Еуропада экология саласында саясаттың қалыптасуының Кейбір мәселелері

Қазақстан Республикасы Президент Н.Ә. Назарбаевпен Қазақстанның әлемнің 50 бәсекелес елі қатарына кіру Стратегиясында белгіленген жаңа тарихи фазаға қадам басты. Алға қойған мақсаттарға қол жеткізу механизмі тұрақты дамуға ауысу болып табылады, яғни экономикалық, әлеуметтік және экологиялық үдерістер тепе-теңдігі болуы қажет. Қазақстанның  табиғаты  – бізге алдыңғы ұрпақпен берілген үлкен құндылық. Елдің табиғи байлығын сақтау, тұрғындардың денсаулығы мен әл-ауқатын жақсарту үшін табиғат қорғау қызметінің тиімділігін арттыруымыз, халықаралық стандарттарды енгізуді қамтамасыз етуіміз қажет [1]. Осы орайда әлемдегі экологиялық саясатты жүргізу саласындағы көшбасшылардың бірі Еуропа елдерінің тәжірибесін зерттеп, талдау өзектілік тудырып отыр.

Еуропа континентіндегі экологиялық мәселелердің өзектілігі және қиындығы барлығымызға танымал. Осыған орай мемлекеттік және халықаралық институттар деңгейінде Еуропада табиғи ортаның ластану ауқымын тастандылардың барлық түрлеріне қатаң стандарттар қою арқылы, ресурсты сақтайтын технологияларды енгізуді стимулдау арқылы төмендетуді мақсат етіп қоятын орталықтанған құрылымдық экологиялық саясат жүргізу қажеттілігін түсінген болатын.

Еуропалық Одақ соңғы 50 жылда қоршаған ортаны қорғау саласында жеке саясатын жүргізіп келеді. Кең ауқымда табиғатты қорғау сипаттағы шаралар жүргізілді, мүше- мемлекеттердің экологиялық қызметін реттеу мен үйлестіру үшін құқықтық база құрылған, қоршаған ортаның сапасын қорғау мен жақсартуға жаңа бағыттар құрастырылып, енгізілген.

Еуропалық Одақ қазіргі таңда халықаралық табиғатты қорғау ынтымақтастығы саласында әлемдегі көшбасшылардың бірі. Сонымен қатар ЕО-ның экологиялық саясаты және қызметі қоршаған ортаны қорғау саласында ғаламдық шаралармен, соның ішінде БҰҰ- ның басшылығымен жүргізіліп жатқан шаралармен де тығыз байланысты.

Қоршаған ортаны қорғау - ЕО қызметінің басқа да интеграциялық бағыттарымен қатар жүретін басым бағыттарының бірі. ЕО қоршаған ортаны қорғау саласында кең ауқымды компетенцияға ие, жалпы еуропалық нормативтік актілердің басым көпшілігі осы салада шығарылады. Осыған орай Ресей зерттеушісі П.А. Калиниченконың пікірінше, қазіргі таңда Еуропалық Одақ құқығында арнайы сала – ЕО-ның қоршаған орта құқығының бар екендігін айтуға болады [2]. Сонымен бірге ЕО-ның экологиялық және қоршаған орта саласында халықаралық ынтымақтастықты жүзеге асыруға қажетті өкілеттігі бар.

Алайда барлығы қазіргідей болған жоқ. Бастапқыдағы 1957 жылғы Рим келісімшарты ЕО-ға қоршаған орта саласында өкілеттік берген жоқ еді [3]. Сол жылдары ЕО-мен жүзеге асырылып жатқан шаралары бұл саланы тек жанама түрде ғана қамтыған болатын, шаралар тек экономикалық және әлеуметтік маңызды мақсаттарға жету үшін жүзеге асырылды. Табиғатты қорғау қызметі факультативті түрде іске асырылды. Бірақ ХХ ғасырдың 70- жылдары Еуропада экологиялық дағдарыстың шиеленісуімен Еуропалық Одақ деңгейінде экологиялық шараларды жүзеге асыру қажеттілігі туындады. 1970 жылдары ЕО мемлекеттері басшыларының мәжілістерінде ұйымның қоршаған ортаны қорғау саласында қызметін дамыту туралы шешімдер қабылданды. Соған қарамастан құрылтай келісімшарттың жағдайлары қайта қаралған жоқ, яғни ЕО-ның қоршаған ортаны қорғау саласында өкілеттігі қарастырылмаған еді.

Еуропалық Одақтың экологиялық саясатының қалыптасуының бес кезеңін айқындауға болады.

Бірінші кезеңі (1957-1971). Бұл кезең Еуропалық Одақтың қоршаған орта саласында құқықтық өкілеттігінің жоқтығымен сипатталады. Жоғарыда атап кеткендей, бұл кезеңде тек бір реттік қана факультативті шаралар жүзеге асырылды. Алғашында «қоршаған орта» Рим келісімшартымен жалпы еуропалық интеграциялық сала ретінде бөліп көрсетілмеген еді. Бірақ экология мәселелері ЕО елдерінің ортақ нарық құруда құқықтық реттеудің шекараларын анықтаған, мысалыға аталған келісімшарттың 36 бабында көрініс тапқан, яғни мүше-мемлекеттерге тауар айналымында импортқа, экспортқа, транзитке экологиялық қауіпсіздікті ескере отырып, шектеулер қояды. Осы кезеңде аталмыш салада ортақ саясаттың болмауына қарамастан, Еуропалық Одақ институттары өздерінің қызметтерінің экологиялық бағыт саласында кеңеюіне дайын болды. Қоршаған орта мәселесі екінші реттік құқықпен қарастырылды. Ол негізінен ЕО елдерінің ауылшаруашылық және энергетикалық саясатты жүзеге асыруға бағытталған құжаттарда көрінісін тапты.

Екінші кезеңі (1972-1985). Бұл кезең ЕО елдерінің қоршаған ортаны қорғау бойынша алғашқы шараларды жүргізуімен, осы салада алғашқы әрекет бағдарламаларының пайда болуымен,  экология  саласында  құқықтық  реттеудің  алғашқы  дамуымен  сипатталады. 1972 жылы ЕО-ның мүше-мемлекеттері үкімет басшыларының Кеңесі ЕО-ның өкілеттігін, соның ішінде қоршаған орта саласында өкілеттігін кеңейту туралы шешім қабылдады. Десек те, ЕО-ның алғашқы құқықтық негізіне өзгерістер енгізілмеді. Жаңа қызмет саласындағы барлық шешімдер 1957 жылғы Рим келісімшартының баптары арқылы қабылданды. Өкілеттігінің осылайша кеңеюі «толқын эффектісі» деп аталды. Интеграцияның жаңа саласының реттелуі негізінен директивалар қабылдау арқылы жүзеге асырылды. Еуропалық Одақ қоршаған ортаны қорғау бойынша бірқатар халықаралық конвенцияларға қосылды, мысалыға Еуропадағы жабайы флора мен фаунаны және тіршілік ету ортасын қорғау туралы Конвенцияға (1979 ж.), тропикалық ағаштар жөнінде халықаралық келісімге (1983 ж.), Үлкен қашықтықтарда ауаның трансшекаралық ластануы туралы Конвенцияға (1979 ж.) қосылды. Осылайша екінші кезең Қауымдастықтың қоршаған ортаға қатысты саясатының қалыптасуы және оны құқықтық реттеудің негізгі әдістерін құрумен сипатталды.

Үшінші кезеңі (1986-1991). Бұл кезеңді ЕО-ның институттарының қоршаған ортаны қорғау саласында өкілеттіктерін бекітумен сипаттауға болады. 1986 жылғы Бірыңғай Еуропалық Акт 1957 жылғы Рим келісімшартына өзгерістер енгізді. Онда Еуропалық Одақ саясатының, соның ішінде қоршаған ортаны қорғау саласындағы саясатының мақсаты мен міндеттерінің бағыты анықталды. ЕО мен мүше-мемлекеттер арасындағы қатынастарына субсидиарлық принципі енгізілді [4]. Осы принципке сәйкес ЕО экология саласында өзінің қызметін мүше-мемлекеттердің жеке өздерімен жүзеге асыра алмайтын мәселелерде атқаратындығын және осы мәселелердің шешімі ЕО деңгейінде тиімді болатындығын білдіреді. Екінші деңгейлік құқықта табиғат қорғау қызметін регламенттер негізінде, яғни мүше-мемлекеттердің экологиялық заңнамалық актілері негізінде құқықтық реттеудің өсуі байқалады. Сонымен қатар мүше-мемлекеттердің заңнамалық негіздерін, атап айтсақ топырақты қорғау және қоршаған ортаны химиялық ластанудан қорғау саласындағы заңнаманы ортақ келісімге келтіру бойынша қызмет жалғаса берді. Бұл кезеңде  Қауымдастық үшін қоршаған ортаға мүмкін болатын әсерді бағалау, мониторинг, экологиялық ақпаратты тарату және қоғамның сол ақпаратқа қол жеткізуін қамтамасыз ету, табиғат қорғау шараларын қаржыландыру жүйелерін енгізу мәселелері маңызды болды [5]. Үшінші кезеңде ЕО қоршаған ортаға қатысты саясатының қалыптасу және аталған саланы құқықтық реттеу үдерісі жалпы негіздерде аяқталды.

Жалпы алғанда қоршаған ортаны қорғау бойынша шаралардың алғашқы кезеңдерінде 1972 жылдан бастап өндірістік қалдықтар, судың және ауаның ластануы мәселелерін реттейтін 200-ге жуық заңнамалық актілер қабылданды. Бұл кезеңге тән ерекшелік экологиялық мәселелерге вертикалды және секторлық тәсіл қолданумен сипатталады, бұл тәсілдерге қоршаған ортаны қорғау саласында ЕО-ның алғашқы әрекет бағдарламалары негізделді.

Төртінші кезең (1992-2002). Бұл қауымдастықтың экологиялық саясатты жетілдіру кезеңі. Жалпы алғанда осы аралықта экологиялық саясат және қоршаған орта мәселелері ЕО- ның келісімшарттарында институционалды бекітілуі арқылы экологиялық саясаттың негізгі аялары анықталды. Қазіргі таңда ЕО-ның қоршаған ортаға қатысты мақсаты мен міндеттері келесідей белгіленеді:

  • қоршаған орта жағдайын сақтау, қорғау және жақсарту;
  • адамдардың денсаулығын қорғау бойынша қамқорлық;
  • табиғи ресурстарды рационалды пайдалануға қол жеткізу;
  • қоршаған ортаны қорғаудың аймақтық және ғаламдық мәселелерін шешуге бағыт- талған шараларға халықаралық деңгейде әрекет ету.

ЕО-ның экологиялық саясаты «толассыз» сипатқа ие, ол 1992 жылғы Маастрихт келісім- шартында (№ 20 Декларация) бекітілген еді [6].

ЕО-ның қоршаған ортаны қорғау саласындағы қызметі үш ерекшелікке негізделеді:

  • ЕО-ның экологиялық өкілеттігі мүше-мемлекеттердің өкілеттігімен бірегей;
  • ЕО-ның экологиялық қызметі еуропалық интеграцияның басқа бағыттарымен тығыз байланысты.

Қоршаған ортаны қорғау саласында мүше-мемлекеттермен бірегей өкілеттіктерінде жоғарыда аталған субсидиарлық принцип көрінісін табады.

Маастрихт келісімшартында қоршаған орта саласында ЕО-ның әрекет бағдарламаларына талаптар анықталған, сонымен қатар табиғат қорғау шараларын қаржыландыруға қатысты жағдайлар қарастырылған. Субсидиарлық принципі экологиялық баптардан алынып, ЕО қызметінің ортақ принциптерінің біріне айналды.

1997 жылғы Амстердам келісімшарты ЕО-ның құрылтай келісімшарттарына бірқатар өзгерістер енгізді және де экологиялық заңнаманың әрі қарай трансформациялануы мен дамуына негіз салды. Амстердам келісімшарты «тұрақты даму» принциптерін ұстанатын- дығын растады. Сонымен қоса экологиялық интеграция барлық мүше-мемлекеттерге және де ЕО-ға кіруге үміткерлерге міндетті талап болды. Салыстырып қарайтын болсақ, 2000 жылғы ЕО-да институционалдық реформалар жүргізу мақсаты болып табылатын Ница келісім- шарты қоршаған ортаны қорғау саласында айтарлықтай өзгерістер енгізуді қарастырмады. Қазіргі таңда ЕО-ның экологиялық қызметі ЕО туралы келісімшарттың 174-176 баптарына сәйкес, сонымен қатар ішкі нарықтың жұмыс атқаруын қолдау мақсатымен мүше- мемлекеттердің экологиялық заңнамасын келістіру бойынша Одаққа өкілеттік  беретін аталған келісімшарттың 95-бабының негізінде жүзеге асырылады [7]. Экологиялық интеграцияның міндетті сипатқа ие болуына байланысты ЕО-да экологиялық сертификация жүйесі (Green Star System) құрылды. Ол 1998 жылы Еуропалық кеңестің Кардиффтегі отырысында «Интеграция үшін серіктестік» бағдарламасы шеңберінде  қабылданған  болатын. Осы жүйенің әрекетіне ең алғаш болып ЕО-ның энергетикалық, көлік және ауылшарушылық саясаты түсті. Кейініректе интеграцияның бұл түрі ішкі нарықты дамыту, балық шаруашылығы, өндіріс және қаржы саласын дамыту саясатына таралды.

ЕО-мен жүзеге асырылып жатқан қоршаған ортаны қорғауды құқықтық реттеу саласына экологиялық стандартизация, қоршаған ортаға антропогендік және техногендік әсерді бағалау, экологиялық ақпаратты жинақтау және өңдеу, қоршаған орта жағдайының мониторингі, экологиялық сертификаттау, экологиялық менеджмент және экологиялық аудит, қаржыландыру механизмдерін дамыту және экологиялық құқықты қорғау сияқты шаралар енді [8].

Осылайша 1990 жылдардың ортасы экологиялық саясаттың ЕО қызметінің басым бағыттарының бірі ретінде болуымен сипатталады. Сонымен қоса 1998 жылдан бастап Еуропалық Комиссия және Еуропалық Кеңес Венада (1998 жылдың 11-12 желтоқсаны) қоршаған орта мәселелері Еуропалық Одақ саясатының барлық бағыттарына қосылатындығы жарияланды.

ЕО-ның шараларына қатысты «горизонталды» тәсіл қолданыла бастады, оның басты принципі қоршаған ортаны ластауға алып келетін барлық салаларды есепке алу болып табылады.

Бесінші кезең (2003- қазіргі күнге дейін). Қазіргі кезде ЕО-ның экологиялық қызметі ЕО туралы келісімшартының баптарымен қарастырылатын экологиялық компетенция негізінде жүзеге асырылады. Экологиялық қызмет ЕО қызметінің басқа да бағыттарымен тығыз байланысты.

Қазіргі кезеңде ЕО-да қоршаған ортаны құқықтық реттеуді жетілдіру жүзеге асырылуда. Атап айтсақ, экологиялық ақпаратты жинақтау және өңдеу, қоршаған ортаның мониторингі, экологиялық сертификаттау, қоршаған ортаға әсер етуді бағалауға экологиялық шараларды қаржыландыру жүйесінің құқықтық негізін құрайтын актілер өзгеріске ұшырады.

Экологиялық стандартизациялау және сертификаттау саласында көптеген нормаларды кодификациялау талпыныстары жасалынуда.

Еуропада экологиялық саясатты жүзеге асырудың басты элементі қоршаған ортаны қорғау мәселесін ЕО Конституциясының жобасына енгізу болып табылады.

Маастрихт келісімшартына қол қойғаннан бастап ЕО біртіндеп «экологиялық одаққа» айнала бастады [9]. ЕО-ның мүше-мемлекеттері қоршаған ортаны қорғау міндеттерін саясаттың барлық салаларында іске асырылып жатқан нормативті-құқықтық актілермен интеграциялауға міндетті. ЕО қоршаған ортаны қорғау туралы көптеген директиваларды қабылдайды. Оны мүше-мемлекеттер ұлттық құқыққа инкорпорациялауы керек.

ЕО-ның әрбір институттарының жұмыс атқаруы экологиялық проблематиканы қамтиды. ЕО деңгейінде қоршаған ортаны қорғау мәселесімен: Еуропалық комиссия, Еуропалық парламент, Еуропалық кеңес және 1990 жылы құрылған қоршаған орта бойынша Еуропалық агенттік айналысады. Қоршаған орта бойынша Еуропалық агенттік және экологиялық ақпарат және бақылау Еуропалық желісін құру туралы Қаулыда бұл ұйымдарың мақсаты - ЕО-ны, мүше-мемлекеттерін, сонымен қатар ЕО-ға мүше емес мемлекеттерді  объективті және шынайы ақпаратпен қамтамасыз ету, қоршаған ортаны қорғау бойынша шараларды жүзеге асыру, қоғамды қажетті түрде ақпаратпен қамтамасыз ету. Қоршаған орта бойынша Еуропалық агенттік және экологиялық ақпарат және бақылау Еуропалық желі ұйымдарының қызметтеріне Еуропалық инвестициялық банк, Аймақтар комитеті және Экономикалық және әлеуметтік комитет белсенді қатысады.

Атап өтетін тағы бір жайт, Еуропалық Одақтың экология саласындағы тәжірибелік қызметі қоршаған ортаға қатысты арнайы орта мерзімді әрекет ету бағдарламаларымен жүзеге асырылады. Одақтың қоршаған орта саласындағы әрекет бағдарламалары – ұйымның жарқын болашақтағы басым шараларын анықтайтын саяси-құқықтық құжат. Жоғарыда атап өткен экологиялық саясат жүргізу кезеңдері шеңберінде Қауымдастық осындай алты бағдарлама қабылдаған. Олардың ең біріншісі атап өтілген екінші кезеңде Еуропа мемлекеттерінің экология мәселесіне көңіл аудара бастаған кезеңде 1973 жылы қабылданып, бүгінгі күнге дейін қоршаған орта саласындағы классикалық құжат болып табылады. Келесі экологиялық әрекет бағдарламалары 1977 жылы (Екінші бағдарлама), 1983 жылы (Үшінші бағдарлама),1987 жылы (Төртінші  бағдарлама) қабылданды. 1993   жылы қабылданған Бесінші әрекет ету бағдарламасы мазмұны жағынан фундаменталды болып, «Тұрақтылық бағытында» деген атпен шықты. Қазіргі таңда жүзеге асырылып жүрген Алтыншы әрекет ету бағдарламасы Еуропалық Парламент және Кеңестің 2002 жылғы №1600/2002 шешімімен бекітілген. Бұл бағдарлама алдыңғы бағдарламаларға қарағанда мерзімі жағынан ұзағырақ, яғни 2012 жылға дейін 10 жылға арналған. Бағдарлама толығымен алғанда қауымдастықтың экологиялық шаралар жүргізуде үш шартты қамтамасыз етуге бағытталған: 1) қоршаған орта қажеттіліктерінің ЕО қызметінің әртүрлі бағыттарына интеграциялау, экологиялық шарттылық принципін жүзеге асыру; 2) тұрақты дамуға бағытталған шараларды жалғастыру;экологиялық шараларды Еуропалық Одақтың қазіргі және болашақ кеңеюін ескере іске асыру.

Осылайша ЕО-ның ортақ экологиялық саясаты институционалды жетілген аймақтық саясаттың үлгісі бола алады.

Еуропалық Одақтың экологиялық саясатының қалыптасуын және дамуын, оның осы саладағы өкілеттігін сараптау экологиялық саясат саласында қомақты жинақталған тәжірибе туралы айтуға негіз болады. Еуропалық Одақ елдерінде қалыптасқан экологиялық стандарттар мен құрастырылған бағдарламалар өзінің ұлттық экологиялық саясатын дамытуға және жетілдіруге мүдделі Қазақстан үшін, аймақтың басқа мемлекеттері үшін маңызды болмақ. Осыған орай Қазақстан Республикасы Еуропалық Одақты тек стратегиялық сауда немесе саяси серіктес ретінде ғана қарамай, сонымен бірге қоршаған ортаны қорғау саласындағы жүргізіп жатқан саясатын өзіндік бір талпынуға тырысатын үлгі ретінде қарауымыз керек деген ойдамыз.

 

Әдебиеттер

  1. Экологическая политика Министерства охраны окружающей среды Республики Казахстан. Утверждена приказом Министра охраны окружающей среды от «9» ноября 2006 года № 335-п //http://www.eco.gov. kz/strategiya/politic.php
  2. Калиниченко П.А. Современные тенденции в развитии экологического права ЕС // http://www.eulaw. ru/documents/articles/tend_ekol_prav.htm
  3. Современная экологическая политика.//http: // www.greensalvation.
  4. Морозова В.Н. Мировая экологическая политика и междунаодное экологическое сотрудничество. Издательство-полиграфический центр Воронежского государственного университета. 2007-С.62
  5. Сонда
  6. Гусев А.А., Гусев А.А. Международные стратегические приоритеты Европейского Союза в области экологической политики и охраны окружающей среды. // http://www.jurnal.org/articles/2008/polithtml
  7. Fact Sheets on the European Union, Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2009 – 298
  8. Калиниченко П.А. Современные тенденции в развитии экологического права ЕС // http://www.eulaw.edu.ru/documents/articles/tend_ekol_prav.htm
  9. Гусев А.А. Политика Европейского Союза. // Институт сравнительной политологии РАН. М., - 189 с.
Жыл: 2009
Қала: Алматы