Применение принципа верховенства права в административном судопроизводстве

Статья посвящена определению направлений применения принципа верховенства права в ходе отправления правосудия по административным делам. С этой целью анализируется содержание принципа верховенства права на современном этапе развития правовой доктрины, а также его за­конодательное закрепление. Исследовано соотношение применения принципа верховенства права и аналогии права.

Согласно ч. 1 ст. 8 Конституции Украины, в Украине признается и действует принцип вер­ховенства права. Принцип верховенства права является одним из системы основополагающих принципов, которые определяют новый консти­туционный строй Украины, и является юридиче­ски обязательной нормой высочайшего уровня современного украинского правопорядка. Его действие распространяется на все органы госу­дарственной власти, органы регионального и местного самоуправления, их должностных лиц во всех сферах нормотворческой, правоохрани­тельной и правоприменительной деятельности [1, с. 51]. В юридической литературе содержание принципа верховенства права связывают, прежде всего, с требованием обеспечения приоритета прав человека, о чем пойдет ниже более подроб­но. Вместе с тем, анализ практики применения административными судами принципа верховен­ства права дает возможность выявить отдельные проблемы в его применении. Одной из основных проблем применения судами этого принципа является, прежде всего, нечеткое и неоднознач­ное понимание его содержания судьями. Как следствие это вызывает в значительной степени позитивистский подход в решении ими админи­стративных дел. Более того, имеют место слу­чаи, когда судьи при решении процессуальных вопросов пренебрегают такими основными тре­бованиями, как справедливость, нравственность и т. п., следуя лишь по формальным соблюдением требований закона. Обозначенные явления обу­словили необходимость определения основных положений содержания принципа верховенства права в административном судопроизводстве и освещение возможных путей правильного при­менения этого принципа на практике.

На сегодняшний день можно утверждать, что в отношении идей верховенства права взгляды выражали как отечественные, так и зарубежные ученые, такие, как В. М. Баранов, Б. Таманага [2], С. Головатый [3], В.Б. Аверьянов [4, с. 31]. и т. д. Вместе с тем, учитывая специфику данной работы, при исследовании эволюции принципа верховенства права представляется целесообраз­ным исходить в первую очередь из исследования М. И. Козюбры, который удачно систематизиро­вал взгляды указанных выше и других ученых по этому вопросу [5, с. 151 - 155].

Целью исследования является определение путей применения принципа верховенства права в ходе отправления правосудия по администра­тивным делам. С этой целью необходимым пред­ставляется исследование содержания данного принципа в правовой доктрине, практики его те­кущего применения, а также его соотношения с принципом законности.

В современной юридической литературе су­ществует несколько определений верховенства права, но кратчайшим, и вместе с тем наиболее емким по содержанию представляется опреде­ление, приведенное П. М. Рабиновичем в Боль­шом юридическом энциклопедическом словаре: «верховенство права - это господство социаль­но-естественного права в жизнедеятельности граждан». Действие в Украине принципа верхо­венства права означает подчинение государства социально-естественным, основополагающим правам человека, признание приоритета их пе­ред другими социальными нормами (нормами государственных законов, морали, обычаев и т. п.) в случае несоответствия последних таким правам [6, с. 74].

Более расширенное, но похожее по смыс­лу толкование данного понятия приводит В. Б. Аверьянов. Он указывает на как минимум две составляющие доктринального толкования этого принципа. Эти составляющие раскрываются че­рез следующие требования: а) подчинения дея­тельности всех без исключения государственных институтов потребностям реализации и защиты прав человека; б) приоритетности этих прав пе­ред всеми другими ценностями демократическо­го, социального, правового государства [4, с. 31].

Привлекает к себе внимание определения верховенства права, приведенное Конституци­онным Судом Украины в решении от 2 ноября 2004 года № 15-рп/2004 (далее - решение Кон­ституционного Суда Украины № 15-рп/2004) [7]. В соответствии с абз. 2-4 чп. 4.1 п. 4 указанно­го решения, под верховенством права необхо­димо понимать «господства права в обществе. Верховенство права требует от государства его воплощение в правотворческую и правоприме­нительную деятельность, в частности в законы, которые по своему содержанию должны быть проникнуты, прежде всего, идеями социальной справедливости, свободы, равенства и т.д. Од­ним из проявлений верховенства права является то, что право не ограничивается только законо­дательством как одной из его форм, а включает и другие социальные регуляторы, в частности, нормы морали, традиции, обычаи и т.п., кото­рые легитимированы обществом и обусловлены исторически достигнутым культурным уровнем общества. Все эти элементы права объединяют­ся качеством, которое соответствует идеологии справедливости, идеи права, которая в значи­тельной степени получила отражение в Консти­туции Украины. Такое понимание права не дает оснований для его отождествления с законом, который иногда может быть и несправедливым, в том числе ограничивать свободу и равенство лица. Справедливость - одна из основных прин­ципов права, является решающей в определении его как регулятора общественных отношений, одним из общечеловеческих измерений пра­ва. Обычно справедливость рассматривают как свойство права, выраженную, в частности, в равном юридическом масштабе поведения и в пропорциональности юридической ответствен­ности совершенному правонарушению. В сфере реализации права справедливость проявляется, в частности, в равенстве всех перед законом, в со­ответствии преступления и наказания, целях за­конодателя и средствах, которые избираются для их достижения".

Как указывается в п. 1 Постановления Пле­нума Верховного Суда Украины от 01.11.1996 г. № 9 «О применении Конституции Украины при осуществлении правосудия» [8], «согласно ст. 8 Конституции в Украине признается и действу­ет принцип верховенства права. Конституци­онные права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют цели и содержание законов и других нормативно-правовых актов, содержание и на­правленность деятельности органов законода­тельной и исполнительной власти, органов мест­ного самоуправления и обеспечиваются защитой правосудия. Исходя из этого принципа и гаран­тирования Конституцией судебной защиты кон­ституционных прав и свобод, судебная деятель­ность должна быть направлена на защиту этих прав и свобод от любых посягательств путем обеспечения своевременного и качественного рассмотрения конкретных дел. При этом следует иметь в виду, что согласно ст. 22 Конституции закрепленные в ней права и свободы человека и гражданина не являются исчерпывающими».

Важные положения, которые могут быть ис­пользованы при применении принципа верхо­венства права, приведены в учебнике по общей теории государства и права, подготовленном в 2009 году под редакцией Г. В. Цвика, О. В. Петришин. В этом документе отмечается, что принцип верховенства права предусматривает необходимость выхода за пределы принципа за­конности. Вместе с тем, принцип верховенства права не подменяет собой принцип законности, не отменяет его, а лишь усугубляет его содер­жание от требований чисто формального соблю­дения норм в направлении поиска собственно правового содержания права. Условием «правовости» законов предусматриваются в первую очередь не «справедливость», или «общая воля народа», или «правовой идеал», а прежде всего соответствие закона правам человека, которые признаются высшим критерием правового со­держания закона [9, с. 519-520].

Таким образом, оказывается, что слово «вер­ховенство» в названии «верховенство права» не следует понимать как абсолютное верховенство права над законом, в том смысле, что, например, нормы морали должны применяться преиму­щественно перед законодательными нормами когда они вследствие несовершенства законо­дательства или по другим причинам не нашли отражения в законе. Значение принципа верхо­венства права проявляется, прежде всего, в том, что определенные идеи, которые составляют его содержание на конкретном этапе общественного развития, должны быть закреплены в законода­тельстве. Другая ситуация могла бы быть опас­ной непредсказуемыми последствиями.

Как иллюстрацию этого вывода можно привести пример относительно соотношения принципов верховенства права и законности на примере норм Конституции Украины и КАС Украины.

Верховенство права является принципом, а следовательно должно быть закреплено в законе. Относительно административного судопроиз­водства можно видеть такое закрепление непо­средственно в ст. 8 КАС Украины, особенно ярко ч. 1 этой статьи. В этой норме указано, что суд должен руководствоваться принципом верховен­ства права, прежде всего следующим его поло­жением: человек, его права и свободы являются высшими ценностями и определяют содержание и направленность деятельности государства. По­ложения о необходимости для суда руководство­ваться принципом верховенства права закрепле­ны также в ч. 1 ст. 8 Конституции Украины, где указано, что в Украине признается и действует принцип верховенства права. Вместе с тем, со­блюдение приоритета прав человека является не единственным требованием принципа верховен­ства права. Так, в решении Конституционного Суда Украины № 15-рп/2004 выделяется такая важная составляющая принципа верховенства права, как справедливость. Кроме того, говорит­ся о существовании дополнительных составля­ющих права, таких, как мораль, обычаи и т.д. С другой стороны, согласно ч. 2 ст. 19 Конституции Украины, ст. 1, ч. 1 ст. 5, ч. 1 ст. 9 КАС Украины, суд должен действовать лишь на основании, в пределах полномочий и в способ, предусмотрен­ные Конституцией и законами Украины. Таким образом, представляется, что суд не должен ни при формировании решения по делу, ни в ходе отправления правосудия применять конкретные нормы морали, или обычаи, или требования справедливости и т.п., если эти общественные явления не опосредованы законодательством.

Таким образом, можно сделать окончатель­ный вывод, что в то время, как принцип закон­ности имеет важное значение в равной степени как насчет правотворчества и правоприменения, принцип верховенства права имеет значение в первую очередь для правотворчества, а точнее -для нормотворчества. В правоприменительной же (прежде всего, с точки зрения администра­тивного судопроизводства) сфере его основное значение сводится, как представляется, до тре­бования понимание правоприменителем, в дан­ном случае - судом, сущности тех ценностей и положений верховенства права, которые закре­плены в законодательстве и правильного при­менения их при решении конкретных дел. Как отмечает В. А. Кройтор, принципы позволяют суду обеспечить правильное понимание про­цессуального законодательства и применять его в соответствии с действительным содержанием. Ими суд руководствуется при толковании норм права [10, с. 48-51]. Эта мысль была высказана в отношении принципов гражданского процессу­ального права. Вместе с тем, представляется, что она актуальна также и для административного судопроизводства. Верховенство права, согласно ст. 8 КАС Украины, является принципу админи­стративного судопроизводства. Следовательно, данное утверждение справедливо и для него.

Таким образом, с позиции верховенства пра­ва суд при применении конкретного нормативно­го акта или нормы должен не только соблюдать формальные требования при принятии этого акта (его принятия уполномоченным органом, с соблюдением процедуры, предусмотренной за­конодательством и т.д.), но и обращать внимание на содержание норм права, изложенные в таком акте, и понимать их с учетом основных составля­ющих принципа верховенства права, закреплен­ных в законодательстве.

Нетрудно заметить, что в аспекте правильно­го понимания и применения норм законодатель­ства принцип верховенства права применяется в тесной взаимосвязи с принципом законности. Представляется, что самостоятельное значение принципа верховенства права для правопри­менения в административном судопроизвод­стве лучше всего проявляется в следующем:

1) он вводит в административное процессуаль­ное законодательство новые ценности, что об­уславливает необходимость соответствующего толкования норм законодательства в случае их неоднозначности;

2) в случае неурегулирован­ности определенных процессуальных вопросов нормами административного процессуально­го законодательства и наличии оснований для применения судебного усмотрения суд должен руководствоваться закрепленными в ст. 7 КАС Украины принципам административного судо­производства, среди которых первое место зани­мает принцип верховенства права, а именно - те законодательно закрепленные ценности, кото­рые составляют его содержание.

Вместе с тем, представляется, что применяя ценности верхо­венства права, судья должен ссылаться на нормы права, где они прямо или косвенно отражены. Таким образом, в данном случае, значение прин­ципа верховенства права заключается, прежде всего, во введении к административного законо­дательства новых ценностей и урегулировании применения судебного усмотрения.

Относительно применения административ­ным судом основных принципов принципа вер­ховенства права представляется целесообраз­ным обратить внимание также на следующее. Согласно ч. 7 ст. 9 КАС Украины, в случае отсут­ствия закона, регулирующего соответствующие правоотношения, суд применяет закон, регули­рующий сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии такого закона суд исходит из конституционных принципов и общих принци­пов права (аналогия права). Как уже отмечалось ранее, требования принципа верховенства пра­ва отражают основные принципы самого пра­ва. Поэтому иногда в юридической литературе встречаются утверждения, что применение ана­логии права относится к принципу верховенства права [11, с. 161]. Или даже может сложиться впечатление, что применение аналогии права и основных принципов принципа верховенства права является по сути одним и тем же явлением. В юридической литературе устоявшимся есть мнение, что применение процессуальных норм по аналогии не допускается, поскольку суд как государственный орган в соответствии со ст. 19 Конституции обязан действовать только на осно­вании, в пределах полномочий и в способ, пред­усмотренные Конституцией и законами Украины [12]. Как следствие изложенного, можно прийти к выводу о невозможности применения прин­ципа верховенства права у административном судопроизводстве в целом. Во избежание подоб­ных противоречащий законодательству выводов важным представляется умение четко разграни­чить применение принципа верховенства права и аналогии права.

Первое отличие заключается в том, что со­гласно ч. 1 ст. 8 КАС Украины, суд при разре­шении дела руководствуется принципом верхо­венства права. То есть обязанность применять принцип верховенства права прямо прописыва­ется в законе, в отличие от аналогии права. Пра­во на суда на применение аналогии права, про­писанное в ч. 7 ст. 9 КАС Украины, относится только к материальным правоотношениям, и не касается процессуальных, что вытекает из фор­мулировки данной нормы.

Во-вторых, в аспекте правоприменения при решении дел содержание принципа верховенства права ограничивается, как было указано выше, принципами, указанными в нормативных ак­тах. Такими являются, прежде всего, принципы, указанные в ст. 8 КАС Украины. Предметом же применения аналогии права есть, как отмечается в юридической литературе, общие принципы и общий смысл законодательства, принципы права [9, с. 417]. Представляется, что для возможности применения принципа верховенства права при решении дел он должен иметь конкретное со­держание для правоприменителя. В противном случае существовала бы высокая вероятность принятия разных решений в похожих ситуациях, а также не исключалась бы возможность суще­ствования неконтролируемого судебного усмо­трения. Как видим, категории «требования вер­ховенства права» (в аспекте правоприменения) и «общие принципы и общий смысл законодатель­ства, принципы права» существенно отличаются между собой по объему. Поэтому отождествлять применения требований принципа верховенства права и применения аналогии права нельзя.

Следовательно, исходя из изложенного, принцип верховенства права подлежит примене­нию административными судами путем:

• толкования и применения норм процессу­ального закона с учетом основных ценностей, которые составляют содержание принципа вер­ховенства права;
• осознание указанных основных принци­пов и применение их в процессуальных ситуа­циях, когда необходимо применение судебного усмотрения;
• осознание указанных основных принципов и применение их в процессуальных ситуациях, пря­мое законодательное регулирование которых отсут­ствует, и нет также указаний относительно наличия в судьи полномочий на применение судебного ус­мотрения. В данном случае применения принципа верховенства права является похожим не примене­ние аналогии права явлением, но далеко не тожде­ственным. 

Литература

1. Конституция Украины. Научно-практический комментарий / [глава редкол.: Таций В. Я. [и др.]; Нац.акад.прав.наук Украины. - Х.: Право, 2011. -1128 с.
2. Таманага Б. Верховенство права. История. Политика. Теория / Браян Таманага. - К.: Изд. дом «Киево-Могилян. акад.», 2007. - 208 с.
3. Головатый С. П. Верховенство права: в 3 кн. / Головатый С. П. - К., 2006.
4. Принцип верховенства права: проблеми теоріі та практики: у 2 кн. / [голов. ред. кол.: Шемшу-ченка Ю. С. [та ін.]. - Кн. 2: Принцип верховенства права у діяльності держави та в адміністративному праві / [ред. В. Б. Аверьянов]. - К.: Конус-Ю, 2008. - 314 с.
5. Правова система Украины: история, стан та перспективи: у 5 т. - Х.: Право, 2008. Т. 1: Методо­логические и историко-тематические проблемы формирования и развития правовой системы Украины / [ред. М. В. Цвик, О. В. Петришин]. - Х.: Право, 2008. - 728 с.
6. Большой энциклопедический юридический словарь / [ред. Ю. С. Шемшученко]. - К.: Юридична думка, 2012. - 1020 с.
7. В деле по конституционному представлению Верховного Суда Украины относительно соответ­ствия Конституции Украины (конституционности) положений статьи 69 Уголовного кодекса Украи­ны (дело о назначении судом более мягкого наказания): решение Конституционного Суда Украины от 02.11.2004 г. № 15-рп/2004 // Офіційний вісник Украіни. - 2004. - № 45 (26.11.2004). - Ст. 2975
8. О применении Конституции Украины при осуществлении правосудия: Постановление Пленума Верховного Суда Украины от 01.11.1996 г. № 9. - Режим доступа: система информационно-правового обеспечения «Лига-Закон» по состоянию на 08.10.2012 г.
9. Общая теория государства и права: учеб. / [М. В. Цвик [а др.]; [ред. М. В. Цвик, А. В. Петришин].- Харкив: Право, 2009. - 584 с.
10. Гражданский процесс: учеб. пособ / [ред. В. А. Кройтор]. - Х.: Вид-во Харк. нац. ун-та внутр. дел, 2008. - 360 с.
11. Принцип верховенства права: проблеми теоріі та практики: у 2 кн. / [голов. редкол.: Шемшучен-ка Ю. С. [та ін.]. - Кн. 1: Верховенство права як принцип правовоі системи: проблеми теоріі / [ред. Н. М. Оніщенко]. - К. : Видавництво «Юридична думка», 2008. - 344с
12. Научно-практический комментарий ст. 4 Хозяйственного процесуального кодекса Украины [Электронный ресурс]. - Режим доступа к док.: система информационно-правового обеспечения «Лига-Закон» по состоянию на 16.01.2013 р.