Проблемы законодательного обеспечения деятельности комиссий по защите прав несовершеннолетних в Республике Казахстан

Новый этап в развитии отечественной государственности и национальной системы права требует переоценки многих традиционных форм социального и административно-правового воздействия на процессы становления и воспитания личности несовершеннолетних, защиты их прав, свобод и законных интересов. Значительное место в этом деле отводится комиссиям по защите прав несовершеннолетних, которые, согласно нормам современного административного законодательства, являются постоянно действующими органами, созданными в целях формирования единого подхода к реализации комплексного решения проблемы профилактики преступлений, правонарушений, безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних, защиты их прав, свобод и законных интересов.

Несмотря на то, что в декабре 1991 года произошел распад Союза ССР и Казахстан приобрел свою независимость и суверенитет, длительное время, а точнее до февраля 2001 года, Комиссии по защите прав несовершеннолетних носили название "Комиссий по делам несовершеннолетних" и осуществляли свою деятельность на основании Положения "О комиссиях по делам несовершеннолетних" с дополнениями и изменениями на 1987 год, что уже само по себе говорило о том, что данное Положение, регламентирующее деятельность названных комиссий, явно отставало от требований современных условий, тем более, от социальных, правовых и экономических условий жизни несовершеннолетних, характерных для периода становления рыночных отношений. И лишь только в связи с принятием нового Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях от 30 января 2001 года эти комиссии приобрели новый правовой статус и стали именоваться "Комиссиями по защите прав несовершеннолетних", что нашло отражение в статье 540 Кодекса об административных правонарушениях Республики Казахстан.

Значительным по своему содержанию являлось и то, что в соответствии со статьей 542 КоАП РК было установлено, что "районные, городские, районные в городах комиссии по защите прав несовершеннолетних рассматривают дела об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними" [5, с.141].

В последующем, 11 июня 2001 года Постановлением Правительства Республики Казахстан за № 789 было утверждено Типовое положение "О комиссиях по защите прав несовершеннолетних", учитывающее все особенности правового воздействия на несовершеннолетних в рыночных условиях развития Казахстана [6].

Наличие исчерпывающего законодательства, представленного Кодексом об административных правонарушениях Республики Казахстан, законами и подзаконными актами, регламентирующими правовое положение, правовой статус, сферу компетенции и порядок деятельности комиссий по защите прав несовершеннолетних, вселило большие надежды и уверенность в том, что комиссии по защите прав несовершеннолетних станут именно теми органами, которые будут координировать деятельность всех государственных органов и социальных служб, занимающихся проблемами несовершеннолетних. Тем более, что статистические данные о практической деятельности комиссий по делам несовершеннолетних в советский период развития Республики Казахстан, свидетельствуют о том, что в орбиту их деятельности попадало до 30 процентов дел о правонарушениях несовершеннолетних. Сюда же относились дела об административных правонарушениях несовершеннолетних в возрасте до 16 лет. Так, если суд освобождал несовершеннолетнего преступника и при этом решал применить к нему меры принудительного воспитательного воздействия, он мог это сделать сам либо направить материалы дела о совершенном правонарушении в комиссию по делам несовершеннолетних. Кроме того, и сама комиссия по делам несовершеннолетних имела право на рассмотрение антиобщественных действий подростков, а также право на рассмотрение случаев уклонения несовершеннолетних от учебы и работы [7, с.62].

Однако Законом Республики Казахстан от 20 января 2013 года за № 123-111 статьи 540 и 542 КоАП РК, регламентирующие правовое положение комиссий по защите прав несовершеннолетних, были исключены из КоАП РК, что создало неразбериху и трудности в деятельности названных комиссий.

Проблематичным стало решение вопросов, касающихся определения компетенции комиссий по защите прав несовершеннолетних в рассмотрении дел об административных правонарушениях несовершеннолетних. Так, из статьи 538 КоАП РК «Органы (должностные лица), уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях» был исключен пункт второй, в котором говорилось о том, что дела об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, «рассматривают районные (городские), районные в городах комиссии по защите прав несовершеннолетних» [5]. Таким образом, законодательство, четко формирующее правовые основы деятельности комиссий по защите прав несовершеннолетних, оказалось вновь «размытым», утратившим свою логическую определенность и последовательность. Создались новые условия и предпосылки для «двоякости» прочтения и применения нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность комиссий несовершеннолетних. Более того, значительно способствующие игнорированию комиссий несовершеннолетних, как органов, в большинстве оказать действенную помощь в деле защиты прав и свобод несовершеннолетних и т.д.

по защите прав укрепились условия, по защите прав случаев не способных

В контексте сказанного, следует указать на то, что проблема игнорирования комиссий по защите прав несовершеннолетних – это проблема, характерная для переходного периода развития Казахстана (1991-2000 г.г.). В этот период развития Республики Казахстан комиссии по защите прав несовершеннолетних, не имея достаточных для осуществления своих полномочий достаточных ресурсов (финансовых, материальных, технических, кадровых и т.д.), действительно оказались органами, не способными организовать работу по защите прав несовершеннолетних.

Подобные воззрения бытуют и в современных условиях развития Казахстана. Однако сегодня одним из тех немногих условий, вселяющих надежду на то, что комиссии по защите прав несовершеннолетних по- прежнему остаются органами, необходимость в деятельности которых не вызывает никакого сомнения, является присоединение Республики Казахстан к новому международному правовому пространству, которое ознаменовалось тем, что правовой основой деятельности современных комиссий по защите прав несовершеннолетних является не только современное национальное законодательство Республики Казахстан, но и нормативные правовые акты международного права, в частности, международные конвенции и договоры, защищающие права и свободы несовершеннолетних, ратифицированные Республикой Казахстан.

Вместе с тем, считаем уместным указать на то, что, хотя национальное законодательство Республики Казахстан и претерпело указанные выше существенные изменения, но все же в числе национального законодательства, составляющего правовую основу деятельности комиссий по защите прав несовершеннолетних, следует назвать следующие, значительные по своему содержанию, нормативные правовые акты:

• Конституцию Республики Казахстан от 30 января 1995 года;
• Типовое положение "О комиссиях по защите прав несовершеннолетних" утвержденное постановлением Правительства Республики Казахстан от 11 июня 2001 года за № 789;
• Концепцию государственной молодежной политики Республики Казахстан от 28 августа 1999 года;
• Закон Республики Казахстан «О государственной молодежной политике в Республике Казахстан» от 7 июля 2011 года;
• Закон Республики Казахстан «О профилактике и ограничении табакокурения» от 10 июля 2002 года;
• Закон Республики Казахстан "О правах ребенка" от 8 августа 2002 года за № 345-2;
• Закон Республики Казахстан "О профилактике правонарушений среди несовершеннолетних и предупреждении детской безнадзорности и беспризорности" от июля 2011 года за № 591-11;
• Закон Республики Казахстан «О государственных семьях имеющих детей» от 28.06.2012 года № 63-111;
• Закон Республики Казахстан «О браке и семье» от 17.12.1998 г. № 321-1;
• иные нормативные правовые акты Республики Казахстан.

Комментируя вышеперечисленные нормативные правовые акты, следует указать на то, что идея создания и правого обеспечения деятельности комиссий по защите прав несовершеннолетних в Республике Казахстан, на наш взгляд, вытекает из статейных положений Конституции Республики Казахстан о том, что "брак и семья, материнство, отцовство и детство находятся под защитой государства" (статья 27 Конституции Республики Казахстан) [1]. И поскольку государство гарантирует своим гражданам защиту основных социальных институтов, составляющих основу казахстанского общества (семья, материнство, отцовство, детство), то оно берет ответственность перед своими юными гражданами и в плане обеспечения их прав и свобод, благополучия, дальнейшего роста и развития.

Непосредственно порядок образования и деятельности комиссий по защите прав несовершеннолетних регламентирован разделом 1 «Общие положения» типового положения «О комиссиях по защите прав несовершеннолетних», смысл которого выражается в том, что комиссии по защите прав несовершеннолетних образуются местными исполнительными органами в составе председателя, заместителя председателя, членов комиссии и ответственного секретаря комиссии. Комиссия объединяет представителей органов внутренних дел, образования и науки, культуры, информации и общественного согласия, здравоохранения и иных ведомств, заинтересованных в профилактике преступлений, правонарушений, безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних, защите их прав, свобод и законных интересов.

Председатель и ответственный секретарь комиссии по защите прав несовершеннолетних занимают штатные должности в аппаратах соответствующих государственных органов.

Следует особо подчеркнуть, что на основании данных положений реализуется положение статьи 44 Закона "О правах ребенка в Республике Казахстан", согласно которому: "Защита прав и охраняемых законом интересов детей осуществляется государственными органами в соответствии с их полномочиями".

В нашем случае государственными органами, обеспечивающими охрану и защиту прав несовершеннолетних, являются комиссии по защите прав несовершеннолетних.

В связи с вхождением Республики Казахстан в международное правовое пространство, деятельность комиссий по защите прав несовершеннолетних должна строго соответствовать требованиям международных договоров, которые используются во всем цивилизованном мире при решении проблем защиты прав и свободнесовершеннолетних и отправления правосудия над несовершеннолетними правонарушителями. Данное положение также имеет конституционное закрепление. Так, в статье 8 Конституции Республики Казахстан указывается на то, что "Республика Казахстан уважает принципы и нормы международного права, проводит политику сотрудничества и добрососедских отношений между государствами…". И далее, согласно пункту 3 статьи 4 Конституции Республики Казахстан, "международные договоры, ратифицированные республикой, имеют приоритет перед ее законами и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона" [1].

Следует указать на то, что еще в бытность СССР Казахской ССР был ратифицирован Первый международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года, касающийся защиты прав и свобод несовершеннолетних. При этом следует отметить то, что данный пакт Великобританией и Соединенными Штатами Америки был ратифицирован только в 1992 году. Также еще во времена существования Советского Союза, в 1989 году, нашей страной был ратифицирован дополнительный протокол к Международному пакту 1966 года. Это означает, что у граждан Казахстана существует возможность обращаться в Комитет по правам человека в Женеве.

Сегодня, в числе международных правовых договоров, непосредственно используемых в процессе деятельности казахстанских комиссий по защите прав несовершеннолетних, в первую очередь, необходимо отметить следующие:

• Конвенцию о правах ребенка (принята резолюцией 44/25 Генеральной Ассамблеи ООН от 20 ноября 1989 года);
• Декларацию о социальных и правовых принципах, касающихся защиты благополучия детей (принята резолюцией 41/85 Генеральной Ассамблеи ООН от 3 декабря 1986 года);
• Минимальные стандартные правила ООН, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила) (приняты резолюцией 40/33 Генеральной Ассамблеи ООН от 29 ноября 1985 года);
• Руководящие принципы ООН для предупреждения преступности среди несовершеннолетних (Эр-Риядские руководящие принципы) (принятые резолюцией 45/112 Генеральной Ассамблеи ООН от 1 декабря 1990 года), и другие.

При использовании названных международных договоров следует внимательно изучить разницу между обязательными и необязательными международными правовыми нормами. Так, например, "Минимальные стандартные правила ООН, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних" (Пекинские правила), принятые резолюцией 40/33 Генеральной Ассамблеи ООН от 29 ноября 1985 года, очень важны, так как содержат минимальные стандарты, закрепленные вКонвенции о правах ребенка. Вместе с тем они необязательны, так как представляют собой только рекомендации. Объясняется это тем, что в этом законопроекте есть прямые ссылки на эти правила. Но Конвенция о правах ребенка – это такие же обязательные международные правила, как Пакт о гражданских и политических правах, как Европейская конвенция по правам человека. Они обязательны к исполнению всеми казахстанскими судьями.

Подводя итоги вышесказанному, следует отметить, что прогрессивным шагом вперед в деле обеспечения прав и свобод несовершеннолетних в Республике Казахстан, является то, что на сегодняшний день Республикой Казахстан ратифицирована Конвенция о правах ребенка, принятая резолюцией 44/25 Генеральной Ассамблеи ООН от 20 ноября 1989 года.

Таким образом, современное национальное законодательство Республики Казахстан о комиссиях по защите прав несовершеннолетних и нормативные правовые акты международного права регулируют общественные отношения, возникающие в связи с реализацией основных прав, свобод и интересов несовершеннолетних, гарантированных Конституцией Республики Казахстан. Исходными принципами этой деятельности являются принципы приоритетности подготовки детей к полноценной жизни в обществе, развития у них общественно значимой и творческой активности, воспитания в них высоких нравственных качеств, патриотизма и гражданственности, формирования национального самосознания на основе общечеловеческих ценностей мировой цивилизации.

Подводя итоги, можно сделать выводы о том, что комиссии по защите прав несовершеннолетних, осуществляя свои полномочия на вверенных им территориальных единицах, сталкиваются со всевозможными трудностями при решении вопросов, связанных с проблемами несовершеннолетних. Так, например, значительные трудности возникают при решении вопросов, связанных с занятостью несовершеннолетних, организацией и проведением их досуга, а также при решении различных вопросов, связанных с проблемами охраны иных прав и свобод несовершеннолетних. И в этом аспекте, в первую очередь, сказывается несогласованность нового законодательства Республики Казахстан, регламентирующего правовое положение несовершеннолетних (например, о браке и семье, об образовании, о занятости населения, о приватизации) и прав комиссий по защите прав несовершеннолетних, предоставленных им Типовым положением о комиссиях по защите прав несовершеннолетних.

На основании вышесказанного, значительное место имеют факты, свидетельствующие о том, что сегодня нарушились отлаженные ранее взаимоотношения комиссий по защите прав несовершеннолетних с предприятиями, школами, учреждениями здравоохранения, спорта и т.д. Поэтому в условиях сегодняшнего дня первостепенной задачейРеспублики Казахстан является ускорение процесса разработки и принятия нового нормативного правового акта о комиссиях по защите прав несовершеннолетних, строго адаптированного к существующим социально-экономическим условиям современной Республики Казахстан, с обязательным учетом положительного опыта работы подобных формирований в зарубежных странах. Не случайно еще ЧезареБеккариа в своей знаменитой работе «О преступлениях и наказаниях», анализируя проблему несовершенства законов как «измену и лицемерие», указывал на то, что «законы являются условиями, на которых люди, до того независимые и жившие в одиночку, объединились в общество, утомясь от постоянной войны и свободы, бесполезной, потому что необеспеченной. Они пожертвовали лишь долей своей свободы, чтобы зато спокойно и в безопасности наслаждаться остальной ее частью… Неопределенность законов порождает недоверие в сердце каждого, интриги и мелкие козни; измена же и лицемерие всюду взывают к осторожности» [8, с.89-102].

Литература

1. Конституция Республики Казахстан: принята на республиканском референдуме 30 августа 1995г. с изменениями и дополнениями, внесенными законом Республики Казахстан от 7 октября 1998 г. - Алматы: Баспа, 1998. –С.67.
2. Назарбаев Н.А. Казахстан-2030. Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев //Казахстанская правда. – 1997. - 11 октября.
3. Шамшидинова К.Н. Доклад на семинаре-совещании "Подростковые девиации: проблемы, опыт. Обеспечение доступа к образованию детей с девиантным поведением" //Воспитание школьника. - Алматы, 2003. - № 6/03. - С.3.
4. Жетписбаев Б.А., Айтпаева А.К. Концептуально-теоретические проблемы девиантного поведения и правовой социализации несовершеннолетних в Республике Казахстан. - Алматы, 2002. – С.266.
5. Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях от 30.01.2001 г. – Алматы: ЮРИСТ, 2001. – С.216.
6. Типовое положение о комиссии по защите прав несовершеннолетних. Утверждено Постановлением Правительства Республики Казахстан № 789 от 11.06. 2001 г. – Алматы, 2001. –С.17.
7. Жетписбаев Б.А., Бахралинов А.С. Генезис административных правонарушений несовершеннолетних и меры борьбы с ними. Монография. – Алматы: Казахская академии труда и социальных отношений, 2001. –С. 81.
8. Беккариа Ч. О преступлениях и наказаниях / сост. и предисл. В.С. Овчинского. – Москва: ИНФРА-М, 2011. – С.184.