Правовое положение женщин в Казахстане оставляет желать лучшего, а большая часть казахстанских законов по правам женщин, по мнению национальных экспертов, не полностью соответствует или в ряде случаев противоречит международным договорам и конвенциям, к которым страна присоединилась и/или ратифицировала. Многие юристы считают, что национальное законодательство РК должно быть приведено в соответствие с ратифицированными международно-правовыми документами, в том числе в отношении женщин. Пока эта работа парламентом в полном объеме не проделана, что отрицательно сказывается на реализации женщинами своих прав, свобод и обязанностей.
Законодательство Республики Казахстан может существенно повлиять на социальное развитие женщин, препятствовать тенденциям ухудшения ее социального положения - ведь правовой статус женщины в стране олицетворяет собой определенный уровень состояния общества. В законодательстве РК социальные права женщин нашли свое отражение в Конституции РК, законах о браке и семье, о труде, о жилищных отношениях, о пенсионном обеспечении, о социальных пособиях, в уголовном и уголовно-исполнительном законодательстве, других законах и подзаконных актах. В основе законодательства РК с гендерных позиций находится принцип равенства прав и возможностей мужчины и женщины во всех сферах жизни общества. Запрет на дискриминацию по мотивам пола закреплен в ст.14 Конституции РК.
Ссылка на культурные особенности восточного менталитета не может оправдывать дискриминацию на основе пола, отсутствие последовательной реализации принципа равноправия полов, в частности в виде социальных программ для поддержки малообеспеченных, нуждающихся в социальной защите слоев населения Казахстана.
Венская декларация и программа действий, принятая 25 июня 1993 г. на Всемирной конференции по правам человека, рассматривает права женщин и девочек как неотъемлемую, составную и неделимую часть всеобщих прав человека. Европейская конвенция “О защите материнства”, которая вступила в силу 7 сентября 1955 г., термин “женщина” употребляет по отношению к лицу женского пола, независимо от возраста, национальности, расы и вероисповедания, семейного положения.
Конвенция ООН о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин определяет понятие “дискриминация в отношении женщин” как любое различие, исключение или ограничение по признаку пола, которое направлено на ослабление или сводит на нет признание, пользование или осуществление женщинами, независимо от их семейного положения, на основе равноправия мужчин и женщин, прав человека и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной, гражданской или любой другой области.
Присоединение Республики Казахстан к важнейшим конвенциям и декларациям ООН и других международных организаций играет большую роль в совершенствовании и дальнейшем развитии национального законодательства, улучшении ситуации по соблюдению прав человека в отношении женщин, преодолению скрытой и открытой дискриминации женщин и детей. Конституция РК 1995 г. предусматривает приоритет международных договоров, ратифицированных республикой, перед ее законами. Такие международные договоры применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона (ст.4).
Особенно важным для улучшения положения казахстанских женщин и детей является присоединение и ратификация Республикой Казахстан Конвенции ООН “О ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин” от 18 декабря 1979 г. (Закон РК от 29 июня 1998 г.), “О гражданстве замужней женщины” от 29 января 1957 г., “О политических правах женщин” от 20 декабря 1952 г. (Закон РК от 30 декабря 1999 г.), “О правах ребенка” от 20 ноября 1989 г. Для защиты прав казахстанских женщин важную роль играет участие страны в международных соглашениях “О государственной социальной помощи членам семей военнослужащих, погибших в Афганистане и других государствах, в которых велись боевые действия” от 24 сентября 1993 г., “О гарантиях прав граждан в области выплаты социальных пособий, компенсационных выплат семьям с детьми и алиментов” от 9 сентября 1994 г. Историческое значение для дальнейшего развития национального законодательства и практики его применения по правам женщин и детей имеет присоединение Республики Казахстан к Пекинской декларации и Платформе действий, принятой на Четвертой всемирной конференции по положению женщин (Пекин, 4-15 сентября 1995 г.). Для реализации Пекинской платформы действий в Республике Казахстан распоряжением Президента РК от 5 марта 1997 г. была утверждена Концепция государственной политики улучшения положения женщин; постановлением Правительства РК от 19 июля 1999 г. был утвержден Национальный план действий по улучшению положения женщин в Республике Казахстан для разработки действенных механизмов повышения активности и роли женщин в общественно-политической жизни, улучшению положения женщин в соответствии с долгосрочной Стратегией развития “Казахстан-2030”, предусматривающий три этапа. Краткосрочный этап - 1999-2000 гг., среднесрочный - 2001-2005 гг., долгосрочный - 2006-2030 гг. Финансирование плана осуществляется в пределах средств, предусмотренных республиканским и местными бюджетами, а также путем привлечения иностранных инвестиций, помощи стран-доноров и международных организаций.
Пока далеко не все цели и задачи краткосрочного этапа реализованы на практике. Важнейшей задачей продолжает оставаться организация гендерного образования населения в системе высшего и среднего образования, в том числе в юридических учебных заведениях. В стране мало учебных пособий, соответствующих программ для гендерного образования детей и взрослых. Не реализованы программы по улучшению питания беременных и кормящих женщин, по профилактике рака молочной железы.
Факультативный протокол к Конвенции ООН о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, совершенный в Нью-Йорке 6 сентября 2000 г., ратифицирован 4 июля 2001 г. Казахстан признал компетенцию Комитета по ликвидации дискриминации в отношении женщин принимать и рассматривать сообщения от лиц или группы лиц, которые утверждают, что они являются жертвами нарушения прав, изложенных в конвенции. Комитет не рассматривает сообщение, пока не удостоверится в том, что все доступные внутренние средства правовой защиты были исчерпаны, за исключением случаев, когда применение таких средств защиты неоправданно затягивается или вряд ли принесет результат. Комитет может направить государству просьбу принять такие временные меры во избежание возможного непоправимого ущерба жертвам предполагаемого нарушения.
Казахстаном также ратифицированы некоторые конвенции Международной организации труда, касающиеся прав женщин: “О равном вознаграждении мужчин и женщин за труд равной ценности” от 29 июня 1951 г. (Закон РК от 14 декабря 2000 г.); “Относительно дискриминации в области труда и занятий” от 25 июня 1958 г.; (Закон РК от 20 июля 1999 г.); “О принудительном или обязательном труде” от 28 июня 1930 г. (Закон РК от 14 декабря 2000 г.); “О дискриминации в области труда и занятий” от 4 июня 1958 г. (Закон РК от 20 июля 1999 г.).
В соответствии со ст.34 Конвенции ООН о правах ребенка государства-участники обязуются защищать ребенка от всех форм сексуальной эксплуатации и сексуального совращения. В этих целях государства-участники, в частности, принимают на национальном двустороннем и многостороннем уровнях все необходимые меры для предотвращения: а) склонения или принуждения ребенка к любой незаконной сексуальной деятельности; б) использования в целях эксплуатации детей в проституции или в другой незаконной сексуальной практике; в) использования в целях эксплуатации детей в порнографии и порнографических материалах. В УК РК гл. 2 “Преступления против семьи и несовершеннолетних” совершение преступления против несовершеннолетних является отягчающим вину обстоятельством.
Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории республики силу (ст.4 п.2 Конституции РК). Конституция РК провозглашает равенство всех перед законом и судом. Никто не может подвергаться какой-либо дискриминации по мотивам пола (ст.14), но на практике, особенно на местном уровне, ратифицированные Конвенции ООН и МОТ по правам женщин и детей практически не применяются. Судьи, прокуроры, следователи, полицейские, как правило, руководствуются только национальным законодательством. Многие юристы страны, особенно в сельской местности, не имеют текстов ратифицированных конвенций, доступа к электронным юридическим базам данных. Необходимо проводить соответствующее обучение в юридических вузах страны, формировать судебную практику, готовить соответствующие разъяснения Верховного суда РК, Министерства юстиции РК, Генеральной прокуратуры, Министерства внутренних дел РК.
Суды не вправе применять законы и иные нормативные акты, ущемляющие закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина. Если суд усмотрит, что закон или иной нормативный правовой акт, подлежащий применению, ущемляет закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина, он обязан приостановить производство по делу и обратиться в Конституционный совет о признании этого акта неконституционным (ст. 78 Конституции РК). Подобную процедуру надо предусмотреть и для ратифицированных страной Конвенций ООН.
В соответствие со ст.74 Конституции РК законы и международные договоры, признанные не соответствующими Конституции, не могут быть подписаны либо ратифицированы и введены в действие.
По мнению И. Межибовской, процесс ратификации соглашений, договоров предполагает исполнение государством взятых на себя обязательств. Однако он не всегда требует, как это часто комментируется правоведами, внесения соответствующих изменений в законодательные акты. Законы РК, впрочем, как и ратифицированные соглашения, договоры, должны соответствовать лишь Конституции РК. То есть эти правовые нормы дополняют, обогащают друг друга, часто существуя параллельно (Межибовская И. Некоторые аспекты коллизионных норм международного права в социальной сфере. Правовая реформа в Казахстане. 2001. № 1. C.25); постоянный мониторинг соответствия национального законодательства и практики его применения к положениям данной конвенции будет содействовать выполнению страной международных обязательств по соблюдению прав женщин.
Анализ действующего казахстанского законодательства в области семейно-брачных отношений позволяет сделать вывод о его соответствии международно-правовым нормам, в том числе и тем конвенциям, к которым Казахстан еще не присоединился, например Конвенции ООН “О согласии на вступление в брак, минимальном брачном возрасте и регистрации браков” от 7 ноября 1962 г., не допускающей заключения брака без полного и свободного согласия обеих сторон, которое должно быть изъявлено ими лично, в соответствии с законом, после надлежащего оглашения, в присутствии представителя власти, имеющего право на оформление брака, в присутствии свидетелей. Все браки регистрируются компетентным органом власти в соответствующем официальном реестре. Закон РК “О браке и семье” закрепляет добровольность брачного союза мужчины и женщины, равенство прав супругов в семье, разрешение внутрисемейных вопросов по взаимному согласию, обеспечение беспрепятственного осуществления членами семьи своих прав, возможности судебной защиты этих прав.
Массовому правовому нигилизму в соблюдении международно-правовых норм и национального законодательства в определенной степени способствовало снижение качества национальных законов как по содержанию, так и юридической технике исполнения. Концепция государственной политики улучшения положения женщин, принятая в Республике Казахстан распоряжением Президента от 5 марта 1997 г., справедливо констатирует, что конституционный принцип равноправия мужчины и женщины недостаточно подкреплен эффективной системой мер, обеспечивающих их реализацию. Проведенная гендерная экспертиза конституционного, трудового, жилищного, социального, уголовного, уголовно-процессуального законодательства и практики его применения показывает распространенность в Казахстане фактов нарушений принципа равенства между полами как в законодательстве, так и при его применении.
При написании многих законов РК игнорируется половой признак, не употребляется термин “гражданка”, а только “гражданин”. Например, ст.41 Конституции РК, где говорится: “Президентом Республики может быть избран гражданин Республики по рождению”, ст. 50 Конституции РК: “Депутатом Сената может быть гражданин Республики Казахстан, состоящий в гражданстве не менее пяти лет”.
В законодательстве РК до настоящего времени не даны определения терминов, которые необходимы для применения международных конвенций. Например, не определяются такие основополагающие понятия, как “женщина”, “дискриминация женщин”, “возрастная дискриминация”, “насилие”, “насилие в семье”, “трафик”, “проституция”, “сексуальные домогательства”.
На практике нарушаются:
Ст.4 Конвенции МОТ №103 “Об охране материнства”, предусматривающая право женщины, находящейся в отпуске по беременности и родам, на получение денежного пособия и медицинской помощи; ст.6, запрещающая увольнение женщины, находящейся в отпуске по беременности и родам; ст. 5 этой конвенции, предусматривающая, что если женщина кормит ребенка грудью, она имеет право прерывать работу для этой цели один или на несколько перерывов в день, продолжительность которых устанавливается законодательством страны. В Законе РК “О труде” от 10 декабря 1999 г., в отличие от ранее действовавшего Кодекса законов о труде, это право женщине вообще не предоставляется.
Изменения в трудовом законодательстве, ограничивающие выплату пособия по беременности и родам десятикратным расчетным показателем, противоречат Декларации ООН от 20 ноября 1959 г. о правах ребенка, провозглашающей, что ребенок должен при всех обстоятельствах быть среди тех, кто первым получает защиту и помощь, и ст. 25. Всеобщей декларации прав человека о том, что материнство и младенчество дают право на особое попечение и помощь.
Конвенция МОТ № 95 от 1 июня 1949 г., относительно защиты заработной платы, Конвенция МОТ № 117 (ст.11.6.) “Об основных целях и нормах социальной политики” на практике часто нарушаются. Заработная плата не выплачивается вообще либо ее выплата задерживается на длительное время, либо выдается в виде продукции предприятия. Нередко нарушается ст. 8 этой Конвенции в части незаконного удержания из заработной платы работниц.
Выплата пособий по безработице предусмотрена международными конвенциями МОТ, в числе которых Конвенция МОТ “О содействии занятости и защиты от безработицы” от 17 октября 1971 г. Учитывая массовый характер безработицы среди женщин отмена пособий по безработице и замена ее выплатой временной финансовой помощи, выплата временной финансовой помощи (вместо стипендий) в период профессиональной подготовки, повышения квалификации и переподготовки являются нарушением международно-правовых норм и ст. 24 п. 2 Конституции РК.
Конвенция МОТ № 102 1952 г. о минимальных нормах социального обеспечения определяет девять видов пособий (отраслей) социального обеспечения. Они включают: медицинскую помощь, пособия по временной нетрудоспособности, пособия по безработице, пенсии по старости, пенсии в связи с трудовым увечьем и профессиональным заболеванием, семейные пособия, пенсии по инвалидности (от общего заболевания), пенсии по случаю потери кормильца. Все, кроме первого вида, пособия и пенсии выплачиваются в денежной форме. Конвенция содержит также требование обеспечения равенства между гражданами страны и постоянно проживающими в ней иностранцами. Затраты на выплату пенсий, пособий и административные расходы должны исключать вред лицам с низкими доходами, должным образом учитывать экономическое положение страны и определенных слоев защищаемых лиц. При существующей пенсионной системе большинство женщин иметь пенсию не будут, так как они имеют очень низкий уровень зарплаты либо вообще длительное время являются безработными. Особенно трудное положение у женщин от 40 до 58 лет, так как они, подвергаясь возрастной дискриминации, имеют самые большие проблемы с трудоустройством.
В соответствии с Конвенцией 1952 г. “О минимальных нормах социального обеспечения” минимальный набор программы медицинской помощи включает: помощь участкового врача, в том числе визиты на дом; помощь специалистов в больницах и других медицинских учреждениях как госпитализированным, так и амбулаторным больным; отпуск необходимых лекарств, помощь до, во время и после родов, оказываемую либо врачом, либо дипломированной акушеркой, госпитализацию в случае необходимости. Но даже эти нормы медицинской помощи в стране нарушаются в массовом порядке. Практически вся медицинская помощь, включая диагностику, стоматологическую помощь, лекарственные препараты во многих регионах платная. К тому же качество и доступность бесплатной и платной медицинской помощи существенно различаются в зависимости региона проживания. И это при том, что в Казахстане расходы на здравоохранение составляют 1,9 %. (В развитых государствах мира - 10-12%, в большинстве стран мира - 7-9%). Не в полной мере реализован Указ Президента “О государственной программе “Здоровье народа” от 16 ноября 1998 г., Постановление Правительства от 27 января 2000 г. № 135 “О гарантированном объеме бесплатной медицинской помощи”. Особо следует обратить внимание на стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов, в частности на инвалидов женщин. Права инвалидов закреплены во Всемирной программе действий в отношении инвалидов ООН от 3 декабря 1982 г., Декларации ООН от 20 декабря 1971 г. “Права умственно отсталых лиц”, Декларации ООН от 20 декабря 1993 г. о правах инвалидов. Наше государство несет ответственность за создание правовой основы для принятия мер с целью обеспечения участия инвалидов в полной мере в жизни общества и их равноправия. Например, в Законе РК “О социальной защищенности инвалидов в Республике Казахстан” от 21 июня 1991 г. предоставляются льготные права при получении жилья матерям-инвалидам (ст.39), Например, в части предоставления инвалидам квоты на выборах (ст.48), при трудоустройстве (ст.30), равные права отца и матери для обучения ребенка-инвалида на дому (ст.23). Инвалиды Великой Отечественной войны, а также лица, приравненные к ним, инвалиды 1 и 2 групп (за исключением лиц, ставших инвалидами в результате совершенного ими преступления, семьи, имеющие или воспитывающие детей-инвалидов, относятся к социально защищаемым слоям населения (Закон РК “О жилищных отношениях” от 16 апреля 1997 г., ст.68).
Закон Республики Казахстан от 16 апреля 1997 г. “О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании” в основном соответствует Декларации ООН от 20 декабря 1971 г. “Права умственно отсталых лиц”. Казахстанские НПО вправе обращаться в местные, национальные и международные правительственные и неправительственные организации и в средства массовой информации с заявлением, ходатайством, петицией по проблемам и фактам нарушений прав и свобод человека при оказании психиатрической помощь (Закон РК от 16 апреля 1997 г., ст.43.) Умственно отсталое лицо имеет в максимальной степени осуществимости те же права, что и другие люди. В то же время НПО “Казахстанское международное бюро по правам человека” отметило, что из-за нехватки средств власти практически не заботятся об умственно отсталых гражданах или гражданах, страдающих психическими заболеваниями (Отчет о правах человека в Казахстане, 2000 г. США).
Республика Казахстан обязана принять все соответствующие меры для ликвидации дискриминации в отношении женщин в сельских районах, чтобы обеспечить на основе равенства с мужчинами их участие в развитии сельских районов и в получении выгод от такого развития. В Рекомендации №1321 1997 г. Парламентской ассамблеи Совета Европы “Об улучшении положения женщин в сельском хозяйстве” справедливо констатируется, что общество в целом и даже сами сельские женщины недооценивают, а зачастую полностью игнорируют роль женщин в поддержании и улучшении жизни в сельской местности с ее богатым и разнообразным наследием и традициями.
В законодательстве РК правовой статус сельской женщины требует дальнейшего развития, так как возможности по реализации конституционных прав сельской и городской женщины существенно различаются в уровнях материнской и младенческой смертности, грамотности населения, потребительской бедности, уровня здоровья и многие другие. Неодинакова степень активности женщин в экономической и политической жизни казахстанского общества. Для казахстанских сельских женщин затруднен доступ к сельскохозяйственным кредитам и займам вследствие высокой кредитной ставки либо отсутствия залогового имущества, системе сбыта, так как нет собственных магазинов или эффективных партнерских связей, к соответствующим технологиям. В отличие от мужчин, женщины нередко отдалены от процессов приватизации земли. Важное юридическое значение для дальнейшего совершенствования казахстанского законодательства по правам женщин и практики его применения имеют выполнение рекомендаций ООН, изложенных в Декларации ООН “О защите женщин и детей в чрезвычайных обстоятельствах и в период вооруженных конфликтов” от 14 декабря 1974 г., декларации ООН “Об искоренении насилия в отношении женщин” от 20 декабря 1993 г.
В 2000 г. на Всемирной конференции ООН в Палермо от имени Казахстана министр юстиции РК Рогов И.И. подписал Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности и к ней также Протокол о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее. В настоящее время документ готовится к ратификации, что положительно скажется на законодательстве и практике его применения по борьбе с трафиком женщин из (в, через) Казахстан. Целесообразным с позиций защиты прав женщин является присоединение и ратификация Казахстаном к следующих конвенций ООН: “О борьбе с торговлей людьми и с эксплуатацией проституции третьими лицами” от 10 декабря 1949 г.; “О защите детей и сотрудничестве в отношении иностранного усыновления от 29 мая 1993 г; “О согласии на вступление в брак, минимальном брачном возрасте и регистрации брака” от 7 ноября 1962 г.; рекомендация “О согласии на вступление в брак, минимальном брачном возрасте и регистрации браков” от 1 ноября 1965 г.; Конвенция ООН “О борьбе с дискриминацией в области образования” от 14 декабря 1960 г.; Конвенций Международной организации труда: “О ночном труде женщин в промышленности” от 9 июля 1948 г.; “О ночном труде” от 6 июня 1990 г.; “О применении труда женщин на подземных работах в шахтах любого рода” от 21 июня 1935 г.; “Об охране материнства” (пересмотренная в 1952 г.) от 28 июня 1952 г.; “Об основных целях и нормах социальной политики” от 17 июня 1948 г.; Конвенция МОТ 175 “Относительно неполной занятости”; “О содействии занятости и защиты от безработицы” от 17 октября 1971 г.; “О занятости и условиях труда и жизни сестринского персонала” от 1 июня 1977 г.; “О равном вознаграждении мужчин и женщин за труд равной ценности” от 29 июня 1951 г.; “О равном обращении и равных возможностях для трудящихся мужчин и женщин: трудящиеся с семейными обязанностями” от 23 июня 1981г.; Относительно защиты заработной платы” от 1 июля 1949 г.; “О минимальных нормах социального обеспечения (102) от 1952 г.”; “Относительно дискриминации в области труда и занятий” от 25 июня 1958 г.
Необходимо продолжить процесс присоединения и ратификацию Казахстаном международных конвенций ООН И МОТ по правам женщин и детей. Особое внимание в соответствии с рекомендациями Комитета по ликвидации дискриминации в отношении женщин (24 сессия, 15 января - 2 февраля 2001 г.) по первоначальному докладу Республики Казахстан следует уделить реальному прямому применению Женской конвенции в судах, принятие законов о равных возможностях, о бытовом насилии, разработать специальные стратегии по улучшению социально-экономического положения сельских женщин.