Международный договор в системе источников конституционного права

«Мы в стране ищем ответы на глобальные проблемы. Для этого в стране были разработаны стратегические программы развития Казахстана до 2030 года, а затем до 2050 года. Вы помните мои работы «Ключи от кризиса», «Пятый путь», они тоже были посвящены этой теме, о чем я говорил в предыдущих форумах с этой трибуны. Нашими практическими ответами на кризис в мировой экономике стала всеобъемлющая Государственная программа индустриальноинновационного развития и программа «Нұрлы жол – путь в будущее». 

Президент Республики Казахстан

Нурсултан Назарбаев, VIII Астанинский экономический форум

Международный договор Республики Казахстан – это международное соглашение, заключенное Республикой Казахстан с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования [1].

Конституция Республики Казахстан 1995 года – основной источник конституционного права. Она «выполняет роль…связующего звена между национальной правовой системой и системой международного права» [2, с.5].

В отечественной литературе по конституционному праву неоднократно говорилось об отнесении международных договоров к источникам конституционного права, но без обстоятельного анализа данного вопроса.

Так, С.К. Амандыкова к источникам конституционного права относит «международные договоры, ратифицированные Республикой, которые имеют приоритет перед ее законами и применяются непосредственно» [3, с.15].

Г.С. Сапаргалиев считал, что «к источникам конституционного права относятся нормы международно-правовых актов, признанных Республикой Казахстан. В них могут содержаться правовые нормы конституционного значения: о правах человека, общественных образований и др.» [4, с.9]. А.Т. Ащеулов, к источникам конституционного права из числа такого рода международно-правовых договоров выделяет «прежде всего… акты, содержащие общепризнанные конституционные принципы и нормы международного права». Исходя из того, что Казахстан является членом СНГ, упомянутый автор к числу источников конституционного права относит и акты общего права СНГ [5, с.34].

Таким образом, международные договоры являются источниками конституционного права в случаях, когда они регулируют конституционные проблемы и законодательно предусмотрено непосредственное их применение.

В первых конституционных актах независимого Казахстана вопрос о месте норм международного права в правовой системе Республики в них не ставился, а лишь декларировалась приверженность Казахстана общепризнанным принципам и нормам международного права.

Конституция РК 1993 г. закрепила положение о том, что международные договорные и иные обязательства Республики должны соответствовать Конституции. В то же время в ней не содержались нормы, позволяющие провести иерархию международных договоров и иных актов внутреннего права. Это означало, что любые виды договоров Республики (как ратифицированные, так и не подлежащие ратификации) должны соответствовать лишь нормам Конституции.

Республика Казахстан 31 марта 1993 года ратифицировала Венскую Конвенцию о праве международных договоров от 23 мая 1969 года. В статье 27 указанной Конвенции изложено императивное требование, что «участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора» [6]. В другом случае, это будет нарушением принципа международного права – «договоры должны соблюдаться» («pacta sunt servanda»). Исходя из данного положения, все виды международных договоров, заключенных до принятия действующей Конституции 1995 года, должны признаваться имеющими приоритет перед законами Республики.

В Конституции РК 1995 года (ст. 4) закрепляется положение о том, что международные договоры и иные обязательства Республики Казахстан являются действующим правом страны и после их ратификации обладают приоритетом перед ее законами, кроме случаев, когда из договора следует, что для его применения требуется издание закона. Если рассматривать практику зарубежных стран, то согласно ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Основной закон ФРГ содержит положение о том, что общие нормы международного права являются составной частью национального права этой страны, имеют преимущество перед ее законами и непосредственно порождают права и обязанности (ст. 25). А Конституция Французской Республики устанавливает, что договоры, ратифицированные или одобренные, «имеют силу, превышающую силу внутренних законов с момента опубликования…» (ст.55). Подобные нормы закреплены и в конституциях Испании (ст. 93-96); Греции (ст. 28); Японии (ст. 98).

В соответствии с Постановлением Конституционного Совета РК от 28.10.1996 г. №6/2 Об официальном толковании п.1 ст.4 и п.2 ст.12 Конституции РК под «действующим правом» «следует понимать те нормы Конституции и др. перечисленных в данной статье нормативных правовых актов, а также международных обязательств Республики, которые на конкретный момент не отменены, а международные обязательства не расторгнуты. В этой связи, по мнению С.Ж. Айдарбаева, за пределами состава «действующего права» в данном постановлении остались «иные обязательства Республики», которые закреплены в анализируемой норме в паре с «международными договорными обязательствами Республики», и в данном случае речь должна идти об обязательствах государства по международно-правовым обычаям [7].

В соответствии со ст. 8 Конституции «Республика Казахстан уважает принципы и нормы международного права…». Это означало «ее стремление учитывать их при создании внутригосударственного права. При этом действующее право Республики Казахстан должно соответствовать нормам Конституции РК и приоритет перед законами имеют только международные договоры, ратифицированные Республикой» [8, с.30]. Если международным договором Республики Казахстан установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Положения официально опубликованных международных договоров Республики Казахстан, не требующих издания внутренних актов для их применения, действуют непосредственно. Предложения о внесении изменений и дополнений в законодательство Республики Казахстан в связи с заключением международных договоров вносятся согласно ст. 22 Закона РК «О международных договорах».

Как отмечает К.К. Айтхожин, из содержания п. 3 ст. 4 Конституции РК вытекает, что международные договоры, ратифицированные республикой, обладают приоритетом только в отношении законов и не могут превалировать над положениями самой Конституции. Кроме того, приоритет Конституции РК вытекает из содержания п.1 ст.4, согласно которому нормы международных договорных и иных обязательств республики должны соответствовать ее нормам [9, с.90]. В тоже время до сих пор нет ответа на вопрос о том, перед какой категорией законов имеют приоритет ратифицированные международные договоры. До настоящего времени проблема соотношения международного договора и обычая с нормами внутреннего права в законодательстве Казахстана не получила своего логического и окончательного разрешения. В этой связи следует согласиться с мнением С.Ж. Айдарбаева о том, что договорные и обычные нормы международного права должны иметь приоритет перед всем блоком законодательства Казахстана, за исключением только Конституции» [10, с. 112]. В официальном толковании п.3 ст. 4 Конституции РК Конституционный Совет РК отмечает:

«Что же касается нератифицированных международных договоров, то они…приоритетом перед внутригосударственным правом не обладают. Все международные договоры, заключенные Казахстаном после принятия Конституции 1995 года, не подлежащие ратификации, должны исполняться в той мере, пока они не входят в противоречие с законами Республики. В случае коллизии между ними стороны договоров имеют возможность в соответствии с действующим законодательством разрешить их путем согласительных процедур». В п. 2 Постановления Конституционного Совета РК также разъясняется, что «преимущественную юридическую силу перед законодательством РК имеют не только ратифицированные международные договоры, но и международные договоры, не предусматривающие ратификации как условия вступления в силу, заключенные до принятия Конституции 1995 года…». Они «являются действующими и сохраняют приоритет перед законодательством Республики, если такой приоритет для этих международных договоров прямо предусмотрен законами Республики, регулирующими соответствующие сферы правоотношений». Однако данный пункт противоречит п. 4 ст. 92 Конституции РК. Противоречит он и п. 1 Постановления Конституционного Совета РК «Об официальном толковании п. 4 ст. 92 Конституции Республики Казахстан» от 15 июня 2000 г. № 8/2.

Согласно Постановлению Конституционного Совета от 18 мая 2006 года № 2 «Об официальном толковании подпункта 7 статьи 54 Конституции Республики Казахстан» акты о ратификации международных договоров и акты о присоединении к международным договорам являются равнозначными по своей юридической силе и правовым последствиям. В этой связи международные договоры, обязательность которых для Казахстана установлена нормативными правовыми актами о присоединении к международным договорам, принятыми высшим представительным органом Республики, осуществляющим законодательные функции и указами Президента Республики, имеющими силу закона, приравниваются к ратифицированным международным договорам.

В рассматриваемом Постановлении Конституционного Совета Казахстана речь идет о ратификации международных договоров и присоединении к ним в качестве актов внутреннего права. По мнению С.Ж. Айдарбаева, из норм международного права и национального законодательства Республики следует, что в международно-правовом аспекте присоединение, при условии осуществления его Парламентом посредством принятия закона, влечет за собой те же юридические последствия, что и ратификация. В Республике Казахстан законы о ратификации международного договора и законы о присоединении к подлежащему ратификации международному договору проходят одинаковую процедуру принятия. Поэтому они равнозначны по своей юридической силе и правовым последствиям [11].

В Постановлении Конституционного Совета РК от 5 ноября 2009 года №6 «Об официальном толковании норм ст. 4 Конституции Республики Казахстан применительно к порядку исполнения решений международных организаций и их органов» говорится о том, что … на решения международных организаций и их органов, образуемых в соответствии с международными договорами РК, распространяются положения ст.4 Конституции РК о приоритете ратифицированных РК международных договоров перед ее законами и непосредственности применения таких решений. При этом, согласно п. 1 и п. 2 ст.4 Основного Закона, решения международных организаций и их органов, образуемых в соответствии с международными договорами РК, не могут противоречить Конституции РК. Решения международных организаций и их органов, участником которых является РК, могут приобретать юридические свойства ратифицированного РК международного договора, в случае непосредственного указания на обязательный характер для Казахстана данных решений в международном договоре, ратифицированном РК [12].

К следующей проблеме можно отнести использование субъектами конституционного права положений международных договоров. Здесь следует выделить три основания.

Международный договор как средство определения статуса отдельных категорий населения и защиты законных прав граждан. Так, договоры с иностранными государствами имеют первостепенное значение для решения вопросов гражданства. Этот институт впервые был установлен в Законе РК «О гражданстве Республики Казахстан» от 20.12. 1991 г. [13].

Основания для приобретения гражданства РК, предусмотренные международными договорами, предусматриваются международными соглашениями, н-р, Соглашением между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства от 26 февраля 1999 года, ратифицированном Законом РК от 30.12.1999 № 17-2. Так, согласно п.2 ст. 16 Закона РК «О гражданстве» вопросы гражданства военнослужащих, состоящих на воинской службе и дислоцированных на территории Республики Казахстан, определяются межгосударственными договорами Республики Казахстан. Среди оснований, по которым предусматривается утрата гражданства Республики Казахстан, есть также основания, предусмотренные межгосударственными договорами Республики Казахстан.

Международные договоры могут касаться вопросов определения статуса иностранных граждан и лиц без гражданства. Сюда также можно отнести международно-правовые акты по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина. В 2003 году Республика Казахстан присоединилась к Международному Пакту о гражданских и политических правах и Международному Пакту об экономических, социальных и культурных правах», принятых 19 декабря 1966 года Генеральной Ассамблеей ООН. Казахстан окончательно присоединился к указанным пактам после их ратификации, но с оговорками, учитывающими особенности национального законодательства в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина.

Ратификация 11.02.2009 г. факультативного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах открыла гражданам РК возможность обращаться с жалобами в Комитет ООН по правам человека, что является дополнительным стимулом для совершенствования отечественных правозащитных механизмов в русле международных стандартов.

Международный договор как основа международной деятельности государства – эффективное средство цивилизованной защиты национальных интересов.

При помощи международных договорных норм определяются статус Государственной границы РК и вопросы территориального разграничения Казахстана с другими странами, осуществляются суверенные права государства и его юрисдикция в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе, вопросы предоставления политического убежища, выдачи лиц, обвиняемых в совершении преступлений, передачи осужденных для отбывания наказания в другие государства. Реализация этих и других аспектов внешнеполитической деятельности государства невозможна без соответствующей законодательной и договорно-правовой базы. В качестве примера можно привести межгосударственные отношения Республики Казахстан по вопросу экстрадиции преступников.

Зарубежный опыт показывает, что внедрение и широкое распространение экстрадиции является эффективным средством борьбы с терроризмом, организованной преступностью, наркобизнесом, т.е. с тяжкими преступлениями. В Республике в настоящее время этот вопрос регулируется уголовным и уголовно-процессуальным законодательством, а также Указанием Генерального прокурора РК «По вопросам экстрадиционного ареста и выдачи преступников» от 08.09. 1998 года № 56/36. В этой сфере Казахстан сотрудничает на договорной основе с многими государствами. Среди них страны СНГ, а также Индия, КНР, КНДР, Литва, Монголия, Пакистан, Иран, ОАЭ, Турция, ФРГ и др. Соответствующие двусторонние акты декларируют принципы взаимности и невыдачи собственных граждан.

Многосторонние конвенции по борьбе с определенными видами преступлений, а также двусторонние соглашения о правовой помощи.

В практике сотрудничества Республики Казахстан с зарубежными государствами сложилась система двусторонних и многосторонних договоров о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам. В качестве примера можно привести заключенную в Кишиневе

07.10 2002 года Конвенцию о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам государствами-членами СНГ и ратифицированную Законом РК от 2004 года [14]. Нормы подобных международных договоров и соглашений не нарушают государственного суверенитета стран, каждое государство самостоятельно решает вопрос о пределах и объеме правовой помощи.

Одной из актуальных проблем, находящихся на стыке национального и международного права, является ратификационный процесс, который регулируется Конституцией РК, законодательными нормами, соответствующими международно-правовым стандартам. В Республике Казахстан ратификации подлежат наиболее важные вопросы международных отношений. Эту официальную процедуру проходят договоры, перечень которых установлен в ст. 11 Закона РК «О международных договорах Республики Казахстан». Закон, принимаемый в связи с ратификацией международного договора, можно рассматривать как особую разновидность законодательных актов, но он имеет узкое целевое назначение: обеспечить действие заключенного Республикой Казахстан международного договора. Особенность такого закона состоит, во-первых, в том, что его источником является международный договор, во-вторых, таким законом не могут вноситься изменения, дополнения в международный договор и, в-третьих, на него распространяется порядок принятия законов Республики Казахстан.

Установленная в РК ратификационная процедура сложна, но логична, она соответствует общепринятой международной практике и позволяет стране реально осуществлять взятые ею на себя обязательства и обеспечить тем самым приоритет права над политикой. Юридически и фактически только ратифицированный, обнародованный и вступивший в силу договор имеет верховенство при коллизии с законом. На утверждение Парламента РК вносятся не только международные договоры внешнеполитического и оборонного характера, но и межправительственные соглашения по социальным, экономическим и финансовым вопросам. Цель их – повысить уровень гарантий для иностранных граждан, корпораций и международных организаций, создать благоприятный «климат» для зарубежных инвесторов. Эта тенденция в ратификационном процессе международных договоров характерна для развитых стран, утверждается она и в Республике Казахстан.

Особый интерес представляет проблема конституционного контроля над ратифицированными международными договорами, поскольку признание международного договора не соответствующим конституции может привести не к изменению договора, а к изменению Конституции. Как известно, ратификации Маастрихтского договора о создании Европейского союза, подписанного в 1992 году, предшествовали пересмотры конституций во Франции, ФРГ, Ирландии и других странах.

Согласно ст. 12 Закона РК «О международных договорах Республики Казахстан», Конституционный Совет рассматривает до ратификации международные договоры на соответствие их Конституции Республики Kaзаxcтан. В случае обращения в Конституционный Совет течение сроков ратификации международных договоров приостанавливается. Международные договоры, признанные не соответствующими Конституции Республики Казахстан, не могут быть ратифицированы и введены в действие.

Особого внимания заслуживает вопрос о месте международных договоров в иерархической системе нормативных правовых актов. В Законе РК от 24.03.1998 г. «О нормативных правовых актах» установлена иерархия актов по степени их юридической силы [15]. К несовершенству указанного Закона следует отнести нетождественность классификации нормативных правовых актов, установленной в Конституции РК, с той, что закреплена в Законе. В частности, п.2 ст.4 Закона в иерархии актов не определено место международных договоров и соглашений как источников действующего права.

Таким образом, проблема соотношения международного договора и обычая с нормами внутреннего права в законодательстве Казахстана является спорной и до сих пор не получила окончательного разрешения. Мы считаем, что договорные и обычные нормы международного права должны иметь приоритет перед всем блоком национального законодательства, за исключением Конституции Республики Казахстан. В случае принятия данного предложения потребуется внести соответствующие дополнения и изменения в ст. 4 Закона о нормативных правовых актах.

В заключение отметим, что юридическая природа международных договоров Республики Казахстан, их особое место в системе действующего национального права, в том числе и в системе источников конституционного права, иерархия видов международных договоров и их соотношение с законодательными и другими нормативными правовыми актами наглядно показывают, что международные договоры должны быть официально закреплены в иерархии источников действующего права Закона о нормативных правовых актах.

Литература 

1. Закон Республики Казахстан от 30 мая 2005 года № 54-III «О международных договорах Республики Казахстан» (с изм. и доп. на 10.12.2014 г.) // «Каз. правда» от 4 июня 2005 г. № 146-147 (24756-24757)
2. Баймаханов М.Т., Абайдельдинов Е.М. Конституционные проблемы соотношения международного и национального права // Право и государство. – 2003. – №1(28). – С. 5.
3. Амандыкова С.К. Конституционное право Республики Казахстан: учеб. пособие для юрфаков. – Караганда: РИО «Болашак-Баспа», 1997. – 186 с.
4. Сапаргалиев Г. Конституционное право Республики Казахстан: Акад. курс. – Изд. 3-е: Алматы: Жетi Жаргы, – 526 с.
5. Конституционное право Республики Казахстан: учебник / сост. д.ю.н., проф. А.Т. Ащеулов. – Алматы: КазГЮА, 2001. – 656 с.
6. Действующее международное право: Сб. актов: В 3-х т. / сост. Ю. М. Колосов, Э.С. Кривчикова – М.: Изд. Московского независимого института международного права, 1996. – Т. – 864 с.
7. Айдарбаев С.Ж. Категория «действующее право» по Конституции Республики Казахстан // Проблемы становления и развития Республики Казахстан как правового государства. Мат. международной науч.-практ. конф., посв. 10-летию Конституции Р К, – 15.04. 2005 г. в АЮА КазГЮУ. – Алматы. – С. 60-66.
8. Сафонова О.Н. Некоторые итоги исследования соотношения национального права Республики Казахстан и международного права // Казахстанский ж-л международного права. – 2000. – №3 (3). – С.
9. Айтхожин К.К. Конституция Республики Казахстан и международное право // Конституционное право Республики Казахстан: учебник / сост. д.ю.н., проф. А.Т. Ащеулов. – Алматы: КазГЮА, 2001. – С. 90-91
10. Айдарбаев С.Ж. Соотношение международного договора и обычая с законодательством Республики Казахстан: некоторые проблемы теории и практики: Сб. мат. международной науч.-теорет. конференц, 15-16 2001 г. – Алматы: Общественный фонд политико-правовых исследований «Интерлигал» в Казахстане, 2001. – 292 с.
11. Айдарбаев С.Ж. Особенности правового статуса актов о присоединении к международным договорам в соответствии с Конституцией Республики Казахстан //Вестник Казахстанской Ассоциации международного права. – 2008. – №1. – С.31-35.
12. Постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 28 октября 1996 года №6/2 Об официальном толковании п. 1 ст. 4 и п. 2 статьи 13 Конституции Республики Казахстан: Сб. Постановлений Конституционного Совета Республики Казахстан / под общ. ред., д. ю. н., проф. Рогова И.И; / сост.: Аханова С.М., Бисекенова С.М., Кемалов М.Т., Нурмуханов Б.М. – Конституционный Совет Республики Казахстан. – Астана, 2010. – 526 с.
13. Закон Республики Казахстан от 20 декабря 1991 года № 1017-XII «О гражданстве Республики Казахстан» (с изм. и доп. на 04.07.2014 г.) // Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан, 1991 г., № 52, ст.
14. Закон Республики Казахстан от 10 марта 2004 года N 531 « О ратификации Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам» // «Каз. правда» от 13 марта 2004 года № 51 (24361).
15. Закон Республики Казахстан от 24 марта 1998 года № 213-I «О нормативных правовых актах» (с изм. и доп. на 29.09.2014) «Каз. правда» от 28 марта 1998 г.