Систематизация законодательства на современном этапе развития Республики Казахстан: проблемы и пути решения

В статье рассмотрены теоретические основы систематизации законодательства и определено основное назначение систематизации в обеспечении развития законодательства на современном этапе развития Казахстана. Показаны формы совершенствования систематизации законодательства, модели органи­зации, пути повышения качественного уровня систематизации, необходимость активного участия республиканских государственных органов в этой работе как важные условия эффективной право­творческой деятельности. Отмечены эффективность и преимущества внедрения информационных технологий в законотворческий процесс, формирование единого информационного пространства для систематизации законодательства на качественно новом уровне и дальнейшего развития права.

Правовое развитие казахстанского общества и государства на современном этапе вызывает все­возрастающий интерес к вопросам совершенствования законодательства. Коренные изменения, про­исходящие во всех сферах жизни казахстанского общества за последние двадцать лет, сопровожда­ются принятием большого количества нормативно-правовых актов. За время приобретения Респуб­ликой Казахстан независимости было сформировано национальное законодательство, которое обес­печивает правовое регулирование практически всех сфер общественной жизни. По последним дан­ным одних только кодексов в республике — 16, конституционных законов — 10, самостоятельных законов — 254.

Правовая наука и практика правового регулирования свидетельствуют, что одним из главных требований к нему является системность. Однако постоянное динамичное развитие системы законо­дательства делает невозможным сохранение в неприкосновенности сложившейся структуры системы права. Постоянные изменения в законодательстве, создание новых нормативно-правовых актов, вне­сение изменений в существующие, отмена их — все это в значительной мере десистематизирует за­конодательство, нарушает его структуру и изменяет соотношение и взаимодействие нормативных правовых актов. Системность правового регулирования требует периодического упорядочения зако­нов и подзаконных актов, удаления повторений, коллизий, недействующих постановлений, унифика­ции предписаний и приведения их в соответствие друг с другом. Все это обусловливает значитель­ную роль в функционировании законодательства систематизаций.

На современном этапе развития национального законодательства, в условиях продолжающегося наращивания темпов законодательной деятельности, большое внимание уделяется вопросам его обновления и упорядочения. Эти задачи определены в Концепции правовой политики на период с 2010 по 2020 гг., где указано: «В целях повышения эффективности нормотворческой деятельности необходимо продолжить работу по систематизации действующего законодательства, дальнейшей консолидации в разрезе отраслей законодательства; освобождению его от устаревших и дублирую­щих норм, восполнению пробелов в правовом регулировании, устранению внутренних противоречий в действующем праве; минимизации отсылочных норм в законах и расширению практики принятия законов прямого действия в рамках круга вопросов, по которым в соответствии с Конституцией мо­гут приниматься законодательные акты...» [1; 2]. Намечены концептуальные подходы к вопросам дальнейшей систематизации законодательства. Это главным образом обусловлено той органической связью, которая существует между обеспечением правопорядка и эффективной систематизацией за­конодательства. Систематизация законодательства в значительной степени исключает возможности для неправильного и произвольного применения юридически норм, сокращает пробелы в норматив­ном материале, служит необходимой предпосылкой для того, чтобы все субъекты строго соблюдали юридические нормы, полно и реально осуществляли предоставленные им права [2; 469, 470].

Систематизация законодательства — это постоянная форма развития и упорядочения действую­щей правовой системы. Систематизация должна преследовать цель стабилизации правопорядка, при­ведения нормативно-правового регулирования в инструмент, обеспечивающий нормальное функцио­нирование общественной жизни, наиболее эффективное управление государственными делами в ин­тересах личности. В результате систематизации устраняются противоречия между правовыми нор­мами, отменяются или изменяются устаревшие нормы и создаются новые, более совершенные, отве­чающие потребностям общественного развития. Они группируются по определенным системным признакам, сводятся в кодексы, собрания законодательства и другие систематизированные акты.

Систематизация (от греч. systema — целое, состоящее из частей) — это мыслительная деятель­ность, в процессе которой изучаемые объекты организуются в определенную систему на основе вы­бранного принципа [3; 24]. Систематизация законодательства может быть определена как комплекс мер, направленных на приведение нормативных правовых актов в определенную структурную упо­рядоченность. Систематизация — это внесение в массив нормативных правовых актов порядка, раз­мещение их в соответствии с определенным критерием. В результате систематизации законодатель­ство в определенной мере восстанавливает свою внутреннюю структуру, гармоничность, утраченные в ходе развития и изменения, свои регулятивные возможности. Законодательство нуждается в перио­дическом проведении систематизации различного уровня и формы.

Целью любой систематизации является облегчение участникам правоотношений установления всех правовых предписаний, которыми надлежит руководствоваться в их системе. Постоянное дина­мичное развитие законодательства, создание новых нормативных правовых актов, внесение измене­ний в уже существующие — все это создает большие трудности с выбором правомерного варианта поведения, затрудняет своевременное нахождение подлежавшего реализации нормативно-правового акта. Систематизация призвана создать определенные основания поиска нормативных правовых предписаний, в зависимости от характера регулируемых общественных отношений. Бессистемное нагромождение актов законодательства, к тому же противоречащих друг другу, не способно быть полноценным регулятором общественных отношений и может только создать у людей антипатию к закону, стремление жить, не связывая свое поведение с его велениями.

Анализ и обработка действующих нормативных актов, группировка правовых предписаний по определенной схеме, создание внутренне единой системы актов являются необходимыми условиями эффективности правотворческой деятельности, способствуют ликвидации пробелов и противоречий в действующем законодательстве. Систематизация законодательства — эффективное средство расчи­стки накопившихся массивов нормативных правовых актов, ревизии действующей правовой систе­мы. Кроме того, она обеспечивает удобства при реализации права, возможность хорошо ориентиро­ваться в законодательстве, оперативно находить и правильно толковать все нужные нормы. Наконец, систематизация является необходимой предпосылкой целенаправленного и эффективного правового просвещения и воспитания, научных исследований, обучения студентов. Согласно концепции право­вой политики Республики Казахстан систематизация законодательства должна осуществляться по­средством применения всех трех её форм: инкорпорации, консолидации и кодификации.

Инкорпорация законодательства — подготовка и издание различного рода собраний и сборников нормативных актов.

Особенность инкорпорации состоит в том, что какие-либо изменения в содержание помещаемых в сборники актов обычно не вносятся, и содержание правового регулирования, по существу, не меня­ется. Именно это свойство инкорпорации (сохранение неизменным содержания нормативных актов) отличает ее от других видов систематизации — кодификации и консолидации.

Вся работа систематизации осуществляется здесь в плоскости внешней обработки правового ма­териала. Обычно в сборниках действующих нормативных актов их тексты помещаются с учетом по­следующих изменений и дополнений. Кроме того, в процессе инкорпорации из текста помещаемых в сборник актов удаляются главы, статьи (пункты), абзацы и иные отделимые части, признанные утратившими силу или фактически такую силу потерявшие. Кроме того, в такой сборник включаются все последующие изменения и дополнения, с указанием официальных реквизитов тех актов, которы­ми внесены эти коррективы.

Консолидация законодательства — подготовка и принятие укрупненных актов на базе объедине­ния норм разрозненных актов, изданных по одному вопросу. С течением времени в любой развитой правовой системе образуется значительное число (иногда десятки и сотни) нормативных актов, имеющих один и тот же предмет регулирования. Предписания таких актов зачастую повторяются, а иногда содержат явные несогласованности и противоречия. В связи с этим возникает потребность ликвидации множественности нормативных актов, их укрупнения, создания своеобразных блоков законодательства. Один из путей преодоления такой множественности — консолидация законода­тельства.

Консолидация законодательства — это форма систематизации, при которой несколько норма­тивно-правовых актов, регулирующих наиболее общие вопросы, объединяются в единый норматив­но-правовой акт, изменяя только отдельные нормы права.

В процессе подготовки консолидированного акта все нормы прежних актов располагаются в опре­деленной логической последовательности, разрабатывается общая структура акта. Осуществляется оп­ределенная редакционная правка, чисто внешняя обработка предписаний с тем расчетом, чтобы ис­пользовалась унифицированная терминология. Устраняются противоречия, повторения, неоправдан­ные длинноты, исправляется устаревшая терминология, нормы близкого содержания объединяются в одну статью (пункт). Консолидация представляет собой нечто среднее между кодификацией и инкор-пораций, когда несколько законов объединяются в один, а повторы и противоречия устраняются.

Кодификация законодательства — подготовка и принятие новых актов (типа кодексов), в которые помещаются как оправдавшие себя нормы прежних актов, так и новые нормативные предписания.

Под кодификацией понимают основной вид (форму) систематизации законодательства, в резуль­тате которой, наряду с внешней обработкой действующего законодательства (его объединением, устранением устаревших, дублирующих актов и т.п.), создается новый, сводный акт, заменяющий прежнее регулирование и приводящий его в единую систему.

Выделенные в данном определении черты кодификации позволяют видеть в данной форме дея­тельности как бы соединение, с одной стороны, чисто «систематизаторских» функций внешней обра­ботки (совершенствование формы изложения и объединение в единую систему устаревшего или но­вого, но разрозненного законодательства в какой-либо отрасли или в комплексе правового регулиро­вания). Другой, гораздо более важной функцией кодификации признается включение в правовую систему нового, к тому же сводного закона, т.е. объединяющего все нормы или основной костяк (массив) норм, относящихся к той или иной сфере правового регулирования — отрасли, подотрасли, институту либо к комплексам, интегрирующим нормы разных отраслей.

Кодификация действительно осуществляется непосредственно в самом процессе правотворчест­ва. Это дало основание ряду российских ученых признать, что «кодификация не укладывается в рам­ки систематизации, а представляет собой самостоятельную, причем основную форму совершенство­вания законодательства» [4; 360], что она «осуществляется только в официальном порядке», а наибо­лее интенсивные ее проявления связаны с существенными изменениями общественных отношений, требующими иной, «принципиально новой юридической оценки» [5; 28]. Д.А.Керимов настаивал на том, что нельзя допускать разрыва между кодификационной и правотворческой деятельностью, несмотря на то, что кодификация не связана с текущим правотворчеством, осуществляется специаль­ными органами. Вместе с тем автор не лишал кодификацию значения вида систематизации, включал в ее состав инкорпорационные приемы, а также задачи приведения действующего законодательства в единую логическую систему и создания нового объединенного акта [6; 33]. Сочетание упорядоче­ния и обновления законодательства позволяет рассматривать кодификацию как наиболее совершен­ную, высшую форму правотворчества, включающую в себя в качестве подготовительных все преды­дущие уровни систематизации.

Современные авторы под кодификацией понимают форму (вид) систематизации, при которой происходит глубокая всесторонняя внутренняя переработка нормативного материала, заключающая­ся в создании нового, сводного, систематизированного нормативно-правового акта [7; 34].

В процессе кодификации составитель стремится не только объединить и систематизировать за­рекомендовавшие себя действующие нормы, но и переработать их содержание, изложить норматив­ные предписания стройно и внутренне согласованно, обеспечить максимальную полноту регулирова­ния соответствующей сферы отношений. Кодификация направлена на то, чтобы критически переосмыс­лить действующие нормы, устранить противоречия и несогласованности между ними, ликвидировать повторения, устаревшие положения, пробелы, дублирование норм.

Результатом кодификации является издание кодифицированного акта: кодекса, устава, положе­ния, правила.

Кодекс является оптимальным вариантом обобщения и систематизации законодательства по опре­деленной теме, действенное средство ликвидации множественности актов по одному и тому же вопро­су. Ныне во главе большинства отраслей казахстанского законодательства стоят кодексы, большин­ство из которых подвергается существенной переработке на современном этапе развития.

Изменение законодательства, хотя и явление нежелательное, но в принципе устранимое. Дина­мичные социально-экономические процессы обусловливаются необходимостью соответствующей корректировки их правового регулирования. Однако наряду с объективными причинами, вызванны­ми переходным состоянием общества, необходимо отметить и субъективные — отсутствие надлежа­щей систематизации законодательства. Поэтому со всей очевидностью проявляется необходимость совершенствования правотворчества, повышения качественного уровня разрабатываемых законопро­ектов.

При подготовке законопроектов должны обеспечиваться полнота и комплектность правового ре­гулирования общественных отношений, входящих в предмет законопроекта. Решение этой задачи является порой затруднительным. Общественная жизнь, хозяйственная практика характеризуются масштабностью и сложностью происходящих в них социально-экономических, организационно-управленческих и иных процессов. Подвергаемые правовому регулированию отношения весьма раз­нообразны по своему содержанию. При осмыслении этих процессов необходимы глубокие знания конкретной области общественных отношений, для регулирования которых готовится законопроект, поэтому является желательной подготовка законопроектов группами специалистов, включающими не только юристов, но и экономистов, других специалистов, обладающих познаниями в тех сферах отношений, которые будут регулироваться законопроектом. Обоснованность такого подхода очевид­на, ведь разрабатываемый законопроект — правовая форма, в которую облекается экономическое и иное содержание. В связи с этим следует также отметить, что регулирование общественных отноше­ний во многих случаях не ограничивается одной отраслью законодательства. Имеется множество отношений, которые регулируются различными отраслями права. Наличие межотраслевых правовых отношений обусловлено реалиями общественной жизни, прежде всего, качественно изменившимися экономическими отношениями, что затрудняет реализацию принципа системности в законодательст­ве и праве, но не является основанием отказа от него. Соблюдение этого фундаментального и объек­тивно обусловленного принципа — необходимое условие упорядочения законодательства, приведе­ния его во внутренне согласованную систему и поддержания в пригодном для практического приме­нения состоянии.

Возникающие в связи с усложнением правовых связей трудности могут быть преодолены по­средством совершенствования форм систематизации законодательства, и в частности, путем подго­товки качественных проектов перечней нормативно-правовых актов, подлежащих изменению и при­знанию утратившими силу в связи с принятием новых законодательных актов.

Такой подход представляется обоснованным, ведь, предлагая законопроект, разработчики исхо­дят из того, что существующее правовое регулирование является недостаточным. Но для данного вы­вода нужно проанализировать законодательство, весь нормативно-правовой массив по предмету за­конопроекта, тогда результатом анализа и будет решение о подготовке либо, напротив, об отказе от подготовки необходимого законопроекта. Разработчики должны вносить предложения о приведе­нии ранее принятых нормативно-правовых актов в соответствие с предложенными ими законопроек­тами. Последовательное осуществление указанных мер позволит существенно повысить качествен­ный уровень законодательства.

В настоящее время в Казахстане темпы правотворческой, и в первую очередь законодательной, деятельности как никогда высоки. Создаются сотни и тысячи новых нормативных актов, существен­но меняющих характер и основные принципы правового регулирования. Однако если сейчас не зани­маться упорядочением действующей нормативной базы, которая увеличивается весьма быстрыми темпами, в будущем возникнут большие трудности в нахождении и использовании действующих норм права. Дело осложняется еще и тем, что сейчас, когда создается практически новая правовая система в Республике Казахстан, нужно также срочно решить судьбу формально действующих нор­мативных актов и их частей, которые полностью либо частично противоречат новым нормативным решениям или попросту безнадежно устарели.

Обычно в понятие систематизации законодательства включаются три самостоятельные формы правовой деятельности:

• сбор государственными органами, предприятиями, фирмами и другими учреждениями и организациями действующих нормативных актов, их обработка и расположение по определенной системе, хранение, а также выдача справок для заинтересованных органов, учреждений и отдельных лиц по их запросам;
• подготовка и издание различного рода собраний и сборников нормативных актов;
• подготовка и принятие новых актов (типа кодексов), в которые помещаются как оправдавшие себя нормы прежних актов, так и новые нормативные предписания [4; 348].

Если система права, как следствие исторического развития, — объективный феномен, от воли людей не зависящий, то систематизация и ее продукты — феномен субъективный. От воли состави­теля во многом зависит, каким будет тот или иной сводный акт. Систематизация, в конечном счете, также обусловлена объективно существующей системой права (кодексы, например, объединяют юридические нормы одной и той же отрасли права), содержанием систематизируемых правил пове­дения, объективной потребностью в сборниках нормативных актов того или иного рода и т.п., но по форме своего выражения она всегда субъективна. Нормативно-правовые акты группируются по осо­бым системным признакам, сводятся в кодексы, собрания законодательства и другие систематизиро­ванные акты. В странах, где действует прецедентное или обычное право, систематизация правовых норм представляет собой сложную проблему, поскольку современное законодательство лишь фор­мально признает нормативно-правовую состоятельность прецедентов и правовых обычаев.

В мировой практике при систематизации законодательства активно используются новейшие достижения информатики и современные компьютерные техники, так как создание автоматизирован­ных информационно-поисковых систем по законодательству имеет ряд несомненных преимуществ по сравнению с другими видами учета нормативных актов.

Во-первых, в компьютерные системы возможно заложить практически безграничный объем пра­вовой информации. Это все законодательство страны (законы, указы президента, постановления пра­вительства, все виды ведомственных актов), включая акты органов местного самоуправления, отме­ненные нормативные акты, проекты будущих законов, важнейшие решения судебных органов, анно­тации юридической литературы и т.д.

Во-вторых, справки о законодательстве и практике его применения можно получить при автома­тизированном учете по любому интересующему абонента вопросу, в то время как, например, при картотечном учете такие справки можно выдать лишь в зависимости от рубрик классификатора картотеки.

В-третьих, компьютер создает возможность получить юридическую справку максимально быст­ро и сразу же ее напечатать и оттиражировать в том количестве, какое необходимо абоненту.

Работа с электронными документами также имеет преимущество в сравнении с бумажными эквивалентами: дешевле хранение, упрощен доступ к информации, более надежное хранение доку­ментов. При библиографическом поиске наглядно проявляются преимущества базы данных на элек­тронных носителях перед карточными каталогами, картотеками, печатными библиографическими указателями. Это и многоаспектный комбинированный поиск (по автору, названию, ключевому сло­ву, языку публикаций, виду и типу изданий, году публикаций, по индексам классификации и т.д.), большой хронологический охват, быстрая скорость получения информации.

Существующие информационно-поисковые системы по законодательству содержат десятки и сотни тысяч правовых информационных документов и позволяют осуществлять поиск по различным данным: вид и заголовок правового акта, его номер и дата принятия, орган, его принявший, источник и дата официального опубликования такого акта, используемые в его тексте ключевые слова и др.

Четко налаженный учет законодательства необходим, прежде всего, для квалифицированного применения правовых норм в повседневной практической деятельности исполнительных органов, администрации предприятий, учреждений, в работе фирм. Особую роль играет четкий и полный учет законодательства в деятельности судебных и прокурорских органов. Кроме того, такой учет необхо­дим для квалифицированной подготовки проектов законодательных и правовых актов, для составле­ния разного рода сборников законодательства и сводных кодифицированных актов, перечней актов, подлежащих изменению или признанию утратившими силу, для осуществления справочно-информационной работы, подготовки заключений по проектам нормативных актов.

Впервые компьютерная система получения правовой информации была создана группой ученых и юристов США в 60-х годах. Сейчас в США и западных странах созданы десятки систем получения компьютерной правовой информации. Одни входят в состав аппарата органов законодательной, исполнительной и судебной власти, другие носят частный характер, обслуживая на коммерческой основе фирмы, организации и правоохранительные органы. Европейские государства владеют единой системой правовой информации, которая включает в себя порядка 150 тысяч единиц правовых доку­ментов.

В Казахстане также успешно идет процесс освоения правовой информации с помощью компью­терных технологий. Убедительным свидетельством этого является Указ Президента Республики Ка­захстан «О государственной программе формирования и развития национальной инфраструктуры Республики Казахстан», утвержденный в марте 2001 г. Основными целями этой программы являются формирование технологических и организационных основ национальной информационной инфра­структуры, обеспечение информационной безопасности и независимости страны.

Следует отметить, что свои автоматизированные системы учета и поиска информации сейчас созданы в аппаратах парламента Республики Казахстан, канцелярии Премьер-Министра, Министер­ства юстиции и ряде других республиканских органов.

Но не все сегодня могут позволить себе такую довольно дорогую службу, поэтому в настоящее время создаются различные негосударственные организации, которые осуществляют централизован­ный сбор, хранение и поддержание в контрольном состоянии законодательных актов, обеспечивая необходимой правовой информацией заинтересованных лиц.

Несомненно, использование компьютерной техники в целях упорядочения законодательства как особого вида инкорпорации не вызывает сомнений. Так, Д.А. Керимов справедливо считает, что использование компьютерной техники необходимо, если мы не хотим оказаться на низшей ступени цивилизации и прогресса. И нам в ближайшем будущем предстоит использовать специальную техни­ку в систематизации и учете законодательства. Применение компьютерных систем при решении за­дач законотворчества было бы эффективным, поскольку происходит, во-первых, накапливание и сис­тематизация по определенным параметрам практически неограниченного объема законодательной информации; во-вторых, информация выдается по любому признаку или совокупности признаков [6; 94]. Помощь компьютера незаменима, когда поиск ответа на конкретный вопрос осуществляется в значительном объеме информационного материала. Система сбора, хранения и поиска нормативно­го материала базируется на следующих положениях: подготовка исходных документов; хранение, которое предусматривает кодирование и ввод в запоминающее устройство; поиск необходимого ма­териала; выдача документа.

Надо заметить, что эффективность информационно-поисковых систем в большей степени зави­сит от полноты и достоверности информации и регулярности ее поступления как из центральных, так и региональных источников. Поэтому полагаем, что необходимо определить ответственность госу­дарственных органов за формирование и надлежащее хранение правовой информации и обеспечение условий для оперативного и полного ее предоставления пользователям, а также осуществление кон­троля за коммерческими субъектами, распространяющими правовую информацию. Такой контроль необходим в целях предоставления достоверной и точной информации о действующем законодатель­стве. По всей видимости, должны быть разработаны специальные нормативные правовые акты, кон­тролирующие процессы переработки информации, хранящиеся в автоматизированных системах. В нормативный акт можно включить следующие положения: об ответственности владельца сертифи­цированного информационного ресурса за полноту и достоверность предлагаемой информации; рас­ценивать нарушения целостности защиты информации как несанкционированный доступ к ней; пре­дусматривать судебные запреты, позволяющие предотвратить нарушение условий сохранности дан­ных. Здесь нужно сказать, что в Уголовном кодексе Республики Казахстан уже предусмотрена ответ­ственность за преступления в сфере компьютерной информации.

Вместе с тем существующие в Казахстане банки и базы, разнообразные информационно-справочные системы правовой информации, находящиеся в ведении различных государственных и коммерческих структур, обладают различными по тематике, полноте и достоверности информацион­ными фондами. При их использовании нередко встает вопрос не только о наличии текстов того или иного нормативно-правового документа, но и об аутентичности (соответствии) текстов электронных копий документов их официальной редакции.

На наш взгляд, сегодня необходимо решить вопрос по формированию единого комплексного информационно-правового пространства, обеспечивающего правовую информированность всех структур общества и каждого гражданина в отдельности. Следует учитывать, что компьютерная пра­вовая система становится все более необходимой и востребованной в работе юристов и иных субъек­тов права.

Полагаем, что необходимо также обсудить и решить вопрос о возможности придания официаль­ного статуса тексту на электронных носителях, поскольку со временем вопрос создания электронного Свода законов Республики Казахстан будет весьма актуальным, хотя, конечно, для нас это вещь новая. Это, разумеется, задача огромного научного и практического значения. Она имеет целью представить неограниченному кругу пользователей (политикам, ученым, государственным служащим, аспиран­там, студентам) весь архив законодательства Казахстана в удобной и современной форме. Электрон­ный свод может оказаться важным стимулом, а также может выступить первым этапом создания баз данных сравнительного правоведения.

Изучая опыт зарубежных стран в данной области, можно с уверенностью сказать, что мировое сообщество идет в этом направлении уже давно. Конечно, создать полную базу казахстанского зако­нодательства — задача, требующая колоссальных организационных ресурсов, что в нынешних усло­виях проблематично. Но эту работу можно выполнить, если разделить её на части, продумать единую методологию и правильно организовать взаимодействие участников.

Современные информационные технологии являются эффективным инструментом в правотворче­ской деятельности при осуществлении систематизации законодательства, обеспечивают качественную подготовку с меньшими временными затратами консолидированных и кодифицированных актов, свое­временное изменение, дополнение и признание утратившими силу нормативных правовых актов в свя­зи с принятием новых законодательных актов, способствуют уменьшению вероятности возникновения ошибок юридико-технического характера. Применение автоматизированных систем правовой инфор­мации дает возможность законодателю проводить анализ системных связей в массиве нормативных правовых актов, организовывать широкое общественное обсуждение проектов законов (кодексов), вы­являть пробелы и противоречия правового регулирования и принимать меры к их устранению.

В современных условиях, когда отечественное законодательство велико по объему и сложно по структуре, систематизация нормативно-правовых актов не только может быть направлена на совершенствование содержания правовых норм либо на совершенствование расположения норма­тивного материала, но и становится важнейшей составной частью законотворческого процесса, так как без нее участникам правоотношений очень сложно осознать истинный смысл нормативно-правовых предписаний и составить модель правомерного поведения.

Большое практическое значение имеет рациональная организация систематизации законодатель­ства как правотворческой деятельности. При решении этой задачи возможны два подхода, две модели организации систематизации законодательства — с организационным и без организационного обо­собления в самостоятельный вид деятельности, с созданием и без создания специализированного подразделения для систематизации законодательства [8; 221]. Если исходить из того, что знание за­конодательной техники является необходимым условием профессиональной деятельности каждого юриста, работающего в аппарате правотворческого органа и обеспечивающего правотворческий про­цесс, то отдельное подразделение для систематизации законодательства, в буквальном ее понимании как правотворческой деятельности, можно не создавать. Структурные подразделения, специализиро­ванные по отраслям законодательства, решая свои функциональные задачи, осуществляют и функ­цию систематизации законодательства в этом ее аспекте (анализируют правовые акты, действующие в их сфере, вносят предложения о приведении их в соответствие с позднее принятыми законодатель­ными актами и т. д.). Такая организация систематизации законодательства получила широкое распро­странение, она имеет свои достоинства. При использовании этой модели систематизации законода­тельства ограничивается круг исполнителей, сокращается количество согласований внутри аппарата. Этот способ может быть эффективным при разработке и утверждении правил (стандартов), регламен­тирующих данный вид деятельности, определяющих порядок подготовки и внесения предложений о приведении нормативных правовых актов в соответствие с позднее принятыми законодательными актами, подобно тому, как это принято в сфере делопроизводства.

Больше вопросов возникает при втором способе систематизации законодательства — создании отдельного подразделения для осуществления этого вида деятельности. Организация систематизации законодательства становится в этом случае частью другой, более широкой проблемы — структуриро­вания аппарата, которая не нашла пока удовлетворительного решения и, будучи сложной по своей сути, часто отягчается внешними факторами. Структурирование аппарата, его реорганизация нередко являются средством достижения меркантильных целей, в том числе решения таких задач, как необ­ходимость увольнения либо, напротив, трудоустройства работников, повышения их в должности и т.п. В области систематизации законодательства ситуация осложняется еще и тем, что занимающиеся этим видом деятельности подразделения становятся самостоятельным элементом структуры, не имея при этом своего собственного специфического предмета деятельности, а при его отсутствии нет объ­ективных предпосылок для создания и функционирования структурного подразделения в своей сфе­ре. Если же оно создается, то неизбежными становятся дублирование и параллелизм в работе, возни­кает проблема организации взаимодействия с другими структурными подразделениями, специализи­рованными по отраслям законодательства, каждое из которых осуществляет систематизацию законо­дательства, понимаемую как вид правотворчества.

Анализ практики систематизации законодательства показывает, что такое подразделение выпол­няет чисто техническую работу — проверяет источники официального опубликования нормативно-правовых актов, дублируя при этом структурные подразделения, готовившие проект нормативного документа, а также редакционный отдел, в котором выполняется аналогичная работа (выверяются реквизиты нормативно-правовых актов, источники их официального опубликования). Имеет место и другая крайность. Работники этого структурного подразделения готовят заключения по проектам за­конов и других нормативно-правовых актов, предусматривающих нормативно-правовое регулирова­ние всего спектра общественных отношений: административно-правовых, трудовых, уголовно-правовых, связанных с производством дознания и предварительного следствия, а также по другим актам, для оценки которых необходимы специальные познания. Таким образом, подменяются другие структурные подразделения, делаются попытки решать несвойственные задачи. Среди организацион­ных проблем систематизации законодательства необходимо отметить также частые преобразования. Решения об их проведении готовятся под давлением не связанных с систематизацией законодатель­ства обстоятельств. Их принятие продиктовано порой привнесенными, внешними факторами. С точ­ки зрения систематизации законодательства, ее совершенствования они не влекут за собой никаких качественных изменений.

Для повышения качественного уровня систематизации законодательства ее необходимо упоря­дочить в организационном отношении. Решаться эта задача должна с учетом избранной модели сис­тематизации. При отсутствии специализированного подразделения проблему следует решать посред­ством повышения уровня знаний в области законодательной техники специалистов правовых подраз­делений. При наличии надлежащего методического обеспечения утвержденных правомочным орга­ном правил проведения данной работы такое решение может быть приемлемо. Иначе должна стро­иться работа при создании специализированного структурного подразделения для систематизации законодательства. В этом случае необходимо определить предмет и конкретные функции этого под­разделения. Важное значение приобретает в этом случае организация взаимодействия с другими структурными подразделениями аппарата правотворческого органа, специализированными по отрас­лям законодательства.

Рассматривая актуальные вопросы систематизации законодательства, следует особо подчеркнуть необходимость и важность активного участия республиканских государственных органов в этой ра­боте. В частности, их задача — способствовать приведению нормативно-правовых актов в соответст­вие с новыми законодательными актами. Сейчас данному способу систематизации законодательства уделяется недостаточное внимание. Центральные исполнительные и иные государственные органы ограничиваются, порой, изданием акта руководителя, в котором объявляется о принятии нового зако­нодательного акта, регулирующего отношения в отрасли, и этим актом законодательный акт как бы вводится в действие. Несвоевременное приведение нормативных актов в соответствие с новыми за­конодательными актами объясняют иногда тем, что подзаконные нормативные правовые акты, про­тиворечащие позднее принятым законодательным актам, применению не подлежат. На основании этого делается вывод, что проблемы, якобы, не существует, акты, противоречащие позднее принятым законодательным актам такого же или более высокого уровня, не должны применяться [9; 48]. С по­добной аргументацией нельзя согласиться, поскольку в ней прослеживается стремление переложить работу по оценке применяемых нормативных актов на предмет их соответствия позднее принятым актам на участников регулируемых правоотношений, что совершенно недопустимо. Эта работа тре­бует проведения сравнительного анализа и специальных знаний, да и такой анализ будет субъектив­ным. Содержащиеся в законодательных актах положения о том, что законы и иные нормативные акты, действующие на территории Республики Казахстан, применяются постольку, поскольку они не противоречат позднее принятым актам, не исключают необходимости определения конкретного круга нормативных актов, не соответствующих позднее принятым актам и подлежащих в связи с этим признанию утратившими силу или изменению.

При подготовке предложений о приведении нормативно-правовых актов в соответствие с новы­ми законодательными актами должно быть обеспечено участие отраслевых и функциональных под­разделений органов исполнительной власти в этой работе, так как именно они обладают необходимой информацией об имеющихся потребностях в установлении либо изменении правового регулирова­ния, и первоначально предложения должны рассматриваться и обобщаться юридическими службами республиканских органов исполнительной власти. При такой организации работы центральные исполнительные органы смогут непосредственно участвовать в формировании нормативно-правовой базы в тех сферах общественной жизни, где ими осуществляются управление либо координация, а также будет учитываться мнение других заинтересованных организаций и учреждений.

В перспективе систематизация законодательства должна быть основой правотворческой дея­тельности, важной составляющей совершенствования законодательства.

Список литературы

1. «О Концепции правовой политики на период с 2010 до 2020 года»: Указ Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 г. № 858 // Казахстанская правда. — 2002. — 3 окт.
2. Алексеев С.С. Общая теория права: Учебник. — 2-е изд. — М.: Проспект, 2008. — 470 с.
3. [ЭР]. Режим доступа:http//inventech.ru/lib/strateg/24
4. Проблемы общей теории права и государства: Учебник / Под общ. ред. В.С. Нерсесянца. — М.: Норма, 2002. — 832 с.
5. Шебанов А.Ф. Система законодательства как научная основа кодификации // Современное государство и право. — 1999. — № 2. — С. 28.
6. КеримовД.А. Законодательная техника. — М.: Норма, 1998. — 93 с.
7. Брисков В.В. О юридической силе кодифицированных федеральных законов // Журнал российского права. — 2003. — № 8. — С. 27.
8. Ковшик Е.А. Систематизация действующего законодательства: Организационные предпосылки // Вестн. КАСУ. —— № 3. — С. 221.
9. Табанов С.А. Совершенствование законодательства: теория и опыт Республики Казахстан. — Алматы: Жеті жарғы,— 288 с.