Вопросы управления в системе разделения и соотношения властей в Кыргызской Республике. Историко-правовой анализ

Статья посвящена вопросам управления в системе разделения и соотношения властей в Кыргызской Республике. Историко-правовой анализ, проведенный в статье подчеркивает, что рас­становка политических сил между ветвями власти и соответствующие попытки конституционного закрепления статуса и полномочий высших и местных органов управления - основная задача, реше­ние которой открывает возможности для дальнейшего реформирования госструктур. В данном направлении автором выявлен ряд серьезных противоречий, которые республике стоит преодолеть. Одним из них является предложения о решении институциональных и отраслевых про­блем власти.

Исторический анализ подтвердил, что тексты конституций постсоветских республик первого этапа реформ, были максимально выдержаны в демократическом духе, согласовывались с меж­дународными стандартами. Практика конститу­ционного реформирования, как доказала исто­рия, была воспринята и выдержана как обще­ственным сознанием переходного периода, так и реалиями процессов государственно-правового строительства новых правоотношений. Однако планка первой волны правовых реформ в сфере власти и управления была настолько высока, что многие нормы конституций были просто обрече­ны оставаться декларативными, что выявлялось в практике правоприменения. Некоторые поло­жения Конституции остались либо за пределами правопонимания, либо были не достаточно кон­кретными, что, в конечном итоге, в частности, в Кыргызстане, привело к конфликту власти.

Правоведы Кыргызской Республики оцени­вая характерные особенности правового статуса исполнительной власти рассматриваемого пери­ода, отмечали: «.. исполнительная власть респу­блики стала включать в себя ряд пересекающих­ся уровней: президентской, правительственный и местных органов власти» [1,с.4]. В данном смысле исследованию подверглось взаимное со­отношение Президента с исполнительной вла­стью при фактическом государственно-правовом устройстве страны. Так, официально не называя республику президентской, Конституция 1993 года лишь провозгласила: «Кыргызская Респу­блика (Кыргызстан) - суверенное, унитарное, демократическое, правовое, светское, социаль­ное государство» (п.1 ст.1). Тем не менее, даль­нейший анализ норм Конституции дает понять, что оснований не считать Кыргызстан республи­кой с президентской формой правления - прак­тически нет.

В соответствии со ст. 42 Конституции 1993 года [2]: «Президент является главой государ­ства, высшим должностным лицом Кыргызской Республики. Президент является символом един­ства народа и государственной власти, гарантом Конституции, свобод и прав человека и гражда­нина» (п.1,2 ст. 42). Президент также « .. обе­спечивает единство и преемственность государ­ственной власти, согласованное функционирова­ние и взаимодействие государственных органов, их ответственность перед народом» (п.3 ст.42). В соответствии с конституционными принципами осуществления государственной власти в Кыр­гызской Республике, именно президентом обе­спечивается верховенство власти народа (ст.7).

Для президентской республики характерным является то, что президент является главой ис­полнительной власти и, как следствие, - высшим должностным лицом. Так, согласно разделу 1 ст. II Конституции США «Исполнительная власть предоставляется Президенту Соединенных Шта­тов» [3, с. 321].

В Кыргызской Республике, несмотря на то, что по Конституции 1993 года за Президентом признается статус высшего должностного лица (п.1 ст.42), он все же был выделен из системы исполнительной власти, соответственно, из си­стемы разделения властей, образуя отдельную ветвь неформальной «президентской» власти (п.2 ст.42).

Это, пожалуй, главное противоречие, об­разовавшееся в системе разделения властей в государствах постсоветского пространства. Ар­гументируя данный вывод, уточним, что никако­му должностному лицу нельзя иметь функции и властные полномочия вне какой-либо власти и, более того, любые попытки отнести статус пре­зидента к отдельной четвертой власти противо­речат конституционному принципу триединства государственной власти, закрепленного в ст.7 Конституции Кыргызской Республики 1993 года.

В нынешней редакции Конституции 2010 года [4] среди принципов государственной вла­сти указан принцип ее разделения (пп.2 ст.3), но при этом не указывается количество и не про­водится поименование ветвей государственной власти. Это, в свою очередь, наводит на мысль о возможности образования в Кыргызской Респу­блике и президентской и иных ветвей власти. Бо­лее того, при конституционализации институтов парламентаризма и неформальном объявлении республики парламентарной, разработчики но­вой Конституции не вложили в ее текст нормы, уточняющей действующую систему правления. В Конституционно-правовом порядке, как правило, система правления находит свое фундаменталь­ное положение среди других политико-правовых институтов. В п.1 ст.2 Конституции Республики Казахстан, например, закреплено: «Республика Казахстан является унитарным государством с президентской формой правления» [5].

На декларативность значения Конституции, порой обрекали некоторые ее нормы. Сравни­тельный анализ норм ст. 7 и 42 Конституции

Кыргызской Республики 1993 года, в частности, выявляет еще одно несоответствие. Если Прези­дент является гарантом верховенства власти на­рода, гарантом Конституции, одновременно выс­шим должностным лицом и символом государ­ственной власти, то как же понимать норму ст.7 Конституции, устанавливающей принцип ответ­ственности государственных органов и органов местного самоуправления перед народом. Юри­дически, исходя из иерархически выстроенной системы государственного управления, а также исходя из логики президентства, выдержанной в Конституции, такую ответственность должен нести Президент. В данном смысле ответствен­ность исполнительной власти становится одной из сложнейших проблем государственной власти послеперестроечного этапа в Кыргызстане.

На наш взгляд, данный институт нуждает­ся в глубокой теоретической разработке. «Одно лишь декларирование ответственности испол­нительной власти без обозначения конкретных механизмов ее реализации обречено, с одной стороны, на формальное ее существование, а с другой - не дает возможности включить более действенный контроль за ней со стороны граж­данского общества», - пишет Л. Садыкова [6].

По рассматриваемой проблеме Х.Б. Норма-тов отмечает, что: «Основная задача обеспече­ния и взаимодействия властей возложена Кон­ституцией на Президента. Этим объясняется особое место Президента в системе органов го­сударственной власти» [1,с.3]. Продолжая свою мысль, автор пишет: «Однако, как показывает исторический опыт в переходный период, когда необходимо преодолеть стереотипы отжившего мировоззрения и сформировать новые, прогрес­сивные взгляды, необходима наиболее эффек­тивная максимальная централизация власти. Но эта власть должна оказаться в руках действи­тельно прогрессивного и компетентного лидера»[1,с.3-4].

Здесь мы можем прибегнуть к сравнительно­му анализу, согласно которому характерным для большинства постсоветских государств стано­вится положение, не отрицающее принцип раз­деления властей, но образующий особый статус главы государства, вытекающий из его обязанно­сти выступать гарантом конституции, осущест­влять высшее представительство и верховное управление. Для большинства постсоветских государств,   отказавшихся   от классического парламентаризма и расширивших полномочия президента, как главы государства, характерно возникновение феномена суперпрезидентской системы или системы абсолютного президент­ства. Однако, ведение такой формы управления, рассчитанной на «хорошего правителя» крайне опасно не только потому, что правитель может оказаться «плохим», но и потому, что большая бесконтрольная власть действует пагубно для уже провозглашенной и вновь создаваемой си­стемы демократических институтов государства.

На современном этапе общественного разви­тия институт персонифицированного перволи-дерства в демократической системе управления не может выступать в качестве детерминирую­щего фактора, но обойтись без него, как отмеча­ется рядом авторов, - нельзя [7]. В США, напри­мер, - где впервые был введен институт прези­дента как главы государства; в ФРГ, во Франции, в Финляндии сам термин «глава государства» конституционно не закреплен. В некоторых стра­нах вместо термина «глава государства» употре­бляются иные, более «мягкие» термины. На­пример, в Конституции Греции закреплено, что «Президент Республики является регулятором государственного строя» (ст. 30-1). Регулятор направляет, но не господствует. Производное от этого слова «регулятивный» означает вносящий порядок, планомерность во что-либо. Биографы испанского короля Хуана Карлоса I констатиру­ют, что он является чисто представительной фи­гурой, слугой нации [7].

Японского императора, который согласно действующей Конституции Японии является лишь «символом государства и единства наро­да», называют просто «талисманом японской нации» (номинально есть монарх, но реального монархического правления нет: «немонархиче­ская монархия») [8].

В соответствии с п.1 ст. 60 Конституции Кыргызской Республики 2010 «Президент явля­ется главой государства».

Но ведь понятие «глава государства», само по себе, не включает в себя рамок его полномо­чий в условиях конституционной демократии, поэтому правоведами постсоветских государств с суперпрезидентской системой правления про­изводятся многочисленные попытки обусловить сложившиеся политико-правовые тенденции. Так, например, положение президента в тео­рии современного государственного права ото­ждествляется с арбитражным. Так, например, К.К. Айтхожин отмечает, что «органы государ­ственной власти, особенно, в сложнейших ус­ловиях переходного времени не должны оста­ваться вне президентского арбитража главы го­сударства, который, не состоя с этими органами в отношениях власти-подчинения, тем не менее, обязан обеспечивать их согласованное функцио­нирование, необходимое единство государствен­ной власти. Вместе с тем свою арбитражную функцию Президент Республики Казахстан реа­лизует, не подменяя и не отодвигая в сторону ни один из государственных органов, не нарушая их самостоятельности и не вторгаясь в их конститу­ционные полномочия» [9, с.26].

Но соглашаясь с А.М. Белиспаевым отметим, что «..нельзя забывать о том, что арбитражную роль в демократическом обществе осуществляет государственная власть, она «умеряет» противо­борство различных социальных и политических сил, вводит его в определенные рамки, установ­ленные, прежде всего, государственной властью, изданными и санкционированными ее органами правовыми нормами, с тем, чтобы такое проти­воборство не привело к распаду общества. По­литическая власть, какого рода она бы ни была, либо ставит противоположные цели развития столкновений до полной победы «своего» со­циального слоя, либо действует в ограниченных масштабах» [10,с.67].

Для сравнения укажем, что политико-право­вая ситуация в Республике Казахстан уподобима жесткой централизации, а применительно к фор­ме правления многие казахстанские исследовате­ли высказываются в пользу суперпрезидентства.

Проблема развития и совершенствования института государственного управления в рас­сматриваемый период состояла также в том, что он не поспевал за новыми демократическими требованиями и весь массив законодательства, нуждался в строгом приведении в соответствие положениям прогрессивной Конституции (1993 года). М. М. Жолдошбеков, в данном смысле, подчеркивает, что в условиях тяжелого социаль­но-экономическое положение общества переход­ного периода, падает престиж власти. «Власть проявляет неспособность надежно контролиро­вать ситуацию, обеспечивать реализацию соб­ственных решений» [11,с.119]. Ситуацию, по мнению автора, усугубляет ряд причин:

• исторически переходное время, замена од­ной социально-экономической формации дру­гою, когда происходит замена всей правовой системы государства, появление новых видов правоотношений;
• несовершенные законы, суть которых не может быть правильно истолкована, а нормы применены и исполнены. В этих условиях Ре­спублика оказалась перед необходимостью при­нятия законодательного массива в короткое вре­мя и, как следствие, на непродолжительный пе­риод, так как существенно снижалось качество таких законов; 
• излишня политизация общества. М.М. Жолдошбеков, уточняет, что «.. правосознание граждан, особенно работников государственно­го аппарата, к сожалению, формируется не на основе принципа уважения закона, а на базе по­литического мышления. Излишняя политизация общества, низкий уровень правовой культуры приводят к тому, что отдельные должностные лица избирательно подходят к соблюдению норм права» [11,с.120];
• отсутствие механизма реализации закона;
• некомпетентность и непрофессионализм работников правоприменительных, правоохра­нительных и правоисполнительных органов. Автор уточняет, что: «Правоисполнительная и (или) правоприменительная деятельность зави­сит не только от качества закона, но и во многом от уровня юридической подготовки правоприме­нителя» [11, с.120];
• ненадлежащее правовое воспитание людей и отсутствие правовой пропаганды в обществе.

А. А. Бекназаров также подчеркивает: «В Конституции сохранилась монополистическая модель государственной власти. Фактически создана монополия Президента КР и его адми­нистрации. .. создана такая конституционная мо­дель государства, которая давала возможность олигархическим кланам оказывать большее вни­мание на политический процесс, чем все обще­ственные институты вместе взятые. Более того, существующая модель государственной власти позволила государственной бюрократии сращи­ваться с олигархическими кланами» [12, с.34].

Многими исследователями акцентируется, что реформирование управления - это не толь­ко и не столько изменение структуры и штатов, сколько пересмотр полномочий органов испол­нительной власти, совершенствование механиз­мов реализации этих полномочий и функций. И этот процесс должен решаться с учетом недо­пустимости «потери» важных и необходимых обществу функций [13].

Ключевыми областями административных реформ первого этапа стали не все из названных направлений. Повторимся, что расстановка по­литических сил между ветвями власти и соот­ветствующие попытки конституционного закре­пления статуса и полномочий высших и местных органов управления, - первая, и, как показывает история, важнейшая задача, решение которой от­крывает возможности для дальнейшего рефор­мирования госструктур. Проблема расстанов­ки политических сил между ветвями власти до сих пор остается актуальной, что подтверждают проводимые во многих странах мира (не только в постсоветском и постсоциалистическом лаге­ре, но и в демократических развитых странах) конституционные и административно-правовые реформы. Неслучайно кыргызстанскими иссле­дователями по результатам действия конститу­ционного режима подчеркивалось, что «..реаль­ное существование в Кыргызстане трех ветвей власти не исключило проблем, связанных с его государственным устройством. Стала ясной не­обходимость перестройки не только формы го­сударственного управления, но и самой его сути: государственное управление должно наполнить­ся новым содержанием» [6].

В рассматриваемый период, в процессе кон-ституционализации нового для кыргызстанского общества правового порядка государственного управления стал очевидным разрыв, существу­ющий между конституционно-правовым стату­сом института или органа управления и его ре­альным положением. Как следствие, - дуализм исполнительной власти в лице президента, его администрации и правительства.

В закрепленном Конституцией 2010 года ста­тусе Президента страны как главы государства, видилось бы противоречие с системой парла­ментарного правления, которую мы обнаружива­ем при опосредованном анализе норм о консти­туционно - правовом положении Правительства Кыргызской Республики (ст.85), если не учесть высокую долю формализма, присущую компе­тенции главы государства.

Более того, как мы указывали выше, усиле­ние институтов парламентаризма в Кыргызста­не, сопровождается усилением политико-право­вой роли органов исполнительной власти, в част­ности Правительства Кыргызской Республики. Данная расстановка политического взаимовлия­ния в системе разделения властей характеризует кыгызстанскую демократию, как прогрессивный феномен, сформировавшийся на данном этапе конституционных и административных реформ на постсоветской пространстве.

Однако, исторический, сравнительно-пра­вовой анализ все же выявляет ряд серьезных противоречий, которые республике еще стоит преодолеть, поэтому более рациональными, по сравнению с предложением о переделе системы правления на данном этапе реформ следует счи­тать предложения о решении институциональ­ных и отраслевых проблем власти, таких, в част­ности, как:

• исключение бюрократического роста госу­дарственного аппарата;
• создание правового режима, способного упорядочить деятельность всех государствен­ных органов, а также должностных лиц в рамках дозволенного поведения и исключить произвол со стороны лиц, выполняющих властные полно­мочия;
• разработку и внедрение правового порядка, конституционализирующего новый политиче­ский режим реализации государственной власти и др.

Так же как и во многих постсоветских респу­бликах, административная реформа, в рамках которой должны были решаться проблемы го­сударственного управления органами исполни­тельной власти, обосновала свое историческое место, следующее после конституционно-право­вых, экономических и крупномасштабных по­литических преобразований. Кыргызстанскими исследователями не раз акцентировалось, что проблемы управления и статуса органов ис­полнительной власти во многом носят отрасле­вой характер и, практически, внутрисистемны. «Имеют место случаи, когда принятое решение вызывает просто недоумение, поскольку говорит о некомпетентности лица, принявшего его. Ча­стая замена кадров в системе государственного управления свидетельствует об отсутствии сба­лансированной политики в области формирова­ния кадрового резерва» [6]. При этом отмечались факторы вынесения дублирующих, противоре­чащих друг другу решений по одному и тому же вопросу. Л. Сыдыкова, отмечая, что реформа ис­полнительной власти - это задача, для решения которой требуется глубокое осмысление самой природы исполнительной власти, ее структуры, компетенции и ответственности, выделила два аспекта, имеющих первостепенное значение для совершенствования управления государствен­ными делами:

• необходимость реформирования испол­нительной власти;
• реформирование государственной служ­бы [6].

Таким образом, историко-правовой анализ, раскрывая ретроспективу развития обществен­ных отношений в Кыргызстане в сфере власти и управления, показывает, что, несмотря на то, что республика выбрала нестандартный для сран СНГ путь развития, ей все же свойственны неко­торые типичные для всех стран переходного этапа проблемы. В данной связи административные ре­формы определяют задачи: поэтапного перехода к децентрализованной системе государственного управления, в которой ни одна из ветвей государ­ственной власти не узурпирована ни на легитим­ном уровне, ни в реальном управлении.

Литература

1. Такахаси М. История принятия современ­ной Конституции Японии // Право и политика.N 5.
2. Чернобель Г.Т. Институциональная детер­минанта системы государственного управления// «Журнал российского права»,N 4, апрель 2008 г.
3. Сыдыкова Л. Проблемы реформирования исполнительной власти и органов государствен­ного управления в КР//Бюллетень «Право и предпринимательство» № 5, октябрь 2000.
4. Конституция Республики Казахстан (при­нята на республиканском референдуме 30 авгу­ста 1995 года) (с изменениями и дополнениями по состоянию на 02.02.2011 г.)// «Казахстанская правда» от 8 сентября 1995 г.
5. Конституция Кыргызской Республики (принята референдумом (всенародным голосо­ванием) 27 июня 2010 года)//ИС «Параграф».
6. Конституции зарубежных государств: учеб. пос. М. Волтерс Клувер. В.В. Маклаков. 2009.
7.  Нормаов Х. Б. Полномочия Президента Кыргызской Республики в сфере исполнитель­ной власти//Вестник Кыргызской Государствен­ной юридической академии № 1, 2005.
8. Конституции Кыргызской Республики 1993года//И-пС «ТОКТОМ».
9. Айтхожин К.К. Конституционная модель президентской формы правления: проблемы совершенствования // Конституционное строи­тельство президентско-парламентских взаимо­отношений на постсоветском пространстве. -Бишкек: ОФЦИР, 2003. 
10. Белиспаев А. М. Конституционно-право­вой статус судебной власти в Республике Казах­стан в условиях централизации государственной власти. Монография. Алматы. 2012.
11. Жолдошбеков М.М. Правовая культура общества как фактор исполнения законов//Вест-ник Кыргызской Государственной юридической академии № 2. 2004.
12. Бекназаров А.А. Принятие новой Кон­ституции Кыргызской Республики - правовая предпосылка перехода к демократическому правовому социальному государству// Вестник. Научно-методический журнал Кыргызской Госу­дарственной юридической Академии № 2, 2010.
13. Административная реформа в России. На­учно-практическое пособие (под ред. Нарышки­на С.Е., Хабриевой Т.Я.). «ИНФРА-М», 2006 г.