Проблемы развития концепции охраны атмосферного воздуха в контексте взаимодействия международного и национального права

Проблема охраны атмосферного воздуха от загрязнения уже давно обрела планетарный масштаб. Проблема противодействия загрязнению атмосферного воздуха является актуальной в общем контек­сте исследования актуальных проблем правового и политического обеспечения устойчивого развития государства, общества, экономики всех стран мира. Исследовательская цель заключается в комплекс­ном анализе проблемы развития концепции охраны атмосферного воздуха в контексте взаимодейст­вия международного и национального права. Целевая установка предопределила основные направле­ния и идеи настоящего исследования: в статье подвергнуты анализу такие акты международного пра­ва и национального законодательства, как правовые средства охраны атмосферного воздуха от загряз­нения; состояние правового регулирования охраны атмосферного воздуха от загрязнения в Республи­ке Казахстан; подчеркивается необходимость продуманной экологической политики на основе стро­гих мер государственного и общественного контроля. На основе современных научных методов, ши­рокого круга зарубежных и отечественных источников осуществлен анализ исследуемого объекта. В исследовательском процессе использованы следующие методы: системно-структурный, формально­юридический, сравнительно-правовой, исторический и метод правового моделирования. Авторы ста­тьи на основе исследования комплекса международных, государственных, региональных и локальных административно-хозяйственных, технологических, политических и общественных мер по обеспече­нию социально-экономического, культурно-исторического, физического, химического и биологиче­ского комфорта, необходимого для сохранения здоровья человека, предлагают модель правового ре­гулирования в сфере охраны атмосферного воздуха от загрязнения.

Введение

В первом докладе об охране атмосферы Комиссии международного права Генеральной Ассамб­леи ООН (Женева, 2014) отмечено, что «атмосфера является природным ресурсом, имеющим суще­ственно важное значение для устойчивого поддержания жизни на земле, здоровья и благополучия человека» [1]. Последствия загрязнения атмосферного воздуха в современном мире обрела глобаль­ные масштабы: в специальных исследованиях обоснована обусловленность данным фактором до 30 % общих заболеваний населения [2; 3]; доказана связь между концентрациями атмосферных за­грязнений и распространенностью болезней органов дыхания, сердечно-сосудистой системы, брон­хиальной астмы, обосновывается факт проживания 15 % городского населения на территории с уров­нем загрязнения атмосферы в пределах допустимых нормативов [3; 4]. Экспертные оценки дают ошеломляющие результаты: в докладе Специального докладчика ООН по вопросам окружающей среды Дэвида Бойда (2019) резюмируется, что от последствий загрязнения каждый год в мире уми­рают 7 миллионов человек [4]. ВОЗ признает, что загрязнение воздуха является одним из важнейших факторов развития заболеваний. На долю этого фактора приходится около четверти (24 %) всех слу­чаев смерти среди взрослого населения от болезни сердца, 25 % — от инсульта, 43 % — от хрониче­ской обструктивной болезни сердца и 29 % — от рака легких [5].

Актуализируется проблема в условиях пандемии: «учитывая большие различия в уровнях ток­сичности воздуха в разных странах, исследования показывают, что люди в загрязненных районах го­раздо чаще умирают от коронавируса, чем те, кто живет в более чистых районах. Ученые заявили, что уже известно, что загрязненный воздух увеличивает риск развития острого респираторного дистресс-синдрома, который является чрезвычайно смертельным и является причиной смерти, связанной с COVID-19, а также других респираторных и сердечных проблем» [6].

Научно обоснованы данные различных исследований, посвященных проблеме влияния уровня загрязнения атмосферного воздуха на здоровье населения планеты [7, 8]. Закономерность: воздейст­вие загрязнения воздуха увеличилось из-за роста численности населения и выбросов в странах с низ­ким и средним уровнем дохода [9]. Таким образом, в результате загрязнения атмосферного воздуха от естественного и антропогенного загрязнения под угрозой оказывается наивысшая из ценностей — здоровье граждан, народов, по сути — право на жизнь, право на охрану здоровья, что является опре­деляющим фактором модернизации действующего законодательства в сфере экологии.

В связи с изложенным, актуализируется проблема охраны атмосферного воздуха как важнейшей составной части окружающей среды. Представляется обоснованной позиция, предлагающая «под ох­раной (защитой) окружающей среды понимать комплекс международных, государственных, регио­нальных и локальных административно-хозяйственных, технологических, политических и общест­венных мер по обеспечению социально-экономического, культурно-исторического, физического, хи­мического и биологического комфорта, необходимого для сохранения здоровья человека» [10; 23]. Именно такой исследовательской позицией обусловлена цель статьи — на основе современных дан­ных осуществить концептуализацию основных положений эффективной модели правового регулиро­вания в сфере охраны атмосферного воздуха от загрязнения.

Методы исследования

Исследование научной проблемы охраны атмосферного воздуха от загрязнения осуществлено на основе комплекса методов для достижения поставленной цели и решения взаимообусловленных за­дач: в равной степени использованы как методы эмпирического исследования (наблюдение, сравне­ние), так и методы теоретического исследования (идеализация, формализация, логические и истори­ческие методы). Методология работы включает в себя методы накопления фактов, имеющих отноше­ние к объекту исследования, методы описания фактов, методы анализа фактов, свойств, факторов и явлений по разным показателям и критериями (оценка, сопоставление, сравнение), методы обоснова­ния научных выводов (синтеза, доказывания, оценки достоверности), методы выбора и обоснования научных рекомендаций, оценки и оптимизации. В исследовательском процессе использованы сле­дующие методы: системно-структурный, формально-юридический, сравнительно-правовой, социоло­гический и метод правового моделирования.

Обсуждение

Отличительным свойством атмосферного воздуха от других компонентов природы с точки зрения правового регулирования его охраны является сам факт, что он позиционируется в законодательстве не столько в позиции объекта использования, сколько в качестве охраняемого объекта [11; 342–343]. Концепция охраны атмосферного воздуха заложена в международно-правовых актах на универсальном уровне и является результатом правотворчества таких организаций мирового масштаба, как Всемирная организация здравоохранения, Программа ООН по окружающей среде, Всемирный союз охраны при­роды; регионального уровня: Европейская экономическая комиссия ООН, Европейский союз, Органи­зация экономического сотрудничества и развития, Европейское агентство по окружающей среде, Меж­государственный экологический совет. Следует также иметь ввиду, что генезис законодательства в данной сфере восходит к национальному праву, главным образом к актам европейских государств во 2-й половине XIX века в области здравоохранения. Начало XX века характеризуется проявлением международного сотрудничества на уровне норм международного гуманитарного права (Протокол о запрещении применения на войне удушающих, ядовитых или других подобных газов и бактериоло­гических средств от 17 июня 1925 г. к Конвенции о законах и обычаях сухопутной войны 1907 г.).

Важное историческое значение для международно-правовой регламентации охраны атмосферно­го воздуха на соответствующем этапе международного сотрудничества имели первый международ­ный экологический форум — Стокгольмская конференция ООН по окружающей среде 1972 года; программная основа ООН — Повестка дня на XXI век; Европейская конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г. (Швейцария), Венская конвенция об охране озо­нового слоя 1985 года с последующими в начале 90-х изменениями и Монреальский протокол по ве­ществам, разрушающим озоновый слой, 1987 г; Найробийская декларация, Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН № А/RES/S-19/21 1997 г., Декларация Мальме 2000 года; Рамочная конвенция ООН об изменении климата от 9 мая 1992 г. и Киотский протокол к ней от 11 декабря 1997 г. (с Дохинской поправкой 2012 г.), Парижское соглашение 2015 г. [12; 458–460]. Заслуживает внима­ния проблема отсутствия в содержании современных международно-правовых актов по охране окру­жающей среды, в частности, в тексте Парижского соглашения 2015 г., конкретных механизмов санк­ций и принудительных механизмов для загрязнителей [13].

Гармонизация природоохранного законодательства государств мира имеет важное значение для охраны атмосферного воздуха от загрязнения, от каких бы то ни было негативных последствий ан­тропогенного воздействия [14]. Климатической политикой озабочены многие государства мира, взявшие на себя обязательства или намерение сократить выбросы углерода до чистого нуля [15].

Участие Республики Казахстан в международном сотрудничестве в области охраны окружаю­щей среды и природопользования, в том числе атмосферного воздуха, в соответствии с нормами на­ционального экологического законодательства основывается на следующих приоритетах: 1) охрана окружающей среды, благоприятной для жизни и здоровья человека; 2) достижение устойчивого раз­вития; 3) защита интересов Республики Казахстан в области охраны окружающей среды и природо­пользования; 4) предотвращение, снижение и контроль трансграничных загрязнений; 5) развитие и поддержка свободной международной торговли и инвестиций на основе соблюдения экологических стандартов и требований; 6) оказание международной помощи в случае чрезвычайных экологических ситуаций; 7) применение норм и принципов международного права для решения трансграничных и региональных экологических проблем; 8) участие в международных инициативах в области охраны окружающей среды и устойчивого развития. Приоритетные задачи международного сотрудничества Республики Казахстан в области охраны окружающей среды и природопользования решаются на глобальной, трансграничной, региональной и двусторонней основе. Международное сотрудничество Республики Казахстан в области охраны окружающей среды и природопользования базируется на следующих принципах: 1) добросовестное выполнение международных обязательств; 2) уважение суверенного права государств на разработку собственных природных ресурсов; 3) интеграция охраны окружающей среды и экономического развития для достижения устойчивого развития; 4) ответственность государства за обеспечение мер по предотвращению ущерба окружающей среде других государств или районов, находящихся за пределами юрисдикции Республики Казахстан; 5) предосторожность и принятие превентивных мер; 6) мирное разрешение международных споров; 7) предварительное уведомление и взаимные консультации по деятельности с потенциальным значи­тельным трансграничным воздействием на окружающую среду; 8) взаимодополняемость усилий, прилагаемых на глобальном, региональном, национальном и местном уровнях; 9) ответственность загрязнителя за издержки, связанные с загрязнением окружающей среды.

Экономическую основу международного сотрудничества Республики Казахстан в области охра­ны окружающей среды и природопользования составляют: 1) обязательные и добровольные взносы в международные организации; 2) участие в финансировании международных программ, форумов и иных международных мероприятий; 3) ответственность за ущерб, нанесенный в результате трансгра­ничного воздействия; 4) возмещение затрат на эксплуатацию сооружений, предназначенных для со­вместного использования природных ресурсов, на принципе долевого участия в используемых при­родных ресурсах; 5) предоставление на компенсационной основе одним государством другому своей доли (часть доли) природных ресурсов, установленной на основе международных договоров, рати­фицированных Республикой Казахстан. В соответствии с Экологическим кодексом Республики Ка­захстан реализация международных договоров в области охраны окружающей среды может вклю­чать: 1) разработку и утверждение плана необходимых действий по обеспечению их выполнения; 2) определение государственного органа, ответственного за обеспечение выполнения международно­го договора в области охраны окружающей среды; 3) проведение постоянного анализа эффективно­сти участия Республики Казахстан в международных договорах в области охраны окружающей сре­ды; 4) осуществление трансграничных процедур [16].

Результаты

Состояние правового регулирования охраны атмосферного воздуха от загрязнения в Республике Казахстан: пробелы, возможности модернизации экологического законодательства

Проводившийся в рамках разработки Стратегии национального развития Казахстана до 2025 г. опрос фокус-группы показал, что уровень удовлетворенности качеством воздуха более половины граждан республики является низким [17]. Как и во всем мире, при определении подходов к пробле­ме загрязнения атмосферного воздуха на противоположных чашах весов оказываются соответственно жизнь, здоровье населения и прибыль от бизнеса предприятия, являющегося основным загрязните­лем. Характеризуя Республику Казахстан в парадигме рассматриваемой проблематики, необходимо прежде всего отметить, что доминирующими в плане загрязнения атмосферы вредными веществами являются такие секторы экономики, как энергетика с источниками сжигания, как обрабатывающая промышленность, горнодобывающая промышленность и транспорт. Негативные показатели загряз­нения атмосферного воздуха обусловлены такими факторами, как беспощадная эксплуатация генери­рующей инфраструктуры электростанций на протяжении многих десятилетий без модернизации, ра­бота электростанций на твердом топливе низкого качества с высоким содержанием золы. Аналогич­ная ситуация в двух других указанных выше секторах.

Казахстан подписал Конвенцию о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния, однако процесс присоединения к столь важному международно-правовому акту не нашел логическо­го завершения — не осуществлена процедура ратификации протоколов к Конвенции. Необходимость активизации процесса присоединения Казахстана к важнейшим международным стандартам охраны атмосферного воздуха от загрязнения обусловлена тем фактором, что в атмосфере республики опре­делен весь перечень загрязняющих веществ, входящих в Отчет Организации экономического сотруд­ничества и развития об индикаторах загрязнения воздуха [18].

Как указывалось, выше, Экологический кодекс Республики Казахстан регламентирует базовые критерии в сфере охраны окружающей среды и борьбы с изменением климата. Обзор ООН об эколо­гической деятельности Казахстана фиксирует факт отсутствия национальной стратегии государства по вопросам охраны воздуха и конкретных программ по обеспечению качества воздуха. Вместе с тем приоритеты национальной политики Казахстана в области охраны атмосферного воздуха от загряз­нения прослеживаются в общей стратегии страны по вопросам охраны окружающей среды. В республике в 2013 г. принята Концепция по переходу к «зеленой экономике» для достижения цели перехода к экономике новой формации. Экономика новой формации направлена на повышение уров­ня жизни населения страны, при которой основной тенденцией становится минимизация нагрузки на природную среду и деградации ресурсов. Цель государственной Концепции весьма амбициозна: к 2030 г. максимально приблизиться к показателям эффективности использования природных ресур­сов стран ОЭСР [19].

Современные международные практики представляют образцы (стандарты) терминологии эко­логического нормативного правового массива, которые должны быть учтены при проведении право­вой реформы. К примеру, принцип «загрязнитель платит» в казахстанском законодательстве приме­няется некорректно. Сама концепция возмещения ущерба является ошибочной, целевое назначение средств от платы за эмиссии и компенсации за ущерб размывается, средства расходуются не на про­движение экологической политики, а теряются в общем бюджете страны.

Таким образом, главная цель принципа остается не достигнутой, ибо приоритетный его посыл — предотвращение, сокращение и контроль загрязнения атмосферного воздуха. Искажение сущности мер во исполнение принципа нивелирует его значение. Между тем данный принцип в современной интерпретации лучших мировых практик существенно расширяет границы принципа экологической ответственности. Ценность принципа «загрязнитель платит» заключается в том, что в обязанности потенциального загрязнителя воздуха атмосферного воздуха входит оплата расходов на профилакти­ческие меры, что означает стимулирование к снижению рисков и инвестированию в соответствую­щую программу управления рисками. Логично предположить, что для загрязнителя целесообразнее предотвращать пагубные последствия, поскольку вполне вероятно, что устранение ущерба (налого­вые платежи, штрафные санкции, суммы возмещения ущерба) выльется в большие суммы, чем при­быль от производственной деятельности, связанной с загрязнением воздуха.

Современное состояние процесса реализации принципа «загрязнитель платит» в Казахстане сви­детельствует об искажении самой сути принципа, что ярко проявляется в регулировании деятельно­сти субъектов естественных монополий и энергопроизводящих предприятий. Речь идет об организа­циях, относящихся к категории наиболее «грязных» производств — ТЭЦ и ТЭС, работающих на твердом топливе — угле. В данном контексте уместно упомянуть об обосновании выдвигаемой в со­временный период идее отказа от ископаемого топлива [20], тогда как в казахстанской практике при­меняются понижающие коэффициенты к ставкам платы за эмиссии, что противоречит принципу «за­грязнитель платит» и, по сути, является субсидированием загрязнителей.

Казахстанское экологическое законодательство является пробельным с точки зрения правового регулирования экологических нормативов качества атмосферного воздуха. Частично восполняется пробел нормами национального законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения [21]. Однобокость подобного правового регулирования проявляется в том, что ориентиро­ванные на охрану здоровья человека нормативы не в полной мере могут учитывать условия сохран­ности и стабильности экосистемы. Действующее экологическое законодательство Казахстана нужда­ется в гибкой модернизации с тем, чтобы обеспечить эффективный переход от практики применения санитарно-гигиенических нормативов к чисто экологическим нормативам качества атмосферного воздуха в соответствии с международно-правовыми стандартами [22]. Учитывая территориальную специфику страны, необходимо воспринять лучшие мировые практики в плане утверждения целевых показателей качества атмосферного воздуха каждого региона высшим законодательным органом рес­публики — Парламентом. Эти показатели должны учитываться исполнительными органами всех уровней при принятии любых управленческих решений в границах определенной административно­территориальной единицы. Вопросом чрезвычайной важности при проведении мероприятий по вне­дрению в экологическое законодательство республики стандартов международного экологического права является учет норм и положений по организации мониторинга атмосферного воздуха. Все про­водимые мероприятия по охране атмосферного воздуха от загрязнения на всех этапах должны нахо­диться в поле государственного и общественного контроля.

Экологическое благополучие городов страны должно стать главным приоритетом в деятельно­сти правительства республики и местных городских исполнительных органов

Рассмотрение данной проблемы целесообразно на примере одного из городов Казахстана, по­скольку ситуация с загрязнением атмосферного воздуха в крупных населенных пунктах страны прак­тически одинакова.

Основной экологической проблемой крупнейшего мегаполиса страны, города республиканского значения Алматы, как и практически всех городов Казахстана, является загрязнение атмосферного воздуха. Некогда один из самых чистых и зеленых городов на земле, уютная и архитектурно выве­ренная Алма-Ата, в буквальном переводе означающая «город яблок», превратилась в типичный ур­банистический конгломерат третьего мира. Алматы, некогда имевший статус города-сада, располо­жен в непосредственной своей близости к Иле-Алатаускому национальному природному парку и имеет обширные плодовые земли, соединенные широкими зелеными коридорами вдоль горных хребтов. Благоприятны условия для использования естественной городской структуры речных кори­доров для создания взаимосвязанного зеленого коридора в городе с севера на юг, соединенные транс­портными коридорами с востока на запад; расширения сети зеленых насаждений к равнинам для обеспечения постоянной связи горных и равнинных экосистем; создания новых городских парков мирового уровня для жителей Алматы; поддержания существующих древесных массивов и высадки дополнительных деревьев в окрестностях и периферии; формирования зеленого «каркаса» в городе и прилегающих территорий. Приходится констатировать факт, что объекты водной инфраструктуры находятся в неудовлетворительном состоянии, являются бесхозными, частично разрушены, не используются и не охраняются должным образом. Соответственно, не используется потенциал ес­тественных ресурсов для снижения уровня загрязненности атмосферного воздуха.

Согласно данным местных исполнительных органов, уровень загрязнения атмосферного воздуха в городе является высоким. Основные источники загрязнения Алматы: транспорт — 64 %, выбросы от стационарных источников — 35 (только одна ТЭЦ-2 — 27 %), выбросы частного сектора, отапли­ваемого твердым топливом — 1 %. Тенденция последних 10 лет показывает снижение выбросов от транспорта с 128 тыс. до 80 тыс. т, частного сектора с 16 тыс. до 1 тыс. т. Вместе с тем наблюдается увеличение выбросов от стационарных источников, такое увеличение связано преимущественно с работой ТЭЦ-2 и ТЭЦ-3.

Объективно для города республиканского значения большой проблемой является снижение вы­бросов от транспорта. В связи с этим актуализируется вопрос принятия правовых мер по выводу за территорию города большей части нагрузки на улично-дорожную сеть и уровень загрязнения воздуха строительство.

К сожалению, вопросы охраны окружающей среды в стране десятилетиями оставались без должного внимания, и лишь в последние годы властями города в целях вывода всех транзитных гру­зопотоков предпринят проект строительства Большой алматинской кольцевой автодороги (БАКАД) для повышения пропускной способности и конкурентоспособности транзитных маршрутов. Соответ­ственно реализация этого проекта даст возможность увеличения объемов региональной и междуна­родной торговли, поскольку БАКАД входит в состав трансконтинентальной магистрали «Западная Европа — Западный Китай». Проект БАКАД реализуется на условиях концессионного договора, за­ключенного между Министерством индустрии и инфраструктурного развития Республики Казахстан и консорциумом четырех компаний.

Мерой решения вопроса снижения уровня загрязнения атмосферного воздуха является ускорен­ное строительство алматинского метрополитена, сроки строительства которого не выдерживаются в течение многих лет. Действующие в настоящее время 9 станций перевозят около 16 млн пассажиров в год. В 2021 г. предполагается введение двух новых станций («Сарыарка» и «Достык»), что позволит увеличить пассажиропоток до 32 млн пассажиров в год. Для начала строительства станции «Калка- ман» и линии протяженностью 2,5 км выделено из местного бюджета 201 млн тг (общая сумма про­екта составляет 42,7 млрд тг, срок реализации проекта — 3 года). Дальнейшее развитие алматинского метро является важным фактором снижения автотрафика и количества личных автомобилей на ули­цах города. Город остро нуждается в рассмотрении вопроса ускоренного финансирования и строи­тельства новых веток метро для расширения охвата жилых зон и микрорайонов города.

Проведенный анализ показывает, что в пригородной зоне Алматы 450 тыс. жителей городов Талгар и Иссык, жителей поселков Узынагаш, Каскелен и Чемолган ежедневно прибывают в Алматы. При этом отсутствует железнодорожная транспортная инфраструктура, иногородние граждане заез­жают в город на личном автотранспорте. В этой связи рассматривается вопрос развития пригородной железнодорожной инфраструктуры протяженностью 156 км и введения электропоездов развитие по трем направлениям: западном, северном и восточном.

Актуальным является вопрос расширения веток городского общественного транспорта и создания значительного количества парковочных зон на въезде в город с целью предоставления возможности парковки для иногородних граждан, въезжающих в Алматы и пересаживающихся на городской обще­ственный транспорт. На стадии рассмотрения находится проект строительства двух новых автовокза­лов: «Восточного» и «Западного», включающих в себя современные перехватывающие парковки.

Отставание от цивилизованных методов борьбы с загрязнением атмосферного воздуха ярко можно обосновать анализом состояния общественного транспорта города: 69 % автобусного парка Алматы работает на дизельном топливе, что негативно отражается на состоянии атмосферного воз­духа. Лишь в последние годы поднимаются вопросы об обновлении автобусных парков города транспортными средствами на газе и электричестве, восстановления и развития троллейбусного пар­ка города. На фоне данной проблемы весьма нелогичным является решение городских властей о лик­видации трамвайного парка вопреки общественному мнению и целесообразности.

Уровень загрязнения атмосферного воздуха города требует принятия безотлагательных регуля­торных мер по снижению нагрузки на транспортную инфраструктуру, начиная с установки на блок­постах при въезде в город оборудования и персонала для экологического контроля всех видов авто- и мототранспорта, запуска мобильных экологических патрулей для проведения замеров выбросов авто­транспорта, передвигающегося по городу, поэтапного ограничения движения грузового и транзитно­го грузового транспорта в дневное время, с определением транзитной схемы проезда без права въезда в центральную часть города; перевода всей грузовой логистики на ночное время суток; территори­ального зонирования города с частичным и полным запретом автотранспорта по примеру Лондона, Парижа, Сингапура и других цивилизованных городов планеты; модернизации автотехосмотра путем полного запрета допуска на улицы города технически неисправных автомобилей; полного перевода городского общественного и коммунального транспорта на экологически чистые виды топлива; по­стоянного мониторинга качества топлива, реализуемого через автозаправочные станции. Все указан­ные меры должны осуществляться в рамках правового поля.

Необходимость комплексного и скоординированного подхода к транспортной системе является основанием для будущего успеха Алматы и прилегающих территорий. Транспортная система призва­на поддерживать различные направления развития города с огромным сдвигом в отношении про­странственного планирования города в сторону транзитно-ориентированного развития. Конечной це­лью должно быть обеспечение системы общественного транспорта высокого качества, обслуживаю­щего плотно заселённые мультифункциональные районы.

Отсутствие стратегии в контексте рассматриваемой экологической проблемы в отношении горо­дов проявляется также в полувековом забвении проблемы необходимости модернизации и перевода на газ ТЭЦ-2, ТЭЦ-3 — крупнейшие теплоэлектроцентрали города. Между тем ТЭЦ являются основ­ным загрязнителем атмосферного воздуха, работающим на твердом топливе.

Газификация частного жилого фонда, расположенного в пригородной зоне на территории Алма­тинской области, все еще остается острой проблемой. Выбросы от печного отопления в пригородах негативно влияют на состояние атмосферного воздуха в городе Алматы. Газификация частного сек­тора города, численность населения которого приближена к 2 млн чел, также полностью не произве­дена, 1 % городских домов остаются неподключенными к центральной системе газоснабжения.

Важное значение для решения проблемы загрязнения атмосферного воздуха имеют правовые меры по озеленению города Алматы. В соответствии с концепцией по переходу к «зеленой экономи­ке» властями города взят курс на увеличение площади зеленых насаждений, обновление аварийного зеленого фонда, усиление ответственности за вырубку деревьев и компенсационную посадку (в но­вых Правилах озеленения предусмотрено компенсационная посадка 10 деревьев за 1 вырубленное, прописаны требования к высаживаемым саженцам). В рамках программы «Новый Алматы» создают­ся новые парки, скверы и зеленые зоны в новых и окраинных районах города. Любой план развития должен быть основан на принципах улучшения биоразнообразия. Путем создания крупных зеленых поясов, связывающих зоны развития с более широкой зеленой сетью, такой как речные системы, сельскохозяйственные и горные ландшафты, окружающие город. Большинство существующих эко­логических элементов должны быть сохранены в рамках планируемых и осуществляемых проектов развития, с минимизацией нанесения вреда окружающей среде. Очень важна правовая регламентация проводимых мероприятий. Для каждой зоны развития должны быть проведены подробные экологи­ческие исследования по вопросам натурализации речных коридоров, особенно там, где они взаимо­действуют с предполагаемым зеленым поясом и общественными пространствами; включения откры­тых пастбищ и местных видов растений для привлечения гнездящихся птиц и защиты их сущест­вующей популяции, включения участков лугового парка для обеспечения зоны биоразнообразия, подходящей для влаголюбивых видов; создания среды обитания для охраны представителей фауны, находящихся в зоне развития, и недопущение негативных последствий для них вплоть до создания «темных» коридоров по всей зоне развития для обеспечения кормодобывания и перемещения ночных видов животных.

Изложенное выше свидетельствует, что основу разработки и реализации современных проектов должен составлять продуманный план экологических мероприятий. Между тем существует целый ряд факторов, препятствующих проведению природоохранных мероприятий, в числе которых отсут­ствие свободных земельных участков для увеличения зеленого фонда; несовершенные методы замера и оценки уровня загрязнения атмосферы, из-за чего не представляется возможным ставить реали­стичные и достижимые цели на перспективу по улучшению экологической обстановки; отсутствие нормативно-правовой базы по принятию мер реагирования при неблагоприятных метеоусловиях; от­сутствие нормативно-правовой базы по введению запрета на территории города Алматы на работу котельных на угле, на использование твердого топлива (уголь, отходы резины и пр.) в газифициро­ванных районах; отсутствие единого оператора по содержанию водохозяйственных сооружений; не­совершенная нормативно-правовая база по уходным работам при содержании зеленых насаждений; низкое качество уходных работ за зелеными насаждениями, выполняемых подрядными организация­ми акиматов районов (санитарная обрезка, омоложение, вырубка аварийных деревьев, полив).

На сегодняшний день открытым остается вопрос о выведении промышленных предприятий за пределы города, с разработкой государственной программы поддержки предприятий.

Реализация всех указанных мер позволит значительно сократить выбросы вредных веществ в атмосферу, кардинально улучшить экологическую ситуацию в городе и, как следствие, улучшить ка­чество жизни и здоровья жителей Алматы и всей агломерации. Данная работа должна проводится во взаимодействии с экспертами, гражданскими активистами, бизнес-сообществом.

Заключение

Программным документом национальной политики является Стратегический план развития Рес­публики Казахстан до 2025 г., определивший коренной пересмотр экологического законодательства республики, регламентирующего систему оценки воздействия на природную среду, снижение эмис­сий, модернизацию механизмов экологического регулирования. Модернизация экологического зако­нодательства предусматривает деятельное развитие отрасли переработки и утилизации твердых отхо­дов, эффективное внедрение принципа «загрязнитель платит», стимулирование комплексных разре­шений для предприятий, всестороннюю активизацию развития и выполнения политики охраны ок­ружающей среды.

Частое и бессистемное внесение изменений в действующее экологическое законодательство страны свидетельствует о необходимости совершенствования механизмов правового регулирования, начиная с обогащения текста кодифицированного акта наряду с принципом «загрязнитель платит» другими современными принципами — предосторожности, предотвращения и контроля, интеграции, участия и вовлеченности общества, неотвратимости ответственности за причинение экологического ущерба. Основу разработки и реализации современных проектов должен составлять продуманный план экологических мероприятий.

Список литературы

• A/CN.4/667 Первый доклад об охране атмосферы Комиссии международного права Генеральной Ассамблеи ООН (Женева, 2014 г.) [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://undocs.org/pdf? symbol=ru/A/CN.4/667.
• Оганова Е.В. Экологические факторы роста распространенности аллергических заболеваний: дис. … канд. биол. на­ук / Е.В. Оганова. — Краснодар, 2006. — 24 с.
• Лежнев О.К. Особенности зависимости заболеваемости населения от уровня загрязненности атмосферного воздуха в региональных условиях: дис. … канд. мед. наук. О.К. Лежнев и.т.д. / — М., 2012. — 24 с.
• От загрязнения воздуха каждый год умирают 7 миллионов человек // Новости ООН. [Электронный ресурс]. — Ре­жим доступа: https://news.un.org/ru/story/2019/03/1350211
• Во всем мире 9 человек из 10 дышат загрязненным воздухом. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://www.who.int/ru/news/item/02–05–2018–9-out-of-10-people-worldwide-breathe-polluted-air-but-more-countries-are-taking- action (дата обращения: 28.11.2020).
• Чем грязнее воздух, чем выше смертность от COVID-19 [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://kz.media/archives/10346 (дата обращения: 28.11.2020).
• Всемирная организация здравоохранения. Глобальная обсерватория здравоохранения [Электронный ресурс]. — Ре­жим доступа: http://www.who.int/gho/en/ (дата обращения: 28.11.2020).
• Jos Lelieveld, Andrea Pozzer, Ulrich Pöschl, Mohammed Fnais, Andy Haines, Thomas Münzel Loss of life expectancy from air pollution compared to other risk factors: a worldwide perspective // Cardiovascular Research, Volume 116, Issue 11, 1 September 2020, Pages 1910–1917, https://doi.org/10.1093/cvr/cvaa025
• Pozzer A, Zimmermann P, Doering UM, van Aardenne J, Tost H, Dentener F, Janssens-Maenhout G, Lelieveld J. Effects of business-as-usual anthropogenic emissions on air quality. AtmosChemPhys 2012 г.;12:6915–6937
• Дикусар В.М. Международно-правовые проблемы охраны окружающей среды: дис. … д-ра юрид. наук / В.М. Дикусар. — М., 2007. — 327 с.
• Балашенко С. Экологическое право: учеб. / С. Балашенко. — Минск: Изд. центр БГУ, 2013. — 501 с.
• Тусупбекова С.К. Международно-правовой режим охраны атмосферного воздуха от загрязнения // Материалы VIII Междунар. науч-практ. конф. «Трансформационные процессы в сфере права, региональной экономики и экономической политики: актуальные экономико-политические и правовые проблемы». — Рига: Балтийская Международная академия, 2019. — С. 357–462.
• Kemp L.A Systems Critique of the 2015 Paris Agreement on Climate [Electronic resource] / A. Kemp // Pathways to a Sustainable Economy. — 2017. — 25–41. — doi:10.1007/978–3-319–67702–6_3. — Access mode: https://sci- hub.tw/https://link.springer.com/chapter/10.1007/978–3-319–67702–6_3
• Percival R.V. Environmental regulation: law, science, and policy. Wolters Kluwer Law & Business [Electronic resource] / V. Percival, C.H. Schroeder, A.S. Miller, J.P. Leape (2017). — Access mode: https://books.google.com/books? id=KoBeDwAAQBAJ&pg=PA582&lpg=PA582&dq=Percival+RV,+Schroeder+CH,+Miller+AS,+Leape+JP.+2017.+Environmental +regulation:+law,+science,+and+policy.+Wolters+Kluwer+Law+%26+Business&source=bl&ots=8unD8vTrMD&sig=ACfU3U371 0ijrYDa4zHJneUzfXc-2KjHYA&hl=ru&sa=X&redir_esc=y#v=onepage&q=conseq&f=false
• Nukusheva A. Global warming problem faced by the international community: international legal aspect [Electronic re­source] / Nukusheva, G. Ilyassova, D. Rustembekova et al. // Int Environ Agreements. — 2020. — Access mode: https://doi.org/10.1007/s10784–020–09500–9
• Кодекс Республики Казахстан от 2 января 2021 года № 400-VI ЗРК «Экологический кодекс Республики Казахстан» [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://online.zakon.kz/Document/? doc_id=39768520&doc_id2=39768520#pos=425;- 93.39999389648438&pos2=5573;-94.39999389648438 (дата обращения: 28.03.2021).
• Решение проблемы промышленного загрязнения воздуха в Казахстане / Руководящие принципы реформирования политики в области экологических платежей [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://www.oecd- ilibrary.org/environment/4a86e63d-ru (дата обращения: 28.11.2020).
• Обзоры результативности экологической деятельности. Казахстан. Третий обзор. ООН. Женева, 2019 [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/epr/epr_studies/ECE_CEP_185_Rus.pdf (дата обраще­ния: 28.11.2020).
• Указ Президента Республики Казахстан от 30 мая 2013 года № 577 «О Концепции по переходу Республики Казах­стан к «зеленой экономике» [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://online.zakon.kz/Document/? doc_id=31399596 (дата обращения: 28.11.2020).
• Pomeroy R. 5 things we learned about climate change at Davos 2020 [Electronic resource] / Pomeroy. — 2020. — Access mode: URL:https://www.weforum.org/agenda/2020/01/climate-change-crisis-what-we-learned-at-davos-2020/
• Приказ Министра национальной экономики Республики Казахстан от 28 февраля 2015 года № 168 Об утверждении гигиенических нормативов к атмосферному воздуху в городских и сельских населенных пунктах [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://online.zakon.kz/document/? doc_id=37815283#pos=0;0 (дата обращения: 28.11.2020).
• Directive 2008/50/EC of the European Parliament and of the Council of 21 May 2008 on ambient air quality and cleaner air for Europe.OJ L 152, 11.6.2008, 1–44 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV) Special edition in Croatian: Chapter 15 Volume 029 169–212. [Electronic resource]. — Access mode: https://eur- lex.europa.eu/legal-content/en/ALL/? uri=CELEX%3A32008L0050.