Одним из основных направлений реформы органов прокуратуры является разработка и внедрение современных систем оценки деятельности направленной на получение такого поведения сотрудников прокуратуры, в котором нуждается население. Должен быть увеличен уровень «доверия населения» к органам прокуратуры.
Сегодня для оценки эффективности работы прокуроров в большинстве случаев используются статистические данные, выраженные в цифровых показателях.
Вместе с тем, оценка работы любого органа должна предполагать такую систему, которая позволяет измерить результаты работы и уровень профессиональной компетентности сотрудников, а также их потенциал в разрезе стратегических задач соответствующего органа. В этой связи необходимо внедрение системы оценки качества работы по профессиональной компетентности сотрудников.
Внедрение современных информационных технологий направлено на создание условий, позволяющих в максимально короткий промежуток времени принимать оптимальные управленческие решения, обеспечивать повышение прозрачности, эффективности и результативности проводимой работы.
В настоящее время действует система информационного обмена правоохранительных и специальных органов, обеспечивающая возможность получения сотрудником необходимой информации, находясь на рабочем месте (например, номера уголовных дел, сведения о судимости лица, розыска лиц, регистрации оружия и т.д.).
Внедрен проект «Бизнес тірегі Опора бизнеса», основной задачей которого является оперативное реагирование на все факты вмешательства в деятельность хозяйствующих субъектов, позволяющий уточнять на интернет-сайте КПСиСУ действительность регистрации и обоснованность назначения проверок предпринимателей. Данная система интегрирована с действующими мобильными группами по защите прав предпринимателей, созданными во всех территориальных органах прокуратуры. Использование «Бизнес тірегі Опора бизнеса» в 2012 году позволило пресечь проведение около 26,5 тыс. незаконных проверок и защитить права 6766 предпринимателей. За пять месяцев 2013 года на портал обратилось 7 544 предпринимателя, поступило более 4 200 информационных СМС – сообщений о нарушениях. Из общего числа поступивших в 2013 году сообщений более 88 процентов нашли свое подтверждение, по которым приняты соответствующие меры прокурорского реагирования.
Назрела необходимость применения таких технологий по каждому отдельному направлению прокурорского надзора, т.е. создание информационного продукта электронного документа, содержащего необходимые сведения для осуществления надзора в той или иной сфере.
Совершенствование научно образовательной сферы:
Научно-образовательная деятельность в органах прокуратуры развивается в условиях устаревшей методологической базы, структуры и содержания, которые недостаточны для конечной цели повышения эффективности прокурорского надзора.
Современное состояние научных исследований свидетельствует о неполном охвате всех спектров правоприменительной практики, нерепрезентативности проводимых научных исследований, нехватки интеллектуального, кадрового, материальнотехнического потенциала и др.
Сегодня в органах прокуратуры имеются научно-учебные организации, которые изучают и прогнозируют криминологическую ситуацию, разрабатывают меры противодействия негативным тенденциям, научно обеспечивают решение правовых, организационных, технических, информационных, оперативно-тактических и иных проблем органов прокуратуры, подготовку квалифицированных кадров, в том числе и ведомственной науки. Несмотря на значительное число проводимых и подготавливаемых научных документов, они слабо влияют на улучшение оперативнослужебной деятельности органов прокуратуры. Тематика и содержание исследований отстают от стремительно меняющейся оперативной обстановки, недостаточно ориентированы на реальные потребности практики и учебного процесса. Прикладной характер проводимых исследований объективно ограничен рамками, обусловленными спецификой ведомственных задач. Не обеспечивается взаимосвязь науки и практической деятельности, а тематика исследований зачастую не ориентирована на решение насущных задач правоприменительной практики. Это свидетельствует о ненадлежащем уровне координации деятельности научных учреждений, ВУЗов, правоохранительных органов, имеющегося творческого потенциала. Современные задачи борьбы с преступностью все больше выходят за рамки узковедомственной проблемы. Необходим единый, слаженный подход и координация усилий в создании современной, дееспособной межведомственной модели правоохранительных ведомств, объединенных идеей единства образования, научных исследований и практики.
Основой формирования новой модели развития правоохранительных органов, в том числе и прокуратуры должна стать научно обоснованная политика в данной области, включающая: 1) совершенствование роли подразделений практики в ведомственном образовании; 2) повышение качества совместных научных исследований направленных на конкретный научный результат, востребованный в практике; 3) совершенствование системы профессиональной межведомственной подготовки и повышения квалификации кадров для органов прокуратуры.
В целях проведения в жизнь единой научной и образовательной правоохранительной политики необходимо создание Академии Генеральной прокуратуры как центрального и координирующего органа в обеспечении межведомственной научноисследовательской деятельности и подготовки руководящих кадров правоохранительных органов государства.
В сфере надзора за законностью в социально-экономической сфере:
Органы прокуратуры продолжают активную работу по предупреждению, выявлению и пресечению правонарушений, связанных с коррупцией в государственных органах, устранению их последствий и привлечению виновных лиц к ответственности.
Активизирована работа по противодействию системной коррупции, выявлению и пресечению фактов хищения бюджетных средств, в том числе с максимальным использованием оперативно розыскных возможностей правоохранительных органов.
Казахстан, являясь полноправным членом мирового сообщества, активно участвует в многосторонних проектах. Объективно этот процесс сопровождает не только экономическое развитие той или иной отрасли, но и споры, в том числе арбитражные. В последнее время наметилась тенденция предъявления к нашему государству арбитражных исков, сумма которых исчисляется сотнями миллионов долларов США.
Обеспечение защиты интересов государства в международных арбитражах и иностранных судах возложено на Министерство юстиции, функциональные полномочия которого являются недостаточными для эффективной координации деятельности всех уполномоченных и правоохранительных органов, о чем свидетельствует допущение государственными органами недостатков по всем арбитражным спорам с участием Казахстана.
Сложившаяся ситуация требует принятия мер, направленных на усиление работы по координации действий уполномоченных и правоохранительных органов, связанных с международными арбитражами, не только Министерством юстиции, но и Генеральной прокуратурой, обладающей широким кругом полномочий.
В сфере надзора за законностью следствия и дознания:
По материалам КПСиСУ Генеральной прокуратуры, несмотря на рост зарегистрированной преступности в 2012 году на 39,1 процента (с 206 801 до 287 681) показателям законности и эффективности досудебного производства, связанным с нарушением конституционных прав граждан, присуще снижение. На 57,1 процента снижено число лиц, в отношении которых уголовные дела либо уголовное преследование было прекращено судами по реабилитирующим основаниям; на 23,3 процента в отношении которых необоснованно предъявлены обвинения; на 6,5 процентов избран арест. Согласно статистическим данным, в 1 квартале 2013 года, по сравнению с аналогичным периодом прошлого года отмечается рост регистрации преступлений на 16 процентов.
Стабильность показателей по числу лиц, дела либо уголовное преследование в отношении которых, были прекращены на досудебной стадии по реабилитирующим основаниям (+0,5 процента), обуславливается пересмотром правоохранительными органами в 2014 году критериев работы, их подготовкой к осуществлению деятельности в рамках нового уголовно процессуального законодательства.
Системной проблемой в рассматриваемой отрасли высшего надзора продолжает оставаться нарушения конституционного права граждан на личную свободу, несмотря на снижение числа лиц, незаконно содержавшихся в служебных кабинетах и других помещениях органов уголовного преследования, освобожденных прокурорами (19,3%, или с 1 063 лиц до 857) [2].
В 2012 году органами прокуратуры были предприняты меры по противодействию этим грубейшим нарушениям конституционного права, путем совершенствования института «кабинетов дежурных прокуроров в органах внутренних дел», действующего на протяжении более 6 лет.
Логическим развитием данного института явилось внедрение электронного учета посетителей органов внутренних дел, в рамках прорывного проекта Генеральной прокуратуры: «Дежурный прокурор в полиции гарант прав граждан». Нормативной основной явился Совместный приказ Генерального Прокурора от 17.02.2012 года №13 и Министра внутренних дел от 17 февраля 2012 года №98 [6].
Учитывая положительные результаты проекта, с 1 января 2013 года Совместным приказом Генерального Прокурора от 25.12.2012 года №156 и Министра внутренних дел от 25.12.2012 года №697 такой учет внедрен в органах внутренних дел областных центров и крупных городов. Этим же актом утверждена Инструкция «О порядке электронного учета посетителей в органах внутренних дел областных центров и крупных городов» [3].
В целях повышения доверия граждан к правоохранительной системе, правовой культуры и правосознания сотрудников органов уголовного преследования, профилактики с их стороны нарушений конституционных прав граждан, необходимо внедрение видео и электронного учета посетителей во всех территориальных подразделениях органов внутренних дел. Эффективному достижению этих целей будет служить и установка видеокамер в изоляторах временного содержания, а также видеофиксация всех следственных действий в служебных кабинетах органов уголовного преследования.
В сфере надзора за законностью судебных актов по гражданским делам:
Дальнейшее реформирование судебной системы должно основываться на обеспечении доступности, простоты и быстрого разрешения споров, что будет способствовать повышению степени доверия общества к судебной системе и эффективности функционирования судов.
За последние пять лет количество гражданских дел увеличилось на 30 процентов. Судами ежегодно разрешается по существу около 300 тысяч споров. Тем самым, внедрение альтернативных механизмов разрешения споров (конфликтов), которыми предполагалось снизить нагрузку на судей, не вполне оправдывается.
В этой связи, необходимо продолжить совершенствование институтов внесудебного урегулирования споров (конфликтов), с выработкой новых подходов по их развитию, с учётом положительного опыта зарубежных стран, акцентировав внимание на примирительные процедуры и медиацию.
Одновременно с дальнейшим развитием внесудебных способов разрешения споров предлагаем расширить возможности примирения в гражданском процессе.
В целях обеспечения доступа граждан к правосудию предлагается закрепить право суда на проведение судебных заседаний с использованием коммуникационных технологий (видеоконференцсвязь).
Анализ статистических данных за 2009-2014 годы свидетельствует о существенном увеличении дел (52 процента), рассматриваемых с обязательным участием прокуроров. В 1 квартале 2014 года, по сравнению с аналогичным периодом прошлого года отмечается рост количества дел рассматриваемых с обязательным участием прокуроров на 10 процентов [5].
В настоящее время назрела необходимость сокращения перечня дел, рассматриваемых с обязательным участием прокурора судами всех инстанций.
Для этого предлагается принять комплекс мер законодательного и организационного характера.
В сфере надзора за законностью судебных актов по административным делам: В настоящее время разрабатывается проект новой редакции Уголовного кодекса, в который предполагается внесение ряда существенных изменений и дополнений. Это связано с введением в Уголовный кодекс понятия «уголовный проступок», который предлагается определить как совершенное виновно противоправное деяние (действие или бездействие) физического лица, не представляющее большой общественной опасности, запрещенное уголовным законом под угрозой наказания в виде ареста либо иного соразмерного с ним (штраф, исправительные работы, привлечение к общественным работам) наказания. Вопрос реализации данного института предполагается решить путем криминализации некоторых административных правонарушений.
Принятая Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 годы дает поддержку на дальнейшее продолжение курса совершенствования административного законодательства.
Поэтому, продолжая работу по данной Концепции, предстоит решить серьезные проблемы и недостатки, которые имеют место в действующем законодательстве. Законодательство об административных правонарушениях должно быть максимально направлено на восстановление нарушенных прав, предупреждение правовых конфликтов в обществе административно-правовыми мерами.
В свете приближающихся изменений актуальными являются вопросы более четкого определения круга правоотношений, охраняемых административно-деликтным законодательством и соответственно более четкого разграничения между административно-правовыми и уголовно-правовыми санкциями.
Необходимо продолжить работу по развитию административно процессуального законодательства, следует четко определиться с предметом регулирования административно-процессуального законодательства. Этим и обуславливается разработка нового административно процессуального кодекса РК.
Динамично развивающиеся процессы в политической, социально-экономической, духовной и правовой сферах государства со всей необходимостью требуют создания гарантий для граждан и юридических лиц, которые заключаются в реальной защите их прав и свобод.
В сфере надзора за законностью исполнительного производства:
Восстановление нарушенных прав и законных интересов граждан и организаций происходит на стадии исполнительного производства. При этом, злостное неисполнение, игнорирование или иное уклонение от исполнения судебного акта направлено против правосудия, судопроизводства и общества в целом.
Статьей 362 УК РК предусмотрена ответственность за неисполнение приговора, решения суда и другого судебного акта, а равно воспрепятствование их исполнению.
Однако сегодня отсутствие эффективного механизма обеспечения ответственности за такие преступления сводит на нет всю работу судебного исполнителя и судьи, вынесшего решение.
Анализ практики показывает на низкую эффективность действующего механизма привлечения к уголовной ответственности лиц, злостно не исполняющих, а равно воспрепятствующих исполнению судебных актов.
Так, по сведениям органов юстиции, за 2014 год, в масштабах республики в органы уголовного преследования направлено 2 150 материалов, по которым возбуждено всего 86 уголовных дел, что составляет 4 процента. По остальным материалам отказано в возбуждении уголовного дела.
Аналогичная ситуация и за 2013 год, где из 1 514 направленных материалов возбуждено только 103 уголовных дела, или 6,8 процента. По 1 411 (93,2 процента) материалам отказано в возбуждении уголовного дела.
В целом, такая картина наблюдается с 2001 года, то есть с момента передачи функций дознания по уголовным делам о преступлениях, связанных с неисполнением приговора суда, решений суда или иного судебного акта (ст. 362 УК) органам внутренних дел.
Органы внутренних дел, осуществляющие уголовное преследование по указанным делам не заинтересованы в их расследовании, поскольку последние не влияют на общую картину раскрываемости. Поэтому и процент отказных материалов остается высоким. Подразделения внутренних дел ввиду большого количества общеуголовных преступлений объективно не в состоянии качественно расследовать преступления данной категории и обеспечить адекватную реакцию государства на такие правонарушения. Незнание тонкостей и специфики исполнительного производства также негативно отражается на работе органов внутренних дел.
В сфере надзора за законностью судебных актов по уголовным делам.
Поддержание государственного обвинения в суде является одной из важных функций органов прокуратуры и правоохранительной системы в целом, поскольку гособвинитель участвует в уголовном судопроизводстве как представитель государства, что накладывает на него особые обязанности по содействию всестороннему и объективному расследованию и разрешению уголовного дела. По уголовным делам в судах в 2012 году прокуроры поддержали государственное обвинение по 36 тысячам уголовных дел. В результате их рассмотрения осуждено 22 тысячи лиц. Это на 11 процентов меньше, чем в 2011 году.
Расширена сфера применения наказаний, альтернативных лишению свободы. До 2010 года гособвинители ориентировали суды на назначение виновным, в основном, лишения свободы и почти каждому второму назначалось это наказание. Теперь лишение свободы применяется только в случае, если менее строгий вид наказания не сможет обеспечить достижение его целей исправления виновного и восстановления социальной справедливости. В результате количество осужденных к лишению свободы сократилось почти вдвое.
Вместе с тем, за примирением сторон в 2012 году судами прекращено 17 тысяч уголовных дел, или 40% от их общего количества, хотя производство по ним могло быть завершено на досудебной стадии. Предлагается повысить эффективность деятельности институтов внесудебного урегулирования споров, исходя из принципа если по делу не состоялось примирение, то оно направляется в суд.
Для этого предлагается развить незадействованный потенциал института медиации, по которому закон уже принят, но не нашел широкого распространения. Медиатор должен иметь постоянное место дислокации в здании органов внутренних дел. Следует установить процессуальный срок для проведения медиации до 5 дней. Население должно знать о возможности примирения сторон. Примирение возможно не только при содействии медиатора, но и по взаимному соглашению сторон, поэтому орган уголовного преследования обязан письменно разъяснить это право с составлением процессуального документа по соответствующим категориям дел (небольшой, средней тяжести).
Таким образом, нами рассмотрены основные проблемы и перспективы деятельности органов прокуратуры во взаимодействии с другими органами власти.
ЛИТЕРАТУРА
- О Прокуратуре: Закон Республики Казахстан от 21 декабря 1995 г. № 2709 // Информационная система «Параграф».
- Конституция Республики Казахстан от 30 мая 1995 года // Информационная система «Параграф».
- Нарикбаев М.С. Прокурорский надзор в Республике Казахстан. Алматы, 2007. – 317 с.
- Регламент работы Генеральной прокуратуры РК: приказ Генерального Прокурора от 18 октября 2011 г. №95. // Информационная система «Параграф».
- О введении критериев оценки деятельности правоохранительных органов: приказ Генерального Прокурора Республики Казахстан от 18 февраля 2003 г. № 12 // Информационная система «Параграф».
- Бахтыбаев И.Ж. Конституционный надзор прокуратуры Республики Казахстан. Алматы, 2007. – 174 с.