В Республике Казахстан формируется новая система государственно-общественного управления. Главной ее особенностью на начальном этапе были критика советского наследия, сохранение традиций этатизма, осознание учета требований большого по территории полиэтничного государства. Настоящий же период развития Казахстана связан, прежде всего, с политикой нынешнего президента, направленного на создание системы эффективного государственного и местного управления, на обеспечение общественной безопасности и порядка. Реформы проводятся в рамках политики выстраивания единой вертикали власти, предполагающей с одной стороны - создание институтов гражданского общества, с другой стороны -укрепление порядка.
На протяжении последнего десятилетия у нас предпринимаются попытки по реформированию системы местного самоуправления. Местное самоуправление - власть, наиболее приближенная к населению. Близость определяется не столько ее местом в иерархической лестнице, сколько теми функциями, которые она выполняет. Занимаясь вопросами местного значения, она должна решать их в интересах населения. Поэтому муниципальное управление предусматривает наличие представительных органов местного самоуправления, за исключением случаев, когда их функции может выполнять сход /1/.
Органы местного самоуправления, будучи активным хозяйствующим субъектом, или имея определенные полномочия на ведение местного самоуправления, могут выполнить широкую деятельность, такие как:
- рациональное использование земель местного сообщества;
- комплексное социально-экономическое развитие территорий местных сообществ и их объединений;
- жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство территорий;
- KOMNryHanbHbifiтранспорт и дороги;
- бытовое и торговое обслуживание;
- дошкольное, школьное и профессиональное образование в соответствии с государственными образовательными стандартами;
- сохранение и развитие исторических и культурных традиций населения местного сообщества;
- развитие физической культуры, спорта и туризма;
- охрана общественного порядка;
- охрана окружающей природной среды и т.д.
Говоря об общих принципах организации таких органов, О.А. Велихов справедливо отмечал следующее: "К аппарату местного самоуправления, отвечающему своей цели, надлежит применять следующие требования:
- во-первых, он должен правильно и с достаточной гибкостью отображать подлинные интересы и нужды местного сообщества:
- во-вторых, он должен соответствовать принципу экономии средств и сил, то есть при наименьших затратах на его содержание, работать быстро, гладко и без лишних формальностей;
- в-третьих, он должен выдвигать на исполнительные должности людей опытных и ответственных, создавая для них наиболее благоприятную обстановку работы"
В рыночных условиях господствует многообразие собственности, свобода хозяйственной деятельности и предпринимательства. В этой ситуации, как показывает мировой опыт, органы местного самоуправления основную свою функцию - обеспечение комплексного социально-экономического развития территории осуществляют, прежде всего, через систему коммунальных служб, удовлетворяющих потребности проживающего населения, а также находящихся на территории различных предприятий. Речь идет о таких услугах, как: водоснабжение, электроснабжение, санитарно-эпидемиологическая служба, коммунальный транспорт, регистрация актов гражданского состояния, услуги социальной инфраструктуры (музеи, театры, школы), похоронные услуги и т.д.
Однако наши города попали в сферу влияния естественных монополий (энергетических, транспортных, газовых, водно-хозяйственных и других). Однако проблема в том, что естественные интересы таких корпораций заключаются в успешном ведении бизнеса и извлечений прибыли, а отнюдь не в решении проблем жилищно-коммунального хозяйства, социальной сферы или развитии предпринимательства в городе. Поэтому интересы бизнес-групп по отношению к местному сообществу являются скорее пассивными: корпорации заинтересованы в том, чтобы им не мешали нормально работать. Однако есть и обратные примеры, когда бизнес-группа активно осваивает городские ресурсы, фактически мешая развитию в городе любого не принадлежащего ей бизнеса.
В свою очередь, муниципалитеты в лице акиматов, разделив с крупным бизнесом и региональными структурами «зоны влияния», озабочены укреплением собственной власти и развитием контролируемых ими местных структур. Такое положение, игнорирующее насущные интересы местного населения, к глубокому сожалению, является достаточно устойчивым. Муниципальные образования представляют собой весьма сложную социальную и инженерную систему, поэтому продолжающийся кризис инфраструктуры можно списывать как на объективные трудности (холодная зима), так и на политические факторы (несправедливые нормативы регулируемых налогов). И внутри местных сообществ незаметно политических сил, которые могли бы отстаивать интересы населения.
Сама суть реализуемой системы реформирования местной власти имеет множество положительных моментов, главное же преимущество состоит в создании системы именно активного самоуправляющегося сообщества, находящегося в постоянном сотрудничестве с органами государственной власти. По идее, каждый конкретный казахстанец должен почувствовать свою необходимость в решении вопросов местного значения, а также рассчитывать на удовлетворение собственных запросов. Можно говорить о том, что концептуально реформа направлена на повышение эффективности местной власти, усиление заинтересованности и доверия населения муниципальным органам. В ситуации разобщенности уровней власти единая государственная политика была бы невыполнимой задачей.
Опять-таки, к сожалению, современную систему местного управления сложно назвать самоуправлением по ряду нескольких причин, речь о которых пойдет ниже. В данном случае можно констатировать, что реформа не изменяет, а создает институт местного самоуправления, несмотря на тот факт, что формально законодательно признается наличие данного института в Республике Казахстан. В общем виде на сегодня проблемы местного самоуправления можно сформулировать двумя позициями - отсутствие финансовой независимости и политической автономии. Причем эти проблемы взаимосвязаны.
Форма бюджетно-финансовой организации, установленная Правительством PK для местного самоуправления, закрывает ему путь нормального развития, делает общественное участие в местном самоуправлении абсолютно непривлекательным. Бюджетная политика нашего государства на протяжении последнего десятилетия не пыталась откорректировать действие принципов бюджетного распределения с учетом реальной экономической ситуации, напротив, копирует методы бюджетного выравнивания, применяемые в других странах.
Существующая система местной власти выявила ряд проблем местного управления, связанных с нечеткостью компетенции муниципальных образований, возможностью формирования структуры органов местного самоуправления, несоответствующей решаемым задачам, несоответствием ресурсов с исполняемыми обязанностями, удаленностью органов местной власти от населения, неэффективным механизмом взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.
Можно сделать вывод о том, что к настоящему моменту местный уровень представляет собой зависимое от республиканского и региональных властей образование, но не систему с четкой структурой, крутом обязанностей и финансовых ресурсов для осуществления своих полномочий. Данная власть никак не может подпадать под определение местного самоуправления, к тому же само население пассивно, и такая позиция вызвана, прежде всего, недоверием к любому властному уровню.
Но все же полностью отрицать возможность развития системы местного самоуправления в Казахстане представляется неверным, так как предпосылки существуют. Для действительной способности реализации права на местное самоуправление представляется необходимым:
- наличие органов, создаваемых населением для реализации своих прав в решении местных вопросов, процедур прямого волеизъявления (референдумы, конференции, сходы) или зависимости от населения создаваемых им органов (выборы, формы контроля);
- наличие финансово-экономической базы для обеспечения реальной самостоятельности населения и дееспособнбсти создаваемых им органов;
- активное участие в процессе организации местного самоуправления не только государства (через официальные решения его органов и реализацию их должностными лицами), но и населения (через широкое участие в процессе, заинтересованность в его результате).
Ранее говорилось о том, что в будущем население действительно будет избирать органы местной власти, но в целом население пассивно. Объяснит позицию наших граждан можно тем, что местное самоуправление видится' скорее институтом муниципального управления, нежели органом народовластия, создаваемым населением для решения своих проблем, а также тем, что у людей нет знания о том, в каких формах и на каком уровне возможно участие в местном самоуправлении. Вклад граждан в решение вопросов местного значения быстро и существенно возрастает, когда органы местного самоуправления и некоммерческие организации совместно начинают строить социальное партнерство.
В вопросе повышения финансовой независимости местных органов власти существует еще достаточно много недоработок. Например, недостаточность налоговых поступлений в местные бюджеты. Традиционно решения государственной власти лишены транспарентности для основной массы населения, и одной из причин отсутствия поддержки населением является как раз недостаток информирования общественности о действиях власти.
Поведенные социологические исследования показывают, что основной институт казахстанского местного самоуправления - маслихат среди граждан непопулярен, однако при этом население имеет весьма туманное представление о его целях, содержании и механизмах функций. Ответственности местного самоуправления перед государством уделяется в несколько раз больше внимания, чем ответственности перед населением.
Сегодняшнее состояние местной власти у нас таково, что местные органы находятся в прямой зависимости от республиканского и регионального уровней. Главным образом эта зависимость носит экономический характер, административный ресурс также дает о себе знать.
На данном этапе внедрения и развития системы местного самоуправления в Казахстане определяющую роль в этом процессе играют органы государственной власти как основные инициаторы, причем как негативную, так и позитивную. С одной стороны, органы государственной власти, декларируя необходимость формирования структур местной власти, начали создавать правовые, организационные условия для развития местного самоуправления, а с другой, прослеживается недостаточная проработанность ряда основных положений, определяющих эффективность деятельности органов местного самоуправления (правовые, территориальные, экономические основы).
Взаимодействие органов центральной и региональных властей с органами местного самоуправления и его должностными лицами в значительной степени будет определять эффективность осуществления вырабатываемой ими политики и решение социально-экономических, политических, духовных проблем развития.
Подытоживая вышесказанные, вместо заключения мы хотим дать некоторые рекомендаций, реализация которых способствовали бы продвижению вопросов введения и развития местного самоуправления в Казахстане:
- необходим, прежде всего, экономико-финансовый расчет бюджетных средств, требующихся для введения местного самоуправления, Нужно на государственном уровне проводить политику разъяснения основ местного самоуправления, выявления и анализа общественного мнения, в первую очередь, мнения ученых, а также НПО по данному вопросу;
- также необходимо проведение независимой научно-правовой экспертизы по социально-правовым аспектам введения местного самоуправления. Нужно определить этапы введения местного самоуправления: вначале на низшем уровне: сельские (аульные, поселковые) округа, районы, а затем на областном уровне (возможно и образование промежуточного между районом и областью регионального уровня).
- на основе этих мер, потребуются, скорее всего, разработка и принятие Государственной программы по введению местного самоуправления вPK;
- исключить коррупциогенные нормы и схемы, то есть, в той или иной мере способствующие (предоставляющие возможность) совершения коррупционных правонарушений;
- необходима ратификация ПарламентомPK Европейской Хартии местного самоуправления, на основе которой целесообразно подготовить Государственную концепцию "О местном самоуправлении в Республике Казахстан", которая должна быть вынесена на всенародное обсуждение;
- в будущем, в Законе "О местном самоуправлении вPK" представляется важным, по примеру многих европейских стран (Венгрии, Чехии, Словакии, Эстонии и др.), закрепить следующие важные формы прямого волеизъявления граждан на местах: местный референдум, местную общественную инициативу (для вынесения населением вопросов местного значения на рассмотрения органа местного самоуправления в пределах его компетенции) и местные общественные слушания;
- стратегические объекты крупных и малых населенных пунктов следует рассматривать как общественную собственность, управление и содержание которой должно рассматриваться как социально важный бизнес, могущий приносить доходы, необходимые для удовлетворения общественных потребностей.
Благодаря четкому разрешению вопроса о собственности, муниципальные органы получают возможность эффективнее реагировать на разнообразные интересы местных общин, что подтверждает основное обоснование существования органов локального самоуправления. Муниципальные власти лучше осведомлены о нуждах граждан и потребителей, чем центральные министерства, поэтому уровень их услуг населению обычно считается более эффективным и менее дорогим. Наиболее ощутимой мерой эффективности и оперативности данных органов является их способность предоставлять базовые услуги. Важнейшим критерием оценки эффективной работы местных органов власти является качество и доступность коммунальных услуг для населения. По этим причинам возможное обеспечение местных коммунальных услуг может больше, чем какое-либо другое, помочь укрепить автономию и эффективность деятельности местных органов. Общественное доверие к ним и демократическому процессу также будет возрастать, если они получат больше полномочий и финансовых средств, поскольку на местном уровне у населения существует больше возможностей повлиять на политику властей, тесно связанной с их обычными бытовыми нуждами.
Литература
- Андреев С. С. Управление и самоуправление: природа соотношения //Самоуправление . -1995.-ЛИ. -С 136.
- Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Об его управлении, финансах и методах хозяйства. -M., 1995.. -С. 76