Проблемы правового регулирования: институт экологического страхования и экологические риски в РК

Реализация института экологического страхования в Казахстане является необходимым механизмом в связи с высокой степенью загрязнения окружающей среды, низким уровнем капита­ловложений в природоохранную сферу и затрат на предупреждение и ликвидацию последствий чрез­вычайных ситуаций.Практика отношений в рассматриваемой области страхования позволяет сделать вывод о том, что в Казахстане добровольное экологическое страхование развивается не в полной мере в связи с целым рядом проблем.В настоящее время значительное внимание уделяется вопросам выработки скоординированных подходов к страхованию рисков в сфере охраны окружающей среды и природопользования.

Начало правового регулирования экологиче­ского страхования в Республике Казахстан было положено в 1997 году с принятием Закона «Об охране окружающей природной среды», пред­усматривающего наличие механизма экологиче­ского страхования в природоохранной сфере.

Существенное значение для становления экологического страхования в Республике Ка­захстан имеет принятый в 2005 году Закон «Об обязательном экологическом страховании». С принятием данного закона был введен новый вид обязательного страхования — обязательное эко­логическое страхование. Он определяет право­вые, экономические и организационные основы обязательного страхования гражданско-право­вой ответственности физических и юридических лиц за причинение вреда окружающей среде, а также третьим лицам. Закон направлен на обе­спечение гарантий по восстановлению окружа­ющей среды до состояния, предшествовавшего страховому случаю. В Законе определены эконо­мические параметры обязательного экологиче­ского страхования, минимальные размеры стра­ховых сумм и максимальные страховые премии. Параметры установлены исходя из международ­ного опыта, положенного в основу модельного закона «Об экологическом страховании». Поло­жительным является то, что в законе определено обязательность экологического страхования всех юридических и физических лиц, занимающихся опасными видами хозяйственной деятельности на территории Казахстана, независимо от их организационно-правовой формы и формы соб­ственности.

Начало третьего этапа в становлении эко­логического страхования, длящегося до настоя­щего времени, связано с принятием в 2007 году Экологического Кодекса.Согласно ст.107 Эко­логического кодекса РК целью экологического страхования является возмещение вреда, при­чиненного жизни, здоровью, имуществу третьих лиц и (или) окружающей среде в результате ее аварийного загрязнения, а также устанавливают­ся два вида экологического страхования: добро­вольное экологическое страхование в силу во­леизъявления физических и юридических лиц; обязательное экологическое страхование в силу того, что физическое или юридическое лицо за­нимается экологически опасным видом деятель-ности[1].

Кроме выше указанных, обязательное эколо­гическое страхование в настоящее время регу­лируется следующими нормативно-правовыми актами Республики Казахстана: Гражданский ко­декс РК; закон РК «О страховой деятельности» от 18.12.2000г. № 126; закон РК «Об обязатель­ном страховании гражданско-правовой ответ­ственности владельцев, деятельность которых связана с опасностью причинения вреда третьи лицам» от 07.07.2004г. № 580; Постановление Правительства РК от 08.01.2004 г. № 19 «Об ут­верждении Перечня экологически опасных ви­дов хозяйственной деятельности и Правил их обязательного государственного лицензирова­ния» и другими.

Обязательное экологическое страхование, осуществляемое на данный момент в Ре­спублике Казахстан, имеет комплексный харак­тер, так как вместе с риском причинения вреда окружающей среде, страхуются риски причине­ния вреда имуществу, жизни и здоровью третьих лиц.

Объектом обязательного экологического страхования является имущественный интерес лица, осуществляющего экологически опас­ные виды хозяйственной и иной деятельности, связанный с его обязанностью, установленной гражданским законодательством Республики Ка­захстан, возместить вред, причиненный жизни, здоровью, имуществу третьих лиц и (или) окру­жающей среде в результате ее аварийного загряз­нения.

Экологически опасный вид хозяйственной и иной деятельности это деятельность юриди­ческих и физических лиц, в результате которой может произойти аварийное загрязнение окру­жающей среды. Перечень экологически опасных видов хозяйственной и иной деятельности опре­деляется Постановлением Правительства РК от 08.01.2004 г. № 19 «Об утверждении Перечня экологически опасных видов хозяйственной де­ятельности и Правил их обязательного государ­ственного лицензирования». Согласно п.1 ст.7 закона «Об обязательном экологическом стра­ховании» физические и/или юридические лица, осуществляющие экологически опасные виды хозяйственной и иной деятельности, не впра­ве осуществлять свою деятельность без заклю­чения договора обязательного экологического страхования[2].

Вопросы развития страхования рисков в сфе­ре природопользования и охраны окружающей среды в странах Шанхайской Организации Со­трудничества были рассмотрены на 1-ой Меж­дународной конференции «Страховое обспечение социально-экономического сотрудничества стран-членов ШОС»24-25 апреля 2008 в г. Мо­скве. В Совместном заявлении по итогам кон­ференции ее участники выразили взаимную за­интересованность в развитии рынка услуг стра­хования, решении трансграничных проблем и проблем приграничных территорий при помощи инструментов страхования, увеличении вклада страхового бизнеса в социально-экономическое развитие и интеграцию государств — членов ШОС. Решениями конференции была создана рабочая группа при Деловом совете ШОС по разработке рекомендаций по регулированию страховой деятельности в рамках Организации. В деятельности рабочей группы значительное внимание было уделено вопросам выработки скоординированных подходов к страхованию ри­сков в сфере охраны окружающей среды и при­родопользования.

Последствия хозяйственной деятельности в странах участницах, связанные с нанесением вреда окружающей природной среде, во многих случаях носят трансграничный характер. В этой связи необходимо объединение усилий и коор­динация стран-участников ШОС по созданию финансовых механизмов предупреждения и га­рантированного возмещения нанесенного ущер­ба. Другим обстоятельством является то, что по мере осуществления рыночных реформ в стра­нах ШОС, формирования института частной соб­ственности, расширения экономических свобод для участников хозяйственной деятельности, на­бирает силу процесс применения в сфере охраны окружающей среды наряду с административны­ми экономических методов регулирования, в том числе страхования экологических рисков.

Под экологическим страхованием предла­гается рассматривать систему различных видов страхования рисков в сфере природопользова­ния и охраны окружающей среды. Такими ви­дами могут быть: страхование ответственности хозяйствующих субъектов за вред, причиненный загрязнением окружающей среды; страхование ответственности природопользователей за не­выполнение (ненадлежащее выполнение) обя­зательств по договорам природопользования; страхование финансовых рисков природополь-зователей; страхование природных ресурсов, на которые имеются право собственности (пользо­вания, распоряжения); страхование имущества юридических и физических лиц от негативного воздействия загрязненной окружающей природ­ной среды; страхование физических лиц от не­счастных случаев и болезней в связи с негатив­ным воздействием загрязненной окружающей среды.

Целью введения механизма обязательного страхования ответственности за вред окружаю­щей среде, причиненный субъектом хозяйствен­ной и иной деятельности, является защита инте­ресов хозяйствующих субъектов в связи с их обя­зательствами по возмещению вреда природной среде, вреда жизни и здоровью граждан, причи­ненному негативным воздействием хозяйствен­ной и иной деятельности на окружающую среду, а также создание условий для предупреждения возникновения загрязнения окружающей сре­ды и ликвидации его последствий, посредством использования механизма страховой защиты. В законопроекте заложена идея предупреждения возможного причинения вреда окружающей сре­де путем финансирования специальных пред­упредительных мероприятий.

Страховая защита должна включать расходы на мероприятия по расчистке территории, кото­рые необходимо произвести после страхового случая для приведения территории в состояние, пригодное для проведения восстановительных работ; расходы на оценку затрат и составление сметы на проведение восстановительных работ; расходы на восстановление природной среды в соответствии со сметой проведения восстано­вительных работ, в том числе расходы на про­ведение рекультивации земель, включая расходы транспортировки, хранения и удаления загряз­ненной почвы и т.д.; возмещение вреда, при­чиненного жизни и здоровью граждан, постра­давшим в результате негативного воздействия загрязненной окружающей среды.

Рассматривая совокупность проблем, следу­ет сделать вывод о том, что самой главной про­блемой государственно-правового характера яв­ляется несовершенство нормативной базы. Это выражается как в отсутствии определенных нор­мативных актов, необходимых для реализации механизма экологического страхования, так и в несовершенстве действующих норм права. Име­ющийся Закон «Об обязательном экологическом страховании» решает лишь вопросы обязатель­ной формы его осуществления. При этом в нем отсутствуют правовые основы добровольного экологического страхования.

В принятом Экологическом кодексе нет по­нятия экологического страхования, определения опасных объектов размыты и не конкретизиро­ваны. В утвержденном перечне экологически опасных видов хозяйственной и иной деятельно­сти не учтены ограничения по количественному и качественному показателям промышленных объектов.

Экологический Кодекс несет в себе ряд не­достатков, связанных с определением экологи­чески опасных видов хозяйственной и иной дея­тельности. Так в статье 107 дано: «экологически опасные виды хозяйственной и иной деятельно­сти определяются настоящим Кодексом», в то время как согласно статье 1 п.51 «экологически опасный вид хозяйственной и иной деятельности - деятельность физических и (или) юридических лиц, в результате которой происходит или может произойти аварийное загрязнение окружающей среды». Статья 1, п. 2 характеризует аварийное загрязнение окружающей среды как «внезапное непреднамеренное загрязнение окружающей среды, вызванное аварией, происшедшей при осуществлении экологически опасных видов хо­зяйственной и иной деятельности физических и (или) юридических лиц, и являющее собой выброс в атмосферу и (или) сброс вредных ве­ществ в воду или рассредоточение твердых, жид­ких или газообразных загрязняющих веществ на участке земной поверхности, в недрах, или об­разование запахов, шумов, вибрации, радиации, или электромагнитное, температурное, световое или иное физическое, химическое, биологиче­ское вредное воздействие, превышающее для данного времени допустимый уровень» [1].

В утвержденном перечне экологически опас­ных видов хозяйственной и иной деятельности от 27 июня 2007 года не учтены ограничения по количеству выбросов, географическое располо­жение объекта, производительность предпри­ятия, а также вид производства. Эти параметры имеют определяющую роль в обязательном страховании. Например, в п.14 данного Перечня говорится «осуществление производственных процессов, сопровождаемых выбросами в ат­мосферу вредных веществ 1-2 класса опасности согласно санитарной классификации производ­ственных объектов», подлежит обязательному страхованию, т. е. если предприятие в день сжи­гает один электрод, то уже считается опасным предприятием.

Следующей выявленной государственно-правовой проблемой стала проблема низкой правовой культуры и правовой нигилизм граж­дан Казахстана. С практической стороны данное обстоятельство выражается в недоверии к стра­ховым институтам, нежелании заключать дого­воры обязательного страхования, несоблюдении норм законодательства о технической безопас­ности опасных объектов и осложняется неуме­нием граждан отстаивать свои гражданские пра­ва, в том числе в случае причинения им имуще­ственного вреда. Решение указанной проблемы во многом должны взять на себя страховщики и различные формы их объединения, развивая пропаганду страхования, показывая его досто­инства и экономическую целесообразность.

К проблемам правового регулирования, име­ющим финансово-экономический аспект, была отнесена финансовая нестабильность, и, как следствие, низкая платежеспособность многих промышленных предприятий и некоторых иных источников повышенной опасности, которые не имеют оборотных денежных средств. В связи с этим субъекты не в состоянии заключать дого­вора обязательного экологического страхования, что в свою очередь ставит вопрос о продолже­нии деятельности опасного объекта. Для реше­ния этой проблемы предложено пересмотреть налогообложение подобных объектов для фор­мирования ряда налоговых льгот с внесением со-ответ-ствующих положений в Налоговый кодекс Республики Казахстан.

Следует активизировать механизм финан­сирования превентивных природоохранных ме­роприятий страхователя. Оно должно осущест-влятся за счет отчисления денежных средств из создаваемых страховой организацией резервных фондов и использоваться для реконструкции опасных объектов,  приобретения технологиче­ского оборудования и специальной техники для эффективного удаления последствий аварий [3].

Для осуществления оптимизации природо­пользования с помощью рыночных отношений, как показывает анализ мирового и отечествен­ного опыта, ближайшей задачей экологической политики является окончательное формирова­ние рынка купли-продажи прав на загрязнение. Главная ее цель заключается в обеспечении вы­бросов в пределах установленных лимитов. В настоящее время принято выделять следующие экономические стимулы в управлении приро­доохранной деятельностью: плата и налоги за загрязнение окружающей среды, плата за про­дукцию, экологическое страхование, субсидии, система залогов [4].

Планируется осуществление пилотных про­ектов по внедрению этой системы на крупных предприятиях и регионах. Разрабатывается пере­чень предприятий и объектов (в основных отрас­лях), которые будут страховать свою ответствен­ность исходя из уровня экологического риска, а также на основе разработанных стандартов ком­пенсации за экологический вред. К 2015 году, планируется разработать систему страхования рисков в сфере охраны окружающей среды для внедрения ее по всей стране. Это в свою оче­редь потребует усовершенствования механизмов оценки экологического риска, оценки ущерба, идентификации ответственности, ликвидации последствий инцидентов и компенсации убыт­ков.

Планируется, что внедрение системы страхо­вания ответственности за загрязнение окружаю­щей среды будет осуществляться в 4-е этапа.

В первую очередь необходимо создание соот­ветствующей нормативно-правовой базы систе­мы страхования гражданской ответственности за загрязнение окружающей среды. Предполага­ется добавить положения о «страхования граж­данской ответственности за загрязнение окру­жающей среды» в нормативно-правовые акты национального и местного уровня. Когда все не­обходимые условия будут созданы, планируется принятие специального закона о страховании экологической ответственности.

Во-вторых, необходимо установить, что объектом экологического страхования главным образом являются прямые убытки, вызванные загрязнением окружающей среды. Первые пи­лотные проекты будут проводиться в отраслях промышленности и регионах, на предприятиях, где в результате инцидентов, связанных с загряз­нением окружающей среды был нанесен наи­больший экологический ущерб и где существует высокая потенциальная возможность таких ин­цидентов. В то время как другие предприятия могут осуществить пилотные проекты добро­вольно. Детальная схема пилотных проектов бу­дет разработана уполномоченными органами в сфере охраны окружающей среды и страховыми регулирующими органами.

В-третьих, природоохранные органы, стра­ховые регулирующие органы и страховые ком­пании имеют свои направления ответственности в рамках пилотных проектов. Органы охраны окружающей среды готовят перечень предприя­тий для участия в пилотном проекте и стандарты компенсации экологического ущерба. Страховые компании готовят предложения по страхованию гражданской ответственности за загрязнение окружающей среды, определяют область ответ­ственности и размер страховых премий согласно различным видам рисков. Органы регулирова­ния в сфере страхования разрабатывают соот­ветствующие нормативные документы для вне­дрения системы страхования и регулирования данного сегмента страхового рынка.

В-четвертых, природоохранные и страховые регулирующие органы должны установить ме­ханизм и правила расследования экологических инцидентов и идентификации ответственности, стандартные процедуры компенсации ущербов и систему доведения информации об инцидентах.

Ожидается, что внедрение системы эколо­гического страхования позволит обеспечить ин­ституциональную поддержку внедрению энер­госбережения, сокращения выбросов вредных веществ.

На основании действующей нормативно-правовой базы, а также зарубежного опыта, был составлен перечень потенциально опасных для окружающей среды объектов и видов хозяй­ственной деятельности для осуществления эко­логического страхования. Он включает группы видов деятельности и объектов с учетом степени их опасности для окружающей среды. К таким видам деятельности относятся использование атомной энергии и обращение ядерных мате­риалов; химическое производство; нефтехими­ческое производство, разведка, добыча, транс­портировка, переработка, хранение нефти, газа и угля, горные работы; использование электри­ческой энергии высокого напряжения; космиче­ская деятельность; управление промышленными и бытовыми отходами; деятельность сооруже­ний по очистке промышленных и коммуналь­ных сточных вод; деятельность добывающих предприятий и предприятий черной и цветной металлургии, машиностроение и металлообра­ботка; микробиологическое производство; про­изводство целлюлозы и бумаги; строительная (градостроительная) деятельность, включая про­изводство строительных материалов; транспор­тировка опасных грузов; интенсивное животно­водство, звероводство и птицеводство; масштаб­ное (площадное или линейное) воздействиее на окружающую природную среду; деятельность субъектов, расположенных вблизи либо на охра­няемых природных территориях. Виды деятель­ности должны поэтапно вводиться в сферу реа­лизации законопроекта.

Проекты добровольного экологического страхования направлены на отработку меха­низма экологического страхования, его норма­тивно-правового и методического обеспечения и предусматривают уточнение единых подхо­дов к проведению экологического страхования, единой методики расчета ущерба, нанесенного окружающей природной среде, накопление ста­тистических данных, позволяющих достаточно достоверно оценить вероятность наступления страхового случая и определить величину стра­хового тарифа.

Литература

1. Экологический кодекс Республики Ка-захстан.2007.
2. Закон Республики Казахстан «Об обяза­тельном экологическом страховании»от 13 дека­бря 2005 года № 93
3. Тлебаева Г.М. Проблемные аспекты правового регулирования экологического стра­хования в Республике Казахстан // Экономика и право Казахстана. - 2008. - № 1. С.55-57.
4. Дусипов Е.Ш., Тлебаева Г.М. Экологи­ческое страхование - метод управления приро­доохранной деятельностью // Вестник КазНУ. -
5. - № 4. - С. 62-63.