет четыре стадии производства по делам об административном правонарушении: 1) возбуждение дел об административных правонарушениях (гл. 37); 2) рассмотрение дел об административных правонарушениях (гл. 38); 3) пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях (гл. 39-40); 4) исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях (гл. 43-44). Следует согласиться с мнением, что в соответствии с существующими в юридической литературе доктринальными понятиями, производство по делам об административных правонарушениях находит выражение в совокупности четырех последовательно расположенных стадий: 1) стадия административного расследования, 2) стадия рассмотрения дел об административных правонарушениях; 3) стадия пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях; 4) стадия исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях [5].
Каждая стадия любого юрисдикционного производства может начаться, если имеются два основания: 1) материальное (неправомерное деяние, вред и т. д.) и 2) процессуальное (полученная в установленном законом порядке информация о соответствующих фактах). В процессуальном законодательстве и юридической литературе процессуальное основание начала первой стадии принято называть «повод» [6].
В КоАП Республики Казахстан закреплены законные поводы к возбуждению дела об административных правонарушениях. В частности, таким поводом является непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы о их нарушении, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. Следует отметить, что уголовный процесс такого повода не знает, поскольку лицо (если оно не ведет расследование), непосредственно обнаружившее данные о преступлении, независимо от занимаемой должности в уголовном процессе может быть только свидетелем. С целью обеспечения оперативности и экономичности административного процесса по рассматриваемой категории дел закон закрепил такой повод для возбуждения дел об административном правонарушении.
Характерным для современного законодательства об административных правонарушениях является то, что поводами для возбуждения дел могут быть материалы, полученные из государственных органов, органов местного самоуправления, если в них содержатся данные, свидетельствующие о наличии события о правонарушении. Поводами являются сообщения в средствах массовой информации, сообщения и заявления, полученные от граждан, организаций, если содержат данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.
Возбуждение дела об административном правонарушении - начальная стадия производства. Применительно к производству по делам об административных правонарушениях данная стадия имеет специфическое процессуальное оформление. Суть его состоит в составлении особого процессуального документа, а именно - протокола об административном правонарушении. Дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления первого протокола о применении к лицу мер обеспечения производства по делу, предусмотренных КоАП Республики Казахстан. Протокол об административном правонарушении не составляется в двух случаях: при возбуждении дела об административном правонарушении прокурором и при назначении административного наказания без составления протокола.
Согласно Закона Республики Казахстан «О прокуратуре», прокурору предоставлено право возбуждать производство об административном правонарушении. В свою очередь, ст. 637 КоАП Республики Казахстан определяет полномочия прокурора по возбуждению дел об административных правонарушениях и направлению материалов в суды, уполномоченные рассматривать соответствующие дела. При этом следует иметь в виду, что в силу упомянутых норм такими правами и полномочиями обладают прокуроры (заместители прокуроров) городов и районов, а также вышестоящие прокуроры. В этой связи следует отметить, что прокурор, осуществляя надзор за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях, вправе участвовать в рассмотрении дела. В таких случаях в процессе рассмотрения дела заслушивается заключение прокурора. После составления протокола материалы по делу об административном правонарушении направляются для рассмотрения судье (ст.640 КоАП). Если совершенное административное правонарушение может повлечь наложение ареста, то протокол или постановление об административном правонарушении должны быть переданы в суд немедленно.
Специфика правового регулирования рассмотрения дел об административных правонарушениях судами общей юрисдикции связана с установлением процедуры, закрепленной в КоАП. Процессуальным основанием рассмотрения дела является составленный компетентным должностным лицом и оформленный соответствующим образом протокол об административном правонарушении в плане соответствия его требованиям, установленным законом, и решения о возбуждении дела или об отказе в возбуждении. Прежде всего, проверке подлежит подведомственность дел о привлечении к административной ответственности суду общей юрисдикции, исходя из характера субъектного состава и специфики правоотношений. Первый критерий, которому должны соответствовать дела об административных правонарушениях, - это определенный субъектный состав (органы и должностные лица, которые уполномочены составлять протоколы). Второй критерий - касается подведомственности дел судам общей юрисдикции. Судья в первую очередь выясняет, относится ли к его компетенции рассмотрение данного дела. При решении вопроса о компетенции судьи по рассмотрению поступившего дела об административном правонарушении применяются правила определения подведомственности дел об административных правонарушениях.
Подведомственность дела об административном правонарушении конкретизируется с учетом места его рассмотрения. КоАП содержит норму о праве лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, ходатайствовать о рассмотрении по месту жительства. Учитывая специфику по делам о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для составления протокола об административном правонарушении лежит на административном органе, обращающемуся в суд с заявлением о наложении на это лицо административной ответственности. Судья на этапе подготовки к рассмотрению дела вправе своим определением истребовать для рассмотрения дела дополнительные материалы, необходимые для всестороннего, полного и объективного выяснения всех обстоятельств дела, а также назначить экспертизу. В случае если в процессе подготовки к рассмотрению дела выясняется, что представленных материалов недостаточно и невозможно их восполнить в процессе рассмотрения дела то судья возвращает протокол и другие материалы в орган или должностному лицу, которые составили их, для доработки. Статья 640 КоАП Республики Казахстан устанавливает сжатый срок для исправления недостатков протокола.
Следующий главный момент при подготовке к рассмотрению дела уполномоченный на то судья должен убедиться в отсутствии обстоятельств, исключающих производство по делу. В процессе рассмотрения дела судья в соответствии с требованиями, установленными КоАП, исследует доказательства, на основе которых устанавливает наличие или отсутствие административного правонарушения, виновность лица в его совершении и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. При этом судья может не ограничиться исследованием поступивших доказательств. Он вправе по своей инициативе или по ходатайству участников рассмотрения дела привлекать и исследовать дополнительные доказательства (вызов и опрос дополнительных свидетелей, истребование и исследование вещественных доказательств и т.п.).
После назначения дела к слушанию суд извещает о времени и месте судебного заседания лиц, участвующих в деле. Однако неявка указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела, если суд не признал их явку обязательной. Кроме того, судья вправе признать обязательным присутствие лица, в отношении которого ведется производство по делу, а также представителя юридического лица. Эти лица в таком случае вызываются для дачи объяснений. КоАП Республики Казахстан предусматривает возможность привода указанных лиц в связи с неявкой без уважительной причины (ч. 5 ст. 648 КоАП Республики Казахстан), а также свидетеля, если их отсутствие препятствует всестороннему, полному, объективному и своевременному выяснению обстоятельств дела и разрешению его в соответствии с законом.
Лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП Республики Казахстан предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Согласно административного законодательства вина возможна в двух формах: умысел и неосторожность. Наличие умысла усматривается тогда, когда лицо, совершившее административное правонарушение, сознавало противоправный характер своего действия, (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично. Если лицо, совершившее административное правонарушение, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных оснований самонадеянно рассчитывало на превращение таких последствий либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть, то на лицо неосторожная форма вины.
По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении судья в соответствии с КоАП принимает решение, которое выносится в виде постановления или определения (о передаче дела на рассмотрение по подведомственности, если выяснено, что рассмотрение дела не относится к компетенции, рассмотревшего его судьи). Кодекс об административных правонарушениях предусматривает постановления трех видов:
- о наложении административного наказания;
- о прекращении производства по делу об административном правонарушении;
- о передаче дела на рассмотрение судье, органу (должностному лицу), правомочному налагать за данное административное правонарушение взыскание иного вида и размера.
Копия решения суда по делу о привлечении к административной ответственности направляется судом в трехдневный срок со дня его принятия лицам, участвующим в деле. Со дня вручения или получения копии постановления по делу об административном правонарушении начинает исчисляться 10 - ти дневный срок подачи жалобы на это постановление (ст. 657 КоАП Республики Казахстан).
В КоАП Республики Казахстан в главе 39 «Пересмотр не вступивших в силу постановлений по делам об административных правонарушениях» установлены единые правила рассмотрения жалоб по данным делам. Право граждан на обжалование определений об отказе в возбуждении дела, постановлений и решений по делам об административных правонарушениях представляет собой гарантированную государством возможность восстановления нарушенных прав и охраняемых интересов, средство выявления и устранения недостатков в деятельности органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Использование права на обжалование зависит от усмотрения лиц, которым такое право предоставлено. К числу субъектов права на обжалование постановлений по делам об административных правонарушениях законодатель относит: лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевшего, законного представителя физического лица, законного представителя юридического лица, защитника, представителя и прокурора. Осуществлять производство по таким делам необходимо на основании заявления лица в порядке гражданского судопроизводства в соответствии с положениями ГПК Республики Казахстан. В этой связи следует отметить, что жалоба должна быть внесена в письменной форме.
Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение 10 суток со дня вручения или получения копии постановления (ст. 657 КоАП Республики Казахстан). По общему правилу такие жалобы подлежат рассмотрению в соответствии с положениями главы 38 КоАП Республики Казахстан «Рассмотрение дел об административном правонарушении». В данной связи следует отметить, что КоАП Республики Казахстан устанавливает сравнительно небольшой срок рассмотрения жалобы на постановления по делу об административном правонарушении - 10 суток со дня ее поступления со всеми материалами дела в суд, правомочный рассматривать жалобу. При этом по жалобам на постановления об административном аресте такой срок составляет одни сутки, если лицо, привлеченное к административной ответственности, отбывает административный арест.
Необходимо учитывать, что в производстве по делам об административном правонарушении судья не связан доводами жалобы и проверяет дело в полном объеме. Поэтому судья вправе назначить экспертизу, истребовать дополнительные материалы, вызвать лиц, участие которых необходимо при рассмотрении жалобы. Судья имеет право оставить жалобу без рассмотрения или вынести постановление о прекращении производства по делу в связи с заявлением сторон о заключении мирового соглашения. Вынесенное по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении решение должно быть немедленно оглашено. Копия решения по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении в течение 3-х суток после его вынесения вручается или высылается физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых было вынесено постановление по делу, а также потерпевшему в случае подачи им жалобы либо прокурору по его просьбе. Решение судьи по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении не является окончательным и также может быть обжаловано в вышестоящий суд.
Вышеизложенное позволяет определить исследуемое понятие (административная юрисдикция) по следующим основаниям:
а) по субъектам, которых в административной юрисдикции довольно много (исполнительные органы государственной власти и их должностные лица), то есть процедура рассмотрения судом дел об административных правонарушениях упрощена по сравнению с гражданским и уголовным процессом. Эти дела могут разрешаться кроме суда иными государственными органами и
должностными лицами, что не соответствует принципу осуществления правосудия только судом.
б) по правовой регламентации. Для административной юрисдикции - это в первую очередь КоАП Республики Казахстан, также ряд норм, закрепленных в налоговом, природоресурсном,
таможенном, антимонопольном законодательстве и др.
в) по признаку того, какие дела рассматриваются. Административная юрисдикция - это производство по делам об административных правонарушениях, дисциплинарное производство,
производство по жалобам, исполнительное производство, производство по применению мер административно - процессуального принуждения на основе административно - процессуальных
норм. Его цель и основная задача - защита личности, рассмотрение гарантий прав и свобод граждан. В этих делах суд разрешает спор о праве, но о праве не гражданском, а административном .
г) по процессуальным различиям. Для административной юрисдикции процедура устанавливается и регламентируется специальными нормативными актами: законами Республики Казахстан, указами Президента и Правительства Республики Казахстан, актами органов исполнительной власти.
Исходя из материально - правового характера юридических дел об административных правонарушениях, процессуальных и специфических особенностей в порядке их рассмотрения, судебный контроль в сфере административной юрисдикции осуществляется в особом процессуальном порядке в целях защиты прав и интересов лиц. Деятельность судей по осуществлению административной ответственности (рассмотрению конкретных дел и наложению административных взысканий) охватывается объемом административного процесса, регулируется нормами административно - процессуального права.
- Минашкин А.В. Формирование принципов административного судопроизводства // Арбитражный и гражданский процесс. - 2005. - № 2. - С. 38.
- Липатов Э. Г., Чаннова С. Е. Постатейный комментарий к Кодексу об административных правонарушениях. М.:
Гросс Медиа, 2008. -555 с.
- Студеникина М. С. Меры административной ответственности, применяемые народными судами (судьями) // Ученые записки ВНИИСА. - 1965. - Вып. 5. - С. 118.
- Бахрах Д. Нужна специализация судей, а не судов // Российская юстиция. - 2003. - № 2. -C.10.
- Жетписбаев Б.А. Административный процесс: производство по делам об административных правонарушениях: учебник. Алматы. - Юридическая литература, 2002. - С.78.
- Бахрах Д. Н., Ренов Э. Н. Возбуждение административных дел Рассмотрение арбитражными судами дел об
административных правонарушениях: Комментарии законодательства. Обзор практики. Рекомендации. - М., 2005. - С. 152.