Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 года, венская конвенция о консульских сношениях 1963 года в международно-правовом регулировании норм дипломатического протокола

Нормы посольского права до 1961 года были, по преимуществу, нормами обычного международного права.

Начиная с 1961 года, право внешних сношений развивается как договорное. Среди договоров данной отрасли права особое место занимает Конвенция о дипломатических чиновниках от 20 февраля 1928 года, Венская Конвенция о дипломатических сношениях 1961 года и Венская Конвенция о консульских сношениях 1963 года, в которых участвуют: в первой 174, а во второй 152 государства, в том числе, и Россия. Эти документы можно назвать сердцевиной права внешних сношений, они регулируют дипломатические отношения между государствами.

Венская Конвенция 1961 года определяет функции дипломатического представительства, порядок назначения и отзыва его главы, устанавливает классы глав представительств, их старшинство, привилегии и иммунитеты дипломатов; Венская Конвенция 1963 года регулирует порядок открытия консульского учреждения, консульские функции, классы глав консульских учреждений, назначение и отзыв глав консульских учреждений, их работников, преимущества, привилегии и иммунитеты консульских учреждений, штатных консульских должностных лиц и других работников консульских учреждений.

В настоящее время Венская Конвенция о дипломатических сношениях 1961 года является основным международноправовым документом, определяющим статус и функции дипломатического представительства при главах государств. Конвенция состоит из преамбулы и 53 статей. Кроме того, конференция в Вене приняла факультативный протокол об обязательном разрешении споров по данной Конвенции в Международном Суде ООН и факультативный протокол о приобретении гражданства, в соответствии с которым сотрудники представительства, не являющиеся гражданами государства пребывания, и члены их семей, проживающие вместе с ними, не приобретают, исключительно в порядке применения законодательства государства пребывания, гражданство этого государства [1].

Иммунитеты дипломатических представителей являются одним из старейших институтов современного международного права.

Преамбула утверждает теорию функциональной необходимости привилегий и иммунитетов, поскольку в ней прямо говорится, что они предоставляются не для выгод отдельных лиц, а для обеспечения эффективного осуществления функций дипломатических представительств, представляющих государства: «... будучи убеждены, что заключение международной Конвенции о дипломатических сношениях, привилегиях и иммунитетах будет способствовать развитию дружественных отношений между государствами, независимо от различий в их государственном и общественном строе, сознавая, что такие привилегии и иммунитеты предоставляются не для выгоды отдельных лиц, а для обеспечения эффективного осуществления функций дипломатических представительств как органов, представляющих государства, подтверждая, что нормы международного обычного права будут продолжать регулировать вопросы, прямо не предусмотренные положениями настоящей Конвенции...» [2].

Дипломатические представители, прибывающие в какую-нибудь страну, имеют различные классы и ранги. Дипломатическая практика придает вопросам ранга, церемониалу и этикету все еще большое значение, хотя правовое положение послов, посланников, поверенных в делах и сейчас практически исчезнувших министров-резидентов, в сущности, очень мало отличается [3].

В ст. 13 Венской Конвенции о дипломатических сношениях 1961 года устанавливается порядок, согласно которому, главу представительства считают приступившим к выполнению своих функций: «в зависимости от практики, существующей в этом государстве, которая должна применяться единообразно, либо с момента вручения своих верительных грамот, либо с момента сообщения о своем прибытии и представлении заверенных копий верительных грамот министерству иностранных дел государства пребывания».

Венская Конвенция о дипломатических сношениях в ст. 14 говорит о том, что «1. Главы представительств делятся на три класса, а именно: а) класс послов и нунциев, аккредитуемых при главах государств и других глав представительств эквивалентного ранга; б) класс посланников, министров и интернунциев, аккредитуемых при главах государств; в) класс поверенных в делах, аккредитуемых при министрах иностранных дел».

Класс, к которому должны принадлежать главы дипломатических представительств, определяется по соглашению между государствами (ст. 15 Венской Конвенции). Главам представительств присваиваются в их классах старшинство в порядке дат официальных сообщений об их прибытии или представления ими верительных грамот, в зависимости от практики, существующей в государстве пребывания. Какая-либо дискриминация здесь недопустима, и это соответствует дипломатическому протоколу и этикету.

Изменения в полномочиях главы представительства, которые не вызывают никакого изменения класса, не отражаются на его старшинстве (п. 1, 2 ст. 16 Венской Конвенции).

В п. 2 ст. 14 устанавливаются правила старшинства: «Иначе как в отношении старшинства и этикета, не должно проводиться никакого различия между главами представительств вследствие их принадлежности к тому или иному классу». Здесь нормы дипломатического протокола закреплены в договорном виде. Следовательно, государства обязаны следовать правилам старшинства и этикета. Ст. 18 Венской Конвенции о дипломатических сношениях 1961 года закрепляет следующее: «Порядок, соблюдаемый в каждом государстве при приеме глав представительств, должен быть одинаков в отношении каждого класса». То есть, согласно данной статье, все государства участники Конвенции при организации торжественных приемов должны соблюдать дипломатический протокол.

Венская Конвенция в ст. 16 оговаривает, что «старшинство глав представительств соответствующего класса определяется датой и часом вступления их в выполнение своих функций», и ее положения о старшинстве не затрагивают никакой существующей в государстве пребывания практики, касающейся старшинства представителя Ватикана (п. 3 ст. 16 Венской Конвенции).

И.П. Блищенко считает, что вышеупомянутое положение о старшинстве представителя Ватикана «является следствием архаизма, существующего в некоторых странах в отношении к Ватикану» [4].

Это мнение отражает характер того времени, советской эпохи, когда была опубликована вышеупомянутая книга. Как известно, власти советского периода стремились к упрощению дипломатической протокольной практики. Можно сказать, что, несмотря на государственный строй и форму правления того или иного государства, считать архаизмом многовековую практику нецелесообразно. Потому что такое отношение неизбежно будет отражаться на авторитете государства и, как следствие, не будет способствовать эффективному общению и развитию.

"Представительству и его главе принадлежит право пользования флагом и эмблемой аккредитующего государства", гласит ст. 20 Венской Конвенции о дипломатических сношениях.

"В случаях разрыва дипломатических отношений между двумя государствами или окончательного или временного отозвания представительства, гласит ст. 45 Венской Конвенции о дипломатических сношениях, а) государство пребывания должно, даже в случае вооруженного конфликта, уважать и охранять помещения представительства вместе с его имуществом и архивами; б) аккредитующее государство может вверить охрану помещений своего представительства вместе с его имуществом и архивами представительству какого-либо третьего государства, приемлемого для государства пребывания; в) аккредитующее государство может вверить защиту своих интересов представительству какого-либо третьего государства, приемлемого для государства пребывания".

Дипломатический протокол как правовой инструмент способствует развитию основополагающего принципа международного права принципа сотрудничества, а также принципа суверенного равенства.

Принцип сотрудничества проходит через все содержание Устава Организации Объединенных Наций. Его нормативное содержание изложено в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации объединенных Наций, 1970 г. В Декларации раскрывается суть следующих принципов:

1. принцип, согласно которому государства воздерживаются в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, так и каким-либо другим образом, не совместимым с целями Организации Объединенных Наций;
2. принцип, согласно которому государства разрешают свои международные споры мирными средствами таким образом, чтобы не подвергать угрозе международный мир, безопасность и справедливость;
3. обязанности, в соответствии с Уставом, не вмешиваться в дела, входящие во внутреннюю компетенцию любого государства;
4. обязанности государств сотрудничать друг с другом, в соответствии с Уставом (то есть принцип сотрудничества);
5. принцип равноправия и самоопределения народов;
6. принцип суверенного равенства государств;
7. принцип, согласно которому государства добросовестно выполняют обязательства, принятые ими в соответствии с Уставом".

Право на участие в международном общении не является самоцелью. Окончательная цель состоит в том, чтобы иметь реальную возможность такого участия и уже на этой основе эффективно осуществлять сотрудничество между государствами для достижения целей и принципов Устава ООН. Поддержание международного мира и безопасности, а также содействие экономическому и социальному прогрессу народов можно считать основной социальной целью международного права, вытекающей из Устава ООН, а для ее достижения необходимо сотрудничество между государствами, которое осуществляется дипломатическим путём, в частности, благодаря правовым нормам дипломатического протокола.

В наше время это стало общепризнанной нормой международного права. В Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества государств, согласно с Уставом ООН, принятой XXV сессией Генеральной Ассамблеи ООН 24 октября 1970 г., подчеркивается, что «государства осуществляют свои международные отношения в экономической, социальной, культурной, технической и торговой областях в соответствии с принципами суверенного равенства и невмешательства». Значение названных выше принципов состоит, прежде всего, в том, что здесь впервые в четких юридических формулах подтверждаются основополагающие принципы международного права, и в частности, закрепляется правовая обязанность государств сотрудничать друг с другом в соответствии с Уставом ООН при осуществлении своих международных отношений в названных областях.

Там, где речь идет о приеме и направлении дипломатических и консульских представителей, надо пользоваться термином «право посольства». А если имеется в виду участие государства во внешних сношениях в различных его формах и проявлениях следует употреблять формулу «право государства на участие в международном общении (или во внешних сношениях)». Ст. 2 Венской Конвенции о дипломатических сношениях 1961 года предусматривает, что установление дипломатических отношений и учреждение постоянных дипломатических представительств возможно лишь на основе взаимного согласия государств.

Осуществление права посольства зависит от наличия дипломатических отношений (если речь идет о постоянных дипломатических представительствах) или от соглашения между государствами (что достаточно для направления временных, специальных миссий). В отличие от права посольства, право на участие в международном общении во внешних сношениях, будучи основным, суверенным правом государства, ни в коей мере не зависит от наличия дипломатических отношений между данным государством и другими государствами — участниками международного общения. Более того, это право вообще не зависит ни от международно-правового признания данного государства, ни от согласия на такое участие в международном общении со стороны других государств.

Важно подчеркнуть, что о праве посольства Конвенция 1961 года вообще не упоминает, хотя на ранних стадиях работы над этой темой в Комиссии международного права делались попытки ввести «право посольства» [5]. Но так как, по мнению большинства членов Комиссии, единственным основанием для установления дипломатических отношений было и остается соглашение между заинтересованными государствами, упоминание о «праве» на такое установление отношений становится, по-видимому, излишним и лишенным какой-либо силы. Поэтому в Венской Конвенции о нем и не говорится. Как справедливо отмечает английский ученый М. Харди [6], «право посольства следовало бы рассматривать скорее как данную государству свободу, а не как де-юре существующий атрибут каждого суверенного государства, которому соответствует обязательство со стороны избранного им контрагента». Издавна в международном праве были известны обычные нормы, предусматривавшие такие общепризнанные функции дипломатических представительств, как переговоры, информационная деятельность и дипломатическая защита. Л. Оппенгейм, ссылаясь на мнение многих авторов в доктрине международного права, отмечал, что деятельность каждого посольства (миссии) основывается именно на этих «трех китах» «переговорах, наблюдении и защите». К ним обычно добавляется и четвертая функция представительство. Они настолько прочно укоренились в практике и в структуре международного права, что воспроизводятся с необходимыми уточнениями и в Венской Конвенции о дипломатических сношениях 1961 года, однако ст. 3 этой Конвенции предусматривает и новые, обусловленные развитием современных международных отношений, функции: "поощрение дружественных отношений между аккредитующим государством и государством пребывания" и "развитие их взаимоотношений в области экономики, культуры и науки".

Функцию представительства можно, по-видимому, считать основой для каждого посольства или миссии; здесь в концентрированном виде отражается все то, ради чего они создаются за рубежом. Вся деятельность дипломатического представительства это представительство (отсюда, кстати, и само его название), выступление от имени своего государства по всем вопросам официальных отношений между двумя данными государствами. По существу, из этой основной функции вытекают и все остальные, названные выше.

Однако «представительство» как функция может проявляться и самостоятельно. Особенно заметно это в вопросах церемониального, протокольного характера, и здесь особенно важна роль норм дипломатического протокола. В этих случаях перед посольством не ставятся непосредственные задачи ведения переговоров, сбора информации о стране пребывания, защиты прав и интересов своего государства и его граждан, осуществления других мероприятий практического плана. Посольство здесь «просто» представляет свое государство на различного рода официальных мероприятиях, торжественных церемониях по поводу национальных праздников, выдающихся юбилейных дат, важных государственных событий и др. Эти официальные мероприятия могут проводиться или страной пребывания тогда посол участвует в них именно в качестве представителя своего государства, или аккредитующим государством, когда от имени этого государства посол устраивает приемы и организует другие официальные мероприятия. В них принимают участие официальные лица страны пребывания и представители других государств, с которыми страна посла поддерживает нормальные дипломатические отношения.

В отличие от других функций, представительство в узком его значении (т.е. церемониальные, протокольные функции) осуществляется, как правило, главой дипломатического представительства, а не его сотрудниками. Посол и сейчас официально и назначается, и аккредитуется на уровне глав государств, однако практически в своей повседневной деятельности он скорее представляет свое правительство и действует под его руководством. Вообще надо сказать, что идея представительства претерпела со времени своего зарождения в эпоху абсолютных монархий значительные изменения, и сейчас уже не вызывает сомнения, что посол и вообще дипломатический агент представляет именно государство, его направившее, а не конкретное лицо в этом государстве, какое бы высокое положение оно в нем ни занимало. Правда, и в современной дипломатии распространен институт личных представителей глав государств и правительств, но эта форма дипломатии, за некоторыми исключениями, также не имеет ничего общего с былыми представлениями о послах как alter ego своих суверенов. Далее, если в прежнем международном праве, до Конвенции 1961 года, и в частности, в ст. 2 Венского регламента от 19 марта 1815 года, предусматривалось, что лишь «одни послы и папские легаты или нунции почитаются представителями своих государей», и соответственно, только они имели право на особые привилегии в ведении дел со страной пребывания (в частности, считалось, что только послы могут получить в любое время аудиенцию у главы государства, а посланники не могут), то сейчас функция представительства в широком смысле выполняется, в сущности, всем составом дипломатов посольства, так же, как и другие его функции [7]. В связи с этим, произошла и трансформация дипломатического протокола.

Функция представительства и все связанные с ней отношения регулируются нормами дипломатического протокола.

Так же, как и в вопросе о привилегиях и иммунитетах представительства, в целом, среди личных привилегий и иммунитетов дипломатов имеются и такие их виды, которые международным правом не предусмотрены, но предоставляются на основе норм международной вежливости или в силу существующих в международной практике обычаев (обыкновений). Это, например, право дипломатов на получение приглашений на различного рода мероприятия, связанные с торжествами, юбилеями в стране пребывания, проводимые там военные парады, демонстрации и манифестации. Для глав иностранных дипломатических представительств нередко отводятся лучшие и почетные места ложи в театре, в парламенте и т.п. Многое связано здесь с церемониальными почестями, оказываемыми дипломатам в соответствии с существующими требованиями протокольной практики.

Вместе с тем, надо сказать, что в ряде случаев грань между правовыми нормами дипломатического протокола и нормами вежливости или простыми обыкновениями достаточно условна. На этот момент обращали внимание в дореволюционной русской литературе некоторые юристы старой школы.

Поэтому не без основания в международно-правовой литературе отмечается, в частности, М.И. Лазаревым, что «нормы церемониала и протокола являются как бы реализацией и конкретизацией основополагающих начал современного международного права». И далее он пишет: «... сложность церемониала и протокола заключается и в том, что не всегда ясно, где кончается международная вежливость и начинается юридическая обязанность соблюдения определенных правил. Будучи инструментом превращения правоспособности государства в области дипломатических отношений в его дееспособность, нормы этикета не имеют юридически обязательного характера и являются лишь данью вежливости или обыкновению (форма одежды, время прибытия на прием и ухода с него и т.д.)».

При всем том, что вопрос об основаниях обязательной силы норм международной вежливости является сложным в теории и на практике, несомненно одно между этими установлениями и нормами международного права существует тесная связь. Вместе взятые, они и представляют собой тот фундамент, на котором строится вся система дипломатических привилегий и иммунитетов, в том числе, и личных привилегий дипломатов [7].

Некоторые ученые, в частности, К.К. Сандровский, М.И. Лазарев, считают, что грань между международной вежливостью и юридической обязанностью соблюдения определенных правил не определена. В то же время, М.И. Лазаревым отмечается, что «нормы церемониала и протокола являются как бы реализацией и конкретизацией основополагающих начал современного международного права» [8].

В марте апреле 1963 года в Вене состоялась конференция, в которой приняли участие 92 государства, и которая ставила своей задачей на основе проекта Комиссии международного права ООН выработать универсальную Конвенцию о консульских сношениях, регулирующую консульские отношения между всеми государствами, участвующими в международном общении.

В результате двухмесячной работы была сформулирована Конвенция, по существу, затрагивающая все вопросы консульских отношений между государствами, независимо от их различия в государственном и общественном строе, на основе суверенного равенства государств, поддержания международного мира и безопасности; подавляющее большинство её положений носит общепризнанный характер.

Конвенция кладет в основу консульской деятельности теорию функциональной необходимости.

Эти положения, в основном, повторяют положения Венской Конвенции о дипломатических сношениях 1961 года.

Новым моментом консульской договорной практики явилось положение, зафиксированное в ст. 2, п. 2 Венской Конвенции о том, что согласие, данное на установление дипломатических отношений между государствами, означает, если иное не оговорено, согласие на установление консульских отношений.

Статья 9 посвящена классам глав консульского учреждения. Эта статья фиксирует общепринятый порядок, по которому главы консульских учреждений делятся на ген консулов, консулов, вице-консулов и консульских агентов. Хотя практика большинства государств не придерживается при назначении этого порядка, а в практике ряда государств консульский агент занимает иное положение, по сравнению с рядом других, тем не менее, конференция сочла возможным, поскольку существует подобная практика, предусмотреть 4 класса глав консульских учреждений [9].

В соответствии со ст. 1 Венской Конвенции о консульских сношениях, различают четыре вида консульских учреждений: генеральное консульство, консульство, вице-консульство, консульское агентство. Их возглавляют соответственно генеральный консул, консул, вице-консул, консульский агент. К консульским учреждениям относят также консульские отделы дипломатических представительств.

Статья 29 содержит элементы дипломатического протокола: право пользования государственным флагом, государственным гербом. Консульское учреждение наделяется правом пользоваться своим флагом и гербом на территории государства пребывания, принимая во внимание законы, правила и обычаи этого государства.

Статья 40 Венской Конвенции о консульских сношениях налагает на государство пребывания обязанность относиться к консульским должностным лицам с должным уважением и, главное, принимать все надлежащие меры для предупреждения каких-либо посягательств на личность, свободу и достоинство.

Так же, как и дипломатические, консульские привилегии и иммунитеты можно определить как совокупность особых льгот, прав и преимуществ, предоставляемых иностранным консульским представительствам и их сотрудникам в объеме, определяемом договорными и обычными нормами международного права и законодательством государства пребывания.

Как и в сфере дипломатических привилегий и иммунитетов, некоторые особые права и преимущества консулы получают также не на основе норм права (международного или национального), а в силу некоторых правил и обычаев местной протокольной практики, например, приглашения на различные официальные церемонии или торжества, проводимые местными властями в пределах консульского округа, и т.п. [10].

К примеру, в соответствии с п. 2 ст. 10 Венской Конвенции о консульских сношениях 1963 года, «... формальности в отношении назначения и допущения главы консульского учреждения определяются, соответственно, законами, правилами и обычаями представляемого государства и государства пребывания». Далее, по главе II «Преимущества, привилегии и иммунитеты консульских учреждений, штатных консульских должностных лиц и других работников консульских учреждений» можно сделать заключение, что вся система привилегий, старшинства построена, исходя из сложившихся норм дипломатического протокола. В Венской Конвенции о дипломатических сношениях 1961 года и в Венской Конвенции о консульских сношениях 1963 года нормы дипломатического протокола закреплены частично. Но, как указано в преамбуле Венской Конвенции о дипломатических сношениях, «... нормы международного обычного права будут продолжать регулировать вопросы, прямо не предусмотренные положениями настоящей Конвенции».

Глава III Конвенции устанавливает особый режим, применяемый к почетным консульским должностным лицам и консульским учреждениям, возглавляемым такими должностными лицами. Она устанавливает их следующие привилегии: защиту консульских помещений, освобождение консульских посещений от налогов, неприкосновенность консульского архива и документов, освобождение от таможенных пошлин, при производстве уголовного дела против консульского должностного лица ему должно "оказываться уважение ввиду его официального положения", защита почетных консульских должностных лиц, освобождение от всех налогов, сборов и пошлин на вознаграждение и заработную плату, освобождение от всех трудовых и государственных повинностей. При этом "каждое государство свободно решать, будет ли оно назначать или принимать почетных консульских должностных лиц".

Международно-правовое закрепление норм дипломатического протокола в Венской Конвенции о дипломатических сношениях 1961 года и в Венской Конвенции о консульских сношениях 1963 года связано с тем, что принцип сотрудничества и дипломатический протокол взаимосвязаны. В случае игнорирования норм дипломатического протокола принцип сотрудничества государств не сможет быть реализован.

Нормы дипломатического протокола являются реализацией норм современного международного права.

Положения Венской Конвенции о дипломатических сношениях 1963 года, Венской Конвенции о специальных миссиях 1969 года юридически обязывают государства соблюдать нормы дипломатического протокола.

ЛИТЕРАТУРА

1. Романов В.Л. Венская Конвенция о дипломатических сношениях и основные вопросы кодификации международного права в области дипломатических привилегий и иммунитетов // «Советский ежегодник международного права». M.: Наука, 1961. С. 43.
2. Мовчан Л. П. Венская конференция о дипломатических сношениях и иммунитете / А.П. Мовчан, Н.А. Ушаков // «Советское государство и право». — 1963. - № 11. С. 23.
3. Венская Конвенция о дипломатических сношениях 1961 г.
4. Блищенко И.П. Дипломатическое право. М.: Высшая школа, 1990. С. 63.
5. Блишенко И П. Дипломатическое право. — M.: Высшая школа, 1972. — С. 28
6. Yearbook of the International Law Comission. Vol. II. N. Y., 1956, p. 10.
7. Сандровский K.K. Дипломатическое право. — Киев: Вита школа, 1981. С. 37 — 39.
8. Сандровский К.К. Дипломатическое право. Киев: Вища школа, 1981. С. 131 134.
9. Джон В. Дипломатический церемониал и протокол / Джон Вуд, Ж. Серре. М.: Прогресс, 1976. С. 13 13.
10. Блищенко И.П. Дипломатическое право: учеб. пособие. M.: Высшая школа, 1990. С. 183 187.
11. Сандровский К.К. Право внешних сношений / К. К. Сандровский. Киев: Виша школа, 1986. С. 306, 310, 322.