Проблемы формирования и применения функций государственных органов с точки зрения международного опыта

На сегодняшний день в государственных органах США применяется практика оценки исполне­ния бюджетных программ. Данная оценка рассматривается в качестве инструмента контроля, тем са­мым обеспечивается подотчетность освоения бюджетных средств государственными органами перед Конгрессом США [1].

Государственным органом США оценка исполнения бюджетных программ дает основу для по­лучения картины об избыточных функциях или, наоборот, для закрепления дополнительных. В цен­тральных государственных органах и агентствах США существует разрозненная структура оценки исполнения бюджетных программ. Если в одном государственном органе функционирует постоянное структурное подразделение по оценке, то в другом его может не быть вследствие различий в законо­дательстве штатов [2].

При рассмотрении опыта Канады приведен ведомственный обзор государственных услуг. Для проведения ведомственного обзора была создана специальная группа, в задачи которой входило со­кращение расходов и устранение дублирования функций в качестве основы для будущих политиче­ских и финансовых приоритетов.

Таким образом, рассматривая развитые страны, мы выявили, что функции государственных ор­ганов в прошлом использовались для оптимизации функций государственных органов и его струк­турных подразделений.

Целью формирования и проведения функций государственных органов Болгарии являлось со­действие модернизации уже существующей государственно-административной системы. В целом практика формирования функций в Болгарии показала, что данный инструмент исключительно эф­фективен при административном реформировании системы государственного управления, а также напрямую зависит от методологической и практической готовности групп.

В Латвии основной задачей новообразованного Бюро по реформе государственного управления стали формирование функций и структур и выработка соответствующих рекомендаций для Прави­тельства по рационализации и устранению дублирования функций [3]. Выявилось, что существую­щие в Латвии государственные органы выполняли одинаковые функции с теми же результатами, что влекло дополнительные правительственные расходы и ослабляло ответственность и подотчётность.

Высокая численность государственного аппарата, низкое качество исполнения государственных задач и функций, отсутствие прозрачности деятельности государственных органов стали причиной того, что российская бюрократия оказалась плохо подготовленной к эффективной выработке реали­зации решений. Государственный аппарат обладал огромными, не соответствующими ему полномо­чиями. Источником этого являлись избыточные функции государственных органов. На момент нача­ла административной реформы в России насчитывалось порядка пяти тысяч функций, при этом каж­дый государственный орган считал, что его функции нужно расширять, в том числе за счет других государственных органов [4; 26].

Концепцией административной реформы предусматривается проведение системной работы по оптимизации функций федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной вла­сти субъектов Российской Федерации. Значительные результаты, достигнутые на предыдущем этапе оптимизации функций исполнительных органов, и прежде всего на федеральном уровне, не отменяют необходимость продолжения данной работы. Системность мероприятий в этом блоке администра­тивной реформы достигается за счет развертывания последовательности процедур анализа функций органов исполнительной власти.

Сомнение в целесообразности исполнения функций в существующем виде и объеме презумпи-руется фактом неэффективности достижения ожидаемых результатов в той или иной области обще­ственной жизни посредством деятельности государственных структур по сравнению с механизмами рыночного или гражданского регулирования. Как следствие, одной из основных задач текущего мо­мента в проведении административной реформы становится разработка инструментов для оператив­ного и эффективного проведения анализа текущего функционала органов на предмет выявления из­быточных, дублирующих, уточнения существующих и формулирования недостающих функций.

Определение избыточности, дублируемости или необходимости уточнения содержания функции может быть разрешено только путем установления ясной и однозначной связи между функцией и ха­рактером ее выходных результатов как в части их необходимости, так и в принципиальной невоз­можности их достижения любым иным легитимным способом.

Полученные на предыдущем этапе первичные формулировки должны быть приведены к едино­му синтаксическому стандарту. Собственно, приведение формулировок к синтаксическому стандарту позволяет провести первичное «выбраковывание» формулировок «функций». Первым критерием для ликвидации «функции> становится невозможность переложить ее в требуемый синтаксический стан­дарт. Фактически, в этот момент она распознается как «нефункция» (это может быть декларацией намерений, установлением принципа, указанием на направление деятельности, целью или задачей организации, ее миссией, но не функцией). Вторым критерием «избыточности» становится появление большого количества функций-дублеров, которые до этого скрывались за полисемантичными и агре­гированными формулировками функций из положений либо были перенесены из отдельных норм законов и подзаконных актов.

Приведение к единому синтаксическому стандарту означает, что формулировки функций долж­ны звучать единообразно, иметь единую «формулу записи». Для того чтобы деятельность организа­ции зазвучала в функциональной формулировке, требуется соблюдение ряда правил:

а.   действие, которым описывается исполнение функции, должно использовать глагол или отглагольное существительное с минимально агрегированным значением. В качестве примера следует указать, что к глаголам с максимально агрегированным значением относятся: «координирует», «содействует», «совершенствует», «взаимодействует». К глаголам с минимально агрегированным значением относятся: «вносит», «регистрирует», «выдает», «принимает»;

б.   функция может описываться исключительно единственным действием. Использования в формулировке функции перечисления глаголов (или отглагольных существительных) как однородных членов не допускается. В этом случае рассматриваются либо две и более функции, либо указывается крайнее (или обобщающее) действие в процессуальной цепочке, выступающей фактически последовательностью операций по исполнению одной-единственной функции;

в.    рассматриваемое действие исполняется исключительно самим органом исполнительной власти (ОИВ), без привлечения или последующего участия иных органов или организаций. Исключение составляет возможность единовременного со-исполнения данного действия иным органом (в этом случае со-исполнение и со-исполнитель прямо указываются в функции ОИВ). В качестве примера следует привести негативную практику указания в положениях исполнительных органов функций лицензирования отдельных видов деятельности, притом что фактически выдачу лицензий осуществляют подведомственные унитарные предприятия или учреждения;

г.    применяемое в формулировке действие выполняется на регулярной или, по крайней мере, на неоднократной основе. Требование регулярности (или неоднократности) действия выступает критерием отсева множества функций деятельности органа, реализуемой в форме «мероприятий»;

д.   из формулировки функции должны быть однозначно идентифицируемы:

• -     выход или результат исполнения функции. Как правило, в качестве результирующего вы­хода функции указываются документы (формуляры), государственный контроль или надзор, деятель­ность иного органа, статус (регистр), пр.;
• -     внешний для данного ОИВ получатель результата, объект действия или контрагент рас­сматриваемого действия. В качестве получателя результата могут быть указаны категории лиц («ли­цензиаты», «инвалиды», «декларанты» и пр.) либо единичные конкретные получатели (конкретность определяется указанием на имя собственное получателя, например, Еврокомиссия). Как правило, единичными конкретными получателями выступают иные исполнительные органы, временные орга­ны, международные организации;
• -     конкретная сфера применения функции. Это означает, что никакой иной орган, кроме то­го, который является настоящим держателем функции (если только он не указан как соисполнитель), не может подразумеваться в качестве потенциального исполнителя данной функции в этой предмет­ной сфере. Как следствие, в формулировке функции не могут указываться предельно обобщенные предметные сферы, такие, например, как «здравоохранение», «национальная безопасность» и т.п., так как наверняка в сфере данных отношений деятельность анализируемого органа не единственная.

Существует определенное правило соотношения указанных элементов в формулировке функ­ции. Как правило, результат исполнения функции, получатель результата и сфера применения функ­ции редко совместно указываются в одной формулировке. Практика построения формулировок функции имеет два варианта:

1. 1)     действие + результат действия (выход функции) + получатель результата (контрагент дейст­вия/объект действия);
2. 2)     действие + результат действия + однозначно идентифицируемая сфера применения.

В последнем случае получатель результата не указывается, поскольку функция распространяется на неограниченный круг лиц или его идентификация следует из характера действия, достигаемого результата и сферы применения.

Примером первого варианта может служить следующая формулировка функции: «производит контроль соблюдения лицензиатами лицензионных условий». Пример второго варианта: «осуществ­ляет надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации в сфере массовых коммуника­ций».

В ходе приведения формулировок к единому синтаксическому стандарту не только вскрываются формулировки функций, которые не могут быть отнесены к функциям вообще, но и существенно уменьшается число функций-дубликатов. Устранение дублирующих друг друга функций из единого списка достигается за счет применения правила «один выход — одно действие». Иными словами, «у двух различных функций не может быть общего выхода».

Еще одним важным требованием синтаксиса формулирования функций ОИВ является перефор­матирование видов деятельности (первичных формулировок функций), не имеющих предметно-специфичного содержания (действия), в универсальные функции ОИВ. К универсальным функциям относятся:

• -          функции государственного заказчика (проведение в установленном порядке конкурсов и за­ключение государственных контрактов на размещение заказов на поставку товаров, выполнение ра­бот, оказание услуг для нужд ОИВ, иных государственных нужд в установленной сфере деятельно­сти);
• -          функции распорядителя и получателя бюджетных средств (предусмотренных на содержание ОИВ и реализацию возложенных на ОИВ функций и задач);
• -          функции по приему граждан и формированию ответов на их обращения (организация прие­ма граждан, обеспечение своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов в установленный срок);
• -          функции по обеспечению мобилизационной подготовки ОИВ (и ОИВ, находящихся в его ведении);
• -          функции по управлению государственной собственностью (в том числе подведомственными учреждениями и предприятиями).

В качестве примера такого вида деятельности, как «утверждение смет подведомственных орга­нов и учреждений» следует рассматривать часть более общей формулировки «выполнение функций распорядителя бюджетных средств».

Важной законодательной мерой, позволяющей не допускать появления нецелесообразных и не­эффективных функций органов власти, явились законодательное закрепление многоступенчатой про­цедуры доказательства государственным органом целесообразности и эффективности вводимых функций и оценка таких доказательств независимыми экспертами.

В последние годы проблема снижения эффективности государственного управления стала наи­более сложной задачей дальнейшего продвижения экономических и социальных реформ в Кыргыз­стане. Особенно остро это сказывается на ухудшении качества предоставляемых государством услуг в социальной сфере, что отражается на общей ситуации с бедностью в стране, приводит, в конечном итоге, к снижению уровня жизни населения.

Для решения перечисленных выше проблем, для повышения эффективности государственного управления необходимо комплексное реформирование административной системы в Кыргызской Республике. Такое реформирование предполагает начать процесс структурных преобразований орга­нов государственной власти с уточнения новой роли государства и новых государственных задач для стран с переходной экономикой. Функции органов государственного управления выполняют важную роль в этом процессе.

Встает необходимость пересмотра существовавших задач и функций с учетом новых реалий. Однако в отсутствие функций происходит их простое арифметическое накапливание, и ограничен­ный потенциал министерства (который, к тому же, время от времени сокращается) распыляется для выполнения всех этих функций. В результате, как показывает функциональный анализ, проведенный нами в «пилотных» министерствах, ведомство не имеет достаточного потенциала для занятия основ­ными государственными задачами, а многие функции, которыми оно занимается значительную часть своего времени, уже устарели.

Перераспределение функций государственных органов позволит улучшить качество предостав­ляемых ими услуг, снизить бюрократические препоны на пути развития частного предприниматель­ства, высвободить инициативу местных сообществ и гражданского общества, ликвидировать дубли­рование и сэкономит государственные бюджетные средства.

В качестве хорошего мотивирующего инструмента для проведения реорганизаций министерств и административных ведомств можно предложить подготовку ресурсных соглашений между мини­стерством финансов и реорганизуемыми министерствами и ведомствами. Суть таких соглашений за­ключается в возможности для реорганизуемого ведомства сохранить сэкономленные в ходе преобра­зований средства (в рамках запланированных в государственном бюджете) в обмен на реализацию рекомендаций функционального анализа. Эти средства могли бы пойти на усиление внутреннего по­тенциала министерств, например, на усиление отдельных ключевых структур или направлений (тех­ническое оснащение, расширение штатов), повышение заработной платы ведущих сотрудников и т.п. Составление таких соглашений широко практикуется в мире. В настоящий момент Правительство Кыргызской Республики также рассматривает возможность составления ресурсного соглашения ме­жду Министерством финансов и Министерством образования и культуры. И если будет принято ре­шение в поддержку создания соглашения, то это положительно скажется на динамике преобразова­ний, так как будет реальным стимулом для министерств и административных ведомств проводить реорганизации, сокращать структуры и штаты, экономить бюджетные средства.

Однако, к сожалению, следовавшие после проведения таких изменений структурные реоргани­зации были недостаточны для кардинального продвижения реформ, так как не касались выявления роли государства в переходный период, уточнения функций государственных органов. Поэтому мно­гие «старые» функции, заявленные министерствами и ведомствами в положениях, продолжали со­храняться. Параллельно возникали «новые» функции. В результате регулярные сокращения штатов центральных аппаратов ведомств не столько усиливали эффективность работы, сколько приводили к необходимости в сокращении административных структур, в слиянии министерств, ведомств, децен­трализации, которая должна вытекать из необходимости сокращения функций, слияния дублирую­щих задач, передачи полномочий на более низкий уровень власти.

Такой подход, не являющийся новым, апробирован в некоторых постсоветских и европейских странах. Конкретная реализация такого подхода в Кыргызской Республике модернизирована с учетом специфики переходных процессов, проходящих в Кыргызстане.

Во-первых, это выражается в построении вопросов при проведении собеседований с руководи­телями министерств и их ключевых подразделений для выяснения «судьбы» существующих функций и определения «новых».

Во-вторых, учитывался тот факт, что в Кыргызстане процесс реорганизации административно-территориальной системы власти находится на начальной стадии.

В-третьих, принималось в расчет то, что это инерционный процесс, что качество предоставляе­мых государством услуг адекватно низкому профессионализму и неудовлетворительной системе опла­ты труда государственных служащих и что реформа государственных служащих только начинается.

Международный опыт стран, применимый к формированию эффективных функций государст­венных органов, показывает, что он является лишь частью общих усилий по реформированию систе­мы государственного управления и может проводиться вне этого контекста. Реформа органов госу­дарственного управления влечет передачу функций от центральных государственных органов к мест­ным исполнительным органам или частному сектору. Это способствует модернизации государствен­ного управления, повышению профессионализма государственных служащих, внедрению системы информационных технологий и обеспечению эффективных механизмов контроля.

После рассмотрения международного опыта перейдем к вопросу функций государственных ор­ганов Республики Казахстан.

В настоящее время существуют проблемы, вызывающие необходимость проведения работ по оптимизации функций, исполняемых государственными органами Республики Казахстан. Так, в дея­тельности государственных органов установлено наличие избыточных, неисполняемых, дублирую­щих функций, а положения о государственных органах не содержат всех функций, отнесенных дей­ствующим законодательством Республики Казахстан. Кроме того, формулировка некоторых функций не позволяет определить их целевое значение и конкретную сферу применения.

В недостаточной мере уделено внимание перераспределению функций между государством и другими структурами общества с учетом рыночных преобразований. В новых условиях за государственными органами должны остаться только те функции, выполнение которых гарантируется государ­ством в соответствии с Конституцией страны, а также функции, которые государство может испол­нять более качественно, чем другие структуры. Все остальные функции должны быть либо децентра­лизованы, т. е. переданы на более низкий уровень управления, либо делегированы подведомственным органам, или переданы гражданскому обществу и частному сектору в рамках аутсорсинга. Перерас­пределение функций государственных органов позволит улучшить качество предоставляемых ими услуг, ликвидировать дублирование и сэкономить государственные бюджетные средства. На основе рекомендаций функции государственных органов можно уточнить, оптимизировать структуру, пере­распределить потенциал и за счет этого уменьшить расходы государства.

Анализ международного опыта показывает, что проведение системной работы по оптимизации функций государственных органов способствует четкому разделению круга полномочий между госу­дарственными органами, выявлению избыточных, уточнению существующих, формированию недо­стающих функций и перераспределению функций между государственными органами. Это все по­зволит улучшить качество предоставляемых государственных услуг, снизить бюрократические из­держки на пути развития частного сектора и гражданского общества, ликвидировать дублирование и сэкономить государственные бюджетные средства.

Список литературы

1. General Accounting Office. 1995. «Bottom up Review: Analysis of Key DoD Assumptions» (fas.org/man/gao/nsi95056.htm). General Accounting Office. Washington DCMarch 5, 2001. Last Update: July 1997.
2. Girishankar, Navin. 1998. Reforming Institutions for Service Delivery: A Frameworkfor Development Assistance with an Application to the HNP Portfolio
3. (worldbank.org/html/dec/Publications/Workpapers/wps2000series/wps2039/wps2039.pdf). Policy Research Working Paper. Washington DC: World Bank.
4. Функциональный анализ в Латвийской Республике (краткий отчет).
5. Баснак Д.В. Создание системы управления российской государственной службой в современных условиях // Вопро­сы государственного и муниципального управления. — 2008. — № 4. — С. 4-26.
6. Функциональный анализ органов исполнительной власти в Кыргызстане (первые подходы), Бишкек: ПРООН, 2001.
7. Божья-Воля А.А. Оценка результативности государственных служащих руководящего состава: международный опыт и российские перспективы // Вопросы государственного и муниципального управления. — 2009. — № 2. — С. 82-103.
8. Функциональный анализ государственного сектора. Республика Казахстан, 2001.