Понятие и классификация принципов местного самоуправления

По мнению С.А.Авакьяна, «в соответствии с общим значением термина «принцип» в муници­пальном праве под общими принципами организации местного самоуправления можно понимать ос­новополагающие требования, с учетом которых строится его система и деятельность» [3; 99]. Также автор выделяет следующие общие принципы организации местного самоуправления:

• -    «организация местного самоуправления в интересах населения;
• -    самостоятельность местного самоуправления и его взаимодействие с государственной вла­стью;
• -    многообразие организационных форм местного самоуправления;
• -    гласность местного самоуправления;
• -    соблюдение прав и свобод человека и гражданина, законность в осуществлении местного са­моуправления;
• -   государственная гарантированность местного самоуправления» [3; 99]. Рассмотрим эти принципы подробнее.

Характерные черты МСУ проявляются в его основных принципах. Как считает профессор А.Т.Ащеулов: «В законодательстве Республики Казахстан и стран Содружества принципы местного самоуправления подразделяются на общие, относящиеся к организации и деятельности государства в целом и его отдельных органов, и на специальные, выражающие особенные черты местного само­управления» [4; 637].

Общие принципы:

• принцип народовластия — в Конституции РК он формулируется как волеизъявление народа через референдумы, выборы органов государственной власти и иные формы непосредствен­ной демократии;
• принцип законности;
• принцип равенства граждан;
• принцип гласности и учёта общественного мнения, обязывание постоянно информировать на­селение о принимаемых решениях по важнейшим вопросам и результатам их выполнения;
• принцип социальной справедливости и гуманизма;

• разделение функций представительной, исполнительной и судебной власти. К специальным принципам местного самоуправления относятся:

• сочетание местных и общегосударственных интересов;
• обязательность решений органов местного самоуправления, принятых в рамках закона;
• ответственность за законность и обоснованность принимаемых решений, ответственность ор­ганов местного самоуправления за решение вопросов местного значения;
• самостоятельность органов самоуправления, в т.ч. финансовая и экономическая, в пределах их компетенции, разграничение их полномочий и сфер ведения, самофинансирование и само­обеспечение;
• взаимное невмешательство государства в деятельность органов местного самоуправления и наоборот;
• выборность, подконтрольность, подотчётность органов самоуправления;
• наличие собственной материально-финансовой базы, финансовая самостоятельность;
• сочетание централизованного правового регулирования со значительным объёмом местного нормотворчества;
• слияние функции самоуправления с функциями публичной власти как одним из перспектив­ных направлений.

Таким образом, самоуправление приобретает свойства самоорганизованной публичной власти и самоосуществляемого управления. Но, по мнению А.А.Таранова, «в Конституции РК, в которой ме­стное самоуправление провозглашено как важнейший элемент гражданского общества, не содержит­ся прямого ответа на вопрос о том, входит ли самоуправление в систему организации власти, как должны взаимодействовать органы местного государственного управления и самоуправления» [5; 4].

Реализация принципов местного самоуправления обеспечивается не только их правовым закреп­лением в законодательстве, но и системой соответствующих данным принципам организационных форм и методов работы.

Некоторые ученые отмечают, что принципы местного самоуправления имеют следующие осо­бенности:

• «предопределяют построение и функционирование органов местного самоуправления;
• помогают уяснить сущность и правовую природу местного самоуправления;
• являются критерием оценки действующей системы местного самоуправления;
• способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления».

А. Н. Костюков подразделяет принципы муниципального права на группы:

«принципы, связанные с общими условиями муниципально-правового регулирования:

• -    соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
• -    законность муниципально-правового регулирования;
• -    гарантии муниципально-правового регулирования;
• -    принципы, связанные с самостоятельностью муниципально-правового регулирования:
• -    организационное обособление субъектов муниципально-правовых отношений;
• -    самостоятельность населения как основного субъекта муниципально-правовых отношений в решении вопросов местного значения;
• -    разграничение полномочий субъектов муниципально-правовых отношений и их соразмерность материально-финансовым ресурсам;

принципы, связанные с организационными формами осуществления муниципально-правовых отношений:

• -    многообразие организационных форм осуществления муниципально-правовых отношений;
• -    сочетание в муниципально-правовых отношениях представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан;
• -    выборность субъектов муниципально-правовых отношений;
• -    сочетание коллегиальности и единоначалия в деятельности субъектов муниципально-правовых отношений;
• -    гласность в деятельности субъектов муниципально-правовых отношений;
• -    ответственность субъектов муниципально-правовых отношений» [6; 99].

Закрепление указанных принципов в законодательстве позволит совершенствовать систему ме­стного самоуправления, приблизить местную власть к населению для более оперативного и дейст­венного удовлетворения потребностей населения муниципальными образованиями.

«Под местным самоуправлением, — пишут Э.А.Уткин и А.Ф.Денисов, — следует понимать оп­ределяемую государством в рамках существующего законодательства систему органов и должност­ных лиц (в первую очередь выборных), осуществляющих местное самоуправление на конкретной территории с установленной степенью автономии и самостоятельности относительно органов госу­дарственной власти, располагающую необходимой компетенцией в решении основных го­сударственных дел и местных вопросов с учетом специфики территории, ее экономических, социаль­ных, национальных, географических, исторических и прочих особенностей, формирующую местный бюджет, обеспечивающую сбор местных налогов, сборов, а также управление муниципальной собст­венностью на основе федерального и регионального законодательства и собственных учредительных и прочих нормативно-правовых актов» [7; 4].

Таким образом, Э.А.Уткин и А.Ф.Денисов сформулировали основные принципы, которые необ­ходимо соблюдать при распределении функций между уровнями структуры территориального управ­ления:

• «принцип субсидиарности, т.е. максимальное приближение конкретной функции территориаль­ного управления к потребителю функции;
• принцип достаточности полномочий, т.е. полномочия уровня управления, реализующего функ­цию, должны быть необходимыми и достаточными для ее эффективной реализации;
• принцип соответствия полномочий и ответственности, т.е. ответственность за выполнение опре­деленной функции не должна превышать объем предоставленных полномочий, но не должна быть и меньше этих полномочий;
• принцип обеспеченности ресурсами, т.е. реализация конкретной функции на соответствующем уровне территориального управления должна быть обеспечена необходимыми информационными, материальными, финансовыми, трудовыми ресурсами» [7; 173].

Н.А.Игнатюк, А.А.Замотаев и А.В.Павлушкин отмечают: «Под общими принципами местного самоуправления понимаются принципы деятельности населения и его представителей (органов мест­ного самоуправления) по решению вопросов местных полномочий, отнесенных к ведению местного самоуправления Конституцией РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации», а также актами, принятыми в соответствии с ними»[8; 41].

Также, по мнению Н.А.Игнатюка, А.А.Замотаева, А.В.Павлушкина, к общим принципам местно­го самоуправления относятся:

• «самостоятельность решения населением вопросов местного значения;
• организационная обособленность местного самоуправления в системе управления государством; взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций; сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан; соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям; ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением и государством;
• многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;
• соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении местного самоуправления;
• законность в организации и осуществлении местного самоуправления;
• гласность при осуществлении местного самоуправления;
• сочетание коллегиальности и единоначалия в местном самоуправлении;
• наличие государственных гарантий местного самоуправления;
• возможность передачи на уровень местного самоуправления исполнения отдельных государст­венных полномочий» [8; 41].

С точки зрения А.М.Никитина, «местное самоуправление основано на ряде принципов, под ко­торыми понимаются обусловленные природой местного самоуправления основополагающие начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения и формируемых им муниципальных органов» [9; 148].

Местное самоуправление в Российской Федерации опирается на:

• «самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий;
• организационную обособленность местного самоуправления в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач;
• многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления, учет историче­ских, национальных, культурных и иных особенностей;
• сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления населения;
• соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его компетенции;
• законность в организации и деятельности местного самоуправления;
• соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, на­селением, предприятиями, учреждениями, организациями; гласность деятельности местного самоуправления; государственную гарантированность местного самоуправления» [10].

Также можно рассмотреть опыт развития местного самоуправления в зарубежных странах. Он показывает, что организация и деятельность местного самоуправления могут определяться раз­личными принципами. По мнению профессора А.И.Коваленко, «основополагающими началами ме­стного самоуправления в Германии являются:

• местное самоуправление как один из принципов государственного порядка;
• правовая регламентация местного самоуправления;
• признание за местным самоуправлением самостоятельных полномочий;
• организационная самостоятельность местного самоуправления;
• территориальный принцип организации и деятельности местного самоуправления;
• открытый и публичный характер деятельности органов местного самоуправления».

В США основополагающим принципом местного самоуправления традиционно считается ак­сиома, высказанная в свое время А.Линкольном: «Правление народа при помощи своих представите­лей и в интересах народа». Ключевое значение в муниципальном праве США придается также реали­зации требований справедливости и равенства перед законом как принципа осуществления местного самоуправления. В его организации предпочтение отдается также реализации таких начал, как феде­рализм, система «сдержек и противовесов», гармонизация интересов государства и личных прав и свобод человека и гражданина.

Для местного самоуправления в Индии характерны «разветвленность, многоуровневость, спе-циализированность городского и сельского самоуправления, сочетание самостоятельности и админи­стративно-финансового контроля со стороны государственных органов округов и штатов» [10; 12].

Достаточно разнообразный и широкий перечень общих принципов местного самоуправления содержится в уставах субъектов Российской Федерации. Так, например, Устав Иркутской области определяет следующие принципы местного самоуправления в регионе:

• «соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
• гарантированность местного самоуправления;
• обеспечение широкого участия граждан в осуществлении местного самоуправления; самостоятельность местного сообщества в решении вопросов местного значения; признание за местным сообществом собственных полномочий;
• экономическая и финансовая самостоятельность местного самоуправления: организационная самостоятельность местного самоуправления;
• взаимодействие с органами государственной власти области в осуществлении общегосудар­ственных задач;
• многообразие форм организации местного самоуправления и самостоятельное определение на­селением структуры органов местного самоуправления с учетом исторических, национальных и иных особенностей жизни населения;
• ответственность органов местного самоуправления перед государственной властью и местным сообществом» [11].

Устав Псковской области к принципам местного самоуправления относит:

• «государственные гарантии местного самоуправления;
• самостоятельное определение сообществом структуры органов местного самоуправления;
• организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;
• признание за местным сообществом собственных полномочий, самостоятельности при решении вопросов местного значения, исходя из этих полномочий;
• экономическая и финансовая самостоятельность, самостоятельное управление и распоряжение муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;
• достаточность материальных и финансовых ресурсов для выполнения функций местного само­управления; ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед местным сообществом» [12].

Устав Оренбургской области определяет в качестве принципов местного самоуправления:

• «самостоятельное решение вопросов местного значения, исходя из интересов населения;
• самостоятельное распоряжение органами местного самоуправления муниципальной собствен­ностью, местным бюджетом, установление местных налогов и сборов;
• гарантированность возможностей свободного использования всех форм непосредственной демо­кратии;
• учет национальных, исторических, социально-этнографических и других особенностей в органи­зации и деятельности местного самоуправления;
• гласность и подконтрольность для населения функционирования органов местного самоуправ­ления» [13].

Сравнительный анализ природы муниципального права различных стран и территорий позволя­ет сделать вывод, что основное в их содержании — это выражение посредством норм конституцион­ного (государственного) и муниципального права самостоятельности местного самоуправления.

К такому выводу склоняются многие авторы учебников и учебных пособий, в которых рассмат­ривается статус местного самоуправления. Так, В.И.Фадеев на основе анализа Конституции Россий­ской Федерации и федерального законодательства выделил четыре принципа местного самоуправле­ния, понимая под ними «обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами:

• самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения;
• организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и го­сударством;
• многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; соразмерность  полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам» [14; 35].

Нетрудно заметить, что автор акцентирует свое внимание прежде всего на самостоятельности местного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволяет выделять следующие общие принципы местного самоуправления:

• «самостоятельность местного самоуправления:
• выборность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
• открытый и публичный характер деятельности органов местного самоуправления и должност­ных лиц местного самоуправления (гласность местного самоуправления);
• использование местных обычаев и традиций в организации и деятельности местного самоуправ­ления» [15].

Все это общие принципы местного самоуправления. Они определяют статус местного само­управления, его органов и должностных лиц, а также характер и содержание их деятельности.

Наряду с общими имеются и частные принципы местного самоуправления. Так, например, принцип соразмерности полномочий местного самоуправления его материально-финансовым ресур­сам является общим при определении полномочий местного самоуправления или его финансово-экономической основы, но он в то же время имеет частный характер при рассмотрении в целом орга­низации и функционирования местного самоуправления. Как о частном случае более общего поло­жения можно говорить, например, о принципе организационной обособленности местного само­управления. Положение, когда органы местного самоуправления не входят в систему органов госу­дарственной власти, является достаточно распространенным вариантом реализации самостоятельно­сти местного самоуправления в мировой муниципальной практике, хотя это и не является всеобщим правилом. Так, в отдельных странах (США, Франция, Бельгия) органы местного самоуправления входят в систему государственной власти или являются одновременно элементами системы государ­ственной власти и системы местного самоуправления. Некоторые должностные лица местного само­управления могут утверждаться в должности органами государственной власти или государственны­ми должностными лицами. Тем не менее в этих странах обеспечивается самостоятельный статус мес­тного самоуправления.

Наконец, следует подчеркнуть, что та или иная классификация принципов местного самоуправ­ления выполняет в каждом случае определенную роль. Она может способствовать поиску наиболее оптимальной модели местного самоуправления для конкретного муниципального образования или помочь в анализе деятельности местного самоуправления на определенной территории, сравнитель­ном анализе организации и деятельности местного самоуправления в разных регионах, странах и т.п. Склонность к той или иной классификации принципов местного самоуправления часто определяется и теми задачами, которые преследуются данным выбором. 

Список литературы

1       Муниципальное право Российской Федерации / Ю.А.Дмитриев, В.В.Комарова, В.В.Пылин; под общ. ред. Ю.А.Дмитриева. — Ростов н/Д.: Феникс, 2007. — 685 с.

2       Муниципальное право России: Пособие / Ю.Н.Мильшин, С.Е.Чаннова. — 260 с. // romanovaa.ru/localgov-theory-law

3       Муниципальное право России: Учебник / Отв. ред. С. А. Авакьян. — М.: Проспект, 2009. — 368 с.

4       Конституционное право Республики Казахстан: Учебник / Сост. А. Т. Ащеулов. — Алматы: КазГЮА, 2001. — 656 с.

5       Таранов А.А. Муниципальное право Республики Казахстан. — Алматы: Баспа, 1999. — 144 с.

6       КостюковА.Н. Муниципальное право как отрасль российского права. — М., 2003. — 304 с.

7       Уткин Э.А., Денисов А.Ф. Государственное и муниципальное управление. — М.: Ассоциация авторов и издателей «Тандем». Изд-во «ЭКМОС», 2001 г. — 304 с. lawcanal.ru/html.acti.uchebniki.actii.municipalnoepravo.html

8       Муниципальное право: Учебник для вузов / Н.А.Игнатюк, А.А.Замотаев, А.В.Павлушкин; под ред. к.ю.н. Н.А.Игнатюк. — М.: ЗАО Юстицинформ, 2005. — 319 с. // lawcanal.ru/html.acti.uchebniki.actii.municipalnoepravo.html

9       Муниципальное право: Учебник для вузов / Под ред. A.M.Никитина. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2000. — 439 с. // juristlib.ru/section_46.html

10   Муниципальное право: Учебник для юрид. вузов / Отв. ред. и рук. авт. колл. д.ю.н., проф. А.И. Коваленко. — М.: Новый юрист, 1997. — 432 с.

11   Устав Иркутской области от 10 февраля 1995 г. (с изм. и доп. от 12 января 2006 г.) // protown.ru/russia/obl/articles/articles_91.html

12   Устав Псковской области от от 12 апреля 2001 г. (с изм. и доп. от 8 ноября 2005 г.) // protown.ru/russia/obl/articles/articles_114.html

13   Устав Оренбургской области от 20 ноября 2000г. (с изм. и доп. от 3 июля 2006 г.) // protown.ru/russia/obl/articles/articles_109.html

14   Фадеев В.И. Муниципальное право России. — М.: Юристъ, 1994. — 168 с.

15   Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 (с изм. и доп., вступающими в силу с 05.01.2012) // consultant.ru/popular/selfgovernment/