В статье проанализировано действующее законодательство с точки зрения соблюдения норм юридической техники, ясности в используемых дефинициях. Рассмотрены направления и отрасли прокурорского надзора, их связь с предметом надзора. Отмечено, что на разных этапах развития законодательства о прокурорском надзоре они прямо или косвенно находили отражение в самом тексте законодательного акта, но формулировка была различной. Исследовано содержание деятельности прокуратуры, сущности и задачи прокуратуры и прокурорского надзора, предмет и объект прокурорского надзора с позиций законодательного регулирования этих понятий. Показаны выявленные в Законе «О прокуратуре Республики Казахстан» недостатки с точки зрения использования юридического языка и несоответствия некоторых положений Конституции РК.
Действующий Закон Республики Казахстан «О Прокуратуре» [1] отражает конституционные основы о сущности и задачах прокуратуры и прокурорского надзора. Статья 4 анализируемого закона закрепляет основные направления и содержание деятельности органов прокуратуры. На разных этапах развития законодательства о прокурорском надзоре основные направления деятельности прокуратуры прямо или косвенно находили отражение в самом тексте законодательного акта, но их формулировка была различной. Например, в «Положении о прокурорском надзоре в СССР» от 24 мая 1955 г. [2] в ст.3 было закреплено: «Генеральный прокурор СССР и подчиненные ему прокуроры осуществляют возложенные на них задачи путем:
1) надзора за точным исполнением законов всеми министерствами и ведомствами, подчиненными им учреждениями и предприятиями, исполнительными и распорядительными органами местных Советов депутатов трудящихся, кооперативными и иными общественными организациями, а равно надзора за точным соблюдением законов должностными лицами и гражданами;
2) привлечения к уголовной ответственности лиц, виновных в совершении преступлений;
3) надзора за соблюдением законности в деятельности органов дознания и предварительного следствия;
4) надзора за законностью и обоснованностью приговоров, решений, определений и постановлений судебных органов;
5) надзора за законностью исполнения приговоров;
6) надзора за соблюдением законности содержания заключенных в местах лишения свободы».
Нетрудно убедиться, что в приведенной норме говорилось о направлениях прокурорского надзора, однако из ее буквального прочтения вытекает, что речь шла только о способах решения задач высшего надзора. На самом же деле, речь идёт именно о направлениях, ибо отдельные главы данного Положения названы «Надзор за исполнением законов учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами», «Надзор за исполнением законов в деятельности органов дознания и предварительного следствия», «Надзор за законностью и обоснованностью приговоров, решений, определений и постановлений судебных органов», «Надзор за соблюдением законности в местах лишения свободы».
В Законе о прокуратуре СССР от 30 ноября 1979 г. [3] впервые на законодательном уровне была реализована попытка сформулировать основные направления деятельности прокуратуры. Статья 3 указанного Закона провозглашала, что «прокуратура СССР в соответствии с возложенными на нее задачами действует по следующим основным направлениям:
- - надзор за исполнением законов органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами (общий надзор);
- - надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия;
- - надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в судах;
- - надзор за соблюдением законов в местах содержания задержанных, в местах предварительного заключения, при исполнении наказаний и иных мер принудительного характера, назначаемых
- судом;
- - борьба с нарушениями законов об охране социалистической собственности;
- - борьба с преступностью и другими правонарушениями, расследование преступлений, привлечение к уголовной ответственности лиц, совершивших преступление, обеспечение неотвратимости ответственности за преступление;
- - разработка совместно с другими государственными органами мер предупреждения преступлений и иных правонарушений;
- - координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями;
- - участие в совершенствовании законодательства и пропаганде советских законов». Обращает на себя внимание, что при закреплении основных направлений деятельности органов
прокуратуры законодатель не определил критерии, положенные в их основу. Отмечая это обстоятельство, С.Г. Березовская указывала, что «основные направления деятельности прокуратуры неравнозначны и могут быть классифицированы на четыре вида. Первый вид, включающий в себя первые четыре направления, представляет отрасли прокурорского надзора. Второй вид включает пятое и шестое направления, характерные для всей работы органов прокуратуры в борьбе с нарушениями законов об охране социалистической собственности и борьбе с преступностью. Седьмое и восьмое направления охватывают организационно-профилактические мероприятия и составляют третий вид основных направлений. Четвертый вид составляют два важных участка работы — участие в совершенствовании законодательства и участие в пропаганде советских законов» [4; 37, 38].
Первым на столь существенный недостаток законодательства откликнулся В.М. Савицкий, который подчеркнул: «Не вызывает сомнений, что при разработке любой классификации в основу ее должен быть положен один наиболее существенный критерий (признак). Если критериев несколько, то они утрачивают качество критерия, и классификация становится произвольной. Так произошло... и при выборе критерия для определения основных направлений прокурорской работы» [5; 24]. Полемизируя с С.Г. Березовской, В.М. Савицкий отмечал: «Как могут быть неравнозначны основные на-правления7 Ведь основное — всегда основное и в этом смысле обладает абсолютно одинаковой ценностью. Отмеченная автором... неравнозначность основных направлений свидетельствует только об одном: в ст. 3 Закона смешаны основные направления деятельности прокуратуры и различные пути и способы их реализации, что, конечно, далеко не одинаково по социальному содержанию» [5; 27, 28].
Мы столь подробно остановились на законодательном регулировании основных направлений деятельности прокуратуры советского периода, чтобы попытаться дать ответ на вопрос, учтены ли в Законе РК «О Прокуратуре» недостатки и ошибки законодательства тех лет. Отчасти мы должны дать утвердительный ответ, так как ст.4 рассматриваемого закона называется «Основные направления и содержание деятельности органов прокуратуры». Тем самым законодатель как бы объединил всю многогранную деятельность прокуратуры в указанные понятия «Основные направления» и «содержание деятельности» органов прокуратуры. Действительно, прокуратура осуществляет не только высший надзор за законностью в государстве, но и другие виды деятельности. Однако насколько удачным оказалось такое объединение7 Для ответа на данный вопрос необходимо привести содержание ст. 4 Закона в редакции до 29.12.2010 г., когда в неё были внесены изменения и дополнения.
«В целях обеспечения верховенства Конституции и законов, защиты прав и свобод человека и гражданина, осуществляя высший надзор за точным и единообразным применением Конституции, законов и указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов, прокуратура от имени государства:
1) выявляет и принимает меры к устранению нарушений Конституции, законодательных актов и актов Президента Республики;
2) осуществляет надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства;
3) представляет интересы государства в суде;
4) опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам Республики;
5) в порядке и в пределах, установленных законом, осуществляет уголовное преследование;
6) формирует государственную правовую статистику с целью обеспечения целостности, объективности и достаточности статистических показателей, ведет специальные учёты, осуществляет надзор за применением законов в сфере правовой статистики и специальных учетов».
В преамбуле данной нормы были сосредоточены две важнейших категории: цели и сущность прокурорского надзора. Однако закономерно встает вопрос: здесь были закреплены цели органов прокуратуры или цели прокурорского надзора7
Дело в том, что прокуратура не в состоянии обеспечить верховенство Конституции и законов вне рамок осуществления прокурорского надзора. Только в процессе осуществления надзора за точным и единообразным применением Конституции и законов достигается цель обеспечения верховенства Конституции и законов. Вторая часть преамбулы, деепричастный оборот «осуществляя высший надзор за точным и единообразным применением Конституции, законов и указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов», характеризовала сущность прокурорского надзора и способы достижения приведенной выше цели.
В самом тексте статьи обращают на себя внимание пп. 1 и 4. Прокуратура принимает меры к устранению нарушений Конституции, законодательных актов и актов Президента Республики в различных формах и различными способами: путем принесения протеста, внесения представления, предписания или разъяснения закона. Поэтому указание в п.4 о том, что прокуратура опротестовывает законы и другие правовые акты, можно считать излишним. Здесь можно было бы ограничиться лишь одним принципиальным положением о том, что прокуратура может опротестовывать законы в случае их противоречия Конституции РК. Немаловажно и то, что опротестование законов является не основным направлением деятельности прокуратуры или прокурорского надзора, а исключительным полномочием Генерального прокурора РК. Поэтому содержание п. 4 охватывается содержанием п. 1 ст. 4. Далее, при сопоставлении преамбулы данной нормы с отдельными ее пунктами мы приходили к выводу о серьёзных стилистических погрешностях. В частности, речь идет о тавтологии, когда в преамбуле используется деепричастный оборот «осуществляя надзор», а п. 2 закрепляет, что прокуратура «осуществляет надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности... и т.д.». Упрощая эти два положения, мы получаем: «Осуществляя высший надзор, ... прокуратура... осуществляет надзор». Но и это еще не все. В соответствии с Уголовно-процессуальным законом прокурор является стороной обвинения в главном судебном разбирательстве. «Прокурор, участвующий в рассмотрении уголовного дела судом, представляет интересы государства путем поддержания обвинения и является государственным обвинителем» (п. 1 ст. 62 УПК РК). Однако, анализируя ст.4 Закона о прокуратуре, мы неизбежно приходим к выводу, что, осуществляя высший надзор, прокуратура представляет интересы государства в суде, т.е. представительство интересов государства в суде есть форма осуществления прокуратурой надзора, но никак не направление её деятельности. Мы уже отмечали, что деятельность прокуратуры включает в себя не только осуществление высшего надзора за законностью, но и иные виды деятельности. Например, формирование государственной правовой статистики является одним из направлений деятельности прокуратуры, но не прокурорского надзора. Однако, по мнению законодателя, этот вид деятельности прокуратуры является одним из направлений прокурорского надзора. Используя уже знакомый нам способ логического толкования, мы неизбежно прочитаем: «Осуществляя высший надзор, прокуратура. формирует государственную правовую статистику». Вывод очевиден: в будущем при разработке нового закона о прокуратуре нужно избежать отмеченных логических и стилистических недостатков анализируемой нормы.
Анализируемая ст. 4 Закона говорит об основных направлениях деятельности органов прокуратуры. Следовательно, можно предположить, что в деятельности прокуратуры имеются и другие, неосновные (факультативные7) направления. В связи с этим необходимо заметить, что ст. 9 Закона о прокуратуре предусматривает образование специализированных прокуратур, которые являются неотделимым элементом всей системы органов прокуратуры. Пункт 3 ст. 48 этого же Закона уточняет, что под специализированными прокуратурами понимаются военные, природоохранные, транспортные, а также прокуратуры специальных объектов. Иными словами, законодатель признает, что обеспечение законности в Вооруженных силах РК является одним из таких основных направлений деятельности прокуратуры, следовательно, требуется образование специализированной военной прокуратуры. Законодатель признает, что обеспечение законности в сфере применения природоохранного законодательства является одним из важнейших направлений деятельности прокуратуры — настолько важным, что предусматривает образование специализированных природоохранных прокуратур. Однако ст. 4 не называет эти направления основными, как, впрочем, и другие специализированные направления деятельности прокуратуры.
К числу направлений деятельности прокуратуры относилось и такое, которое по закону отнесено к компетенции Генеральной прокуратуры. В соответствии со ст. 12 Закона о прокуратуре Генеральная прокуратура взаимодействует с другими республиканскими правоохранительными органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и следствие, в обеспечении законности и правопорядка и координирует их деятельность. Однако было бы заблуждением утверждать, что взаимодействие с другими правоохранительными органами и координация их деятельности присущи только и исключительно Генеральной прокуратуре. Практически все нижестоящие прокуратуры выполняют аналогичную работу на своём уровне.
При анализе Закона о прокуратуре нельзя обойти вниманием еще один примечательный факт. Как известно, глава 4 Закона о прокуратуре регламентирует надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, интересов юридических лиц и государства. В данной главе закреплены задачи и пределы надзора, полномочия прокурора при осуществлении данного надзора. Причем изучение данной главы наводит на мысль о том, что рассматриваемый надзор является самостоятельным направлением прокурорского надзора, его отраслью. К сожалению, данное направление, являющееся, безусловно, основным, ст. 4 Закона о прокуратуре не рассматривала в качестве такового и даже о нем не упоминала. Этот парадоксальный факт отмечает и Е.С. Мерзадинов, который утверждает, что «выделение данного надзора в самостоятельный вид надзора, определение его задач и полномочий прокурора фактически означают, что он является одним из основных направлений деятельности на современном этапе, то есть составляет одну из его функций» [6; 15].
Ныне действующая редакция ст. 4 Закона РК «О Прокуратуре» закрепляет следующие основные направления и содержание деятельности органов прокуратуры: «В целях обеспечения верховенства Конституции и законов Республики Казахстан, защиты прав и свобод человека и гражданина прокуратура от имени государства:
1) осуществляет высший надзор за точным и единообразным применением Конституции, законов и указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов;
2) выявляет и принимает меры к устранению нарушений Конституции, законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов;
3) опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам Республики Казахстан;
4) осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, законных интересов юридических лиц и государства;
5) осуществляет надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности;
6) осуществляет надзор за законностью дознания и следствия;
7) осуществляет надзор за законностью административного производства;
8) осуществляет надзор за законностью исполнительного производства;
9) участвует в нормотворческой деятельности государственных органов в пределах своей компетенции;
10) представляет интересы государства в суде;
11) в порядке и пределах, установленных законом, осуществляет уголовное преследование;
12) формирует государственную правовую статистику с целью обеспечения целостности, объективности и достаточности статистических показателей, ведет специальные учеты, осуществляет надзор за применением законодательства в сфере правовой статистики и специальных учетов;
13) координирует деятельность по обеспечению законности, правопорядка и борьбы с преступностью;
14) осуществляет надзор за применением законов в сфере международного правового сотрудничества;
15) осуществляет иные функции, определенные настоящим Законом, иными законами Республики Казахстан и актами Президента Республики Казахстан».
Как видно, действующая редакция ст. 4 Закона РК «О Прокуратуре» носит более развернутый характер, включает в себя новые положения, в определенной мере раскрывающие многогранную деятельность органов прокуратуры на современном этапе. Вместе с тем, отмечая вполне определенные недостатки, о которых говорилось выше, часть которых сохранилась и в новой редакции (деятельность специализированных прокуратур по-прежнему не относится к основным направлениям), находим, что в анализируемую норму включен новый термин — «функции», что ещё более порождает вопросы.
В Законе РК «Об административных процедурах» от 27.11.2000 г. (по состоянию на 21.07.2011 г.) [7] в п. 2-1 ст. 1 закреплено: «Под компетенцией государственного органа понимается совокупность установленных полномочий государственного органа, определяющих предмет его деятельности;
- под задачами государственного органа понимаются основные направления деятельности государственного органа;
- под функциями государственного органа понимается осуществление государственным органом деятельности в пределах своей компетенции».
Первый вопрос, который неминуемо возникает при сопоставлении данной нормы с названием ст. 4 Закона РК: что же закреплено в ст. 4 — направления деятельности прокуратуры или её задачи7 Во-вторых, если п.15 говорит об осуществлении «иных функций», то, вероятно, положения предыдущих 14 пунктов также являются функциями и название данной статьи должно звучать по-другому — «Основные задачи и функции прокуратуры», «Компетенция прокуратуры»7
Указанными недостатками в определении основных направлений деятельности прокуратуры, на наш взгляд, их перечень не исчерпывается, налицо вполне определенные недостатки языка Закона РК «О Прокуратуре».
Поясним сказанное на примерах. В теории прокурорского надзора отчетливо прослеживается различный подход в определении объекта и предмета надзора. При таких условиях, как нам кажется, нужно было крайне осторожно оперировать спорными понятиями и стараться избегать их включения в текст закона. Однако некоторые главы, регламентирующие вопросы осуществления прокурорского надзора в различных отраслях, такие как «Надзор за оперативно-розыскной деятельностью», «Надзор за законностью следствия и дознания», «Надзор за законностью административного производства», «Надзор за законностью исполнительного производства», начинаются со статей, посвященных определению содержания и предмета надзора в данных направлениях. Обращает на себя внимание название главы 6 «Надзор за оперативно-розыскной деятельностью». Здесь, безусловно, мы обнаруживаем искажение ст. 83 Конституции РК, ст.ст. 1 и 4 Закона РК «О Прокуратуре», в соответствии с которыми прокуратура осуществляет надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности, а не за самой оперативно-розыскной деятельностью. Из названия главы исчез ключевой термин «законность», отражающий сущность прокурорского надзора, и смысловое содержание данного направления прокурорского надзора потеряло логическую форму, а пределы надзора в данной отрасли утратили свое очертание. С целью приведения данного положения в соответствие с Конституцией РК Законом РК от 29.12.2010 г. название главы 6 Закона РК «О Прокуратуре» было совершенно справедливо изменено на «Надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности».
Далее, ст. 34 Закона о прокуратуре, регламентируя содержание и предмет надзора за законностью оперативно-розыскной деятельности, достаточно верно, на наш взгляд, отражает теоретические аспекты о предмете надзора. Но уже в ст. 37, посвященной правовой регламентации содержания и предмета надзора за законностью следствия и дознания, в недоумении читаем, что прокурор осуществляет надзор за законностью актов и деятельностью органов дознания и следствия. Здесь с сожалением вновь приходится напоминать, что понятия «деятельность» и «законность деятельности» — это совершенно разные по своему этимологическому, смысловому, логическому и сущностному значению понятия. Потребовалось 15 лет с момента принятия Закона РК «О Прокуратуре», чтобы привести содержание ст. 37 в соответствие с теоретическими основами прокурорского надзора и Конституцией РК.
Отдельно необходимо сказать о таком направлении прокурорского надзора, как «Надзор за законностью административного производства» в связи с организацией административных судов в нашей республике. Административные суды призваны рассматривать дела об административных правонарушениях, а также заявления о незаконных актах и действиях органов исполнительной власти, в том числе жалобы на наложенные административные взыскания. Административные суды осуществляют правосудие в форме административного судопроизводства. Поэтому существующее направление рассматриваемого положения прокурорского надзора ставит прокуратуру в двусмысленное положение, ибо может сложиться мнение, что прокуратура в суде будет осуществлять надзор за законностью деятельности судов в форме административного производства, а это категорически недопустимо. Видимо, для наименования данного направления деятельности прокуратуры необходимо находить другие формулировки, чтобы не было никаких сомнений о независимости административных судов и судей, работающих в таких судах. Во-вторых, даже беглое ознакомление со ст.40 Закона РК «О Прокуратуре» приводит нас к выводу, что авторы главы о надзоре за законностью административного производства не были осведомлены о позиции разработчиков других глав проекта по вопросу о предмете прокурорского надзора и по-другому трактовали предмет прокурорского надзора. Можно упрекнуть депутатов парламента, не обративших внимания на очевидную нелепость. Только этим невразумительным объяснением можно было оправдать закрепленное в ст. 40 («Предмет надзора») положение, что «прокуратура осуществляет надзор за законностью административного производства в целях:
1) обеспечения точного и единообразного применения законодательства об административных правонарушениях, а также при рассмотрении дел и определении мер взыскания за совершенное административное правонарушение;
2) восстановления нарушенных прав и законных интересов человека и гражданина, должностных лиц и организаций при применении законодательства об административных правонарушениях;
3) обеспечения гражданам права на обжалование любого акта, связанного с производством по делам об административных правонарушениях;
4) принятия мер к виновным в нарушении законности при применении законодательства об административных правонарушениях».
Формулировки, закрепленные в настоящей статье, совершенно определенно показывают, что речь идёт именно о целях надзора в данном направлении прокурорского надзора, а не о предмете и содержании надзора. Именно поэтому ст. 40 данного Закона в редакции от 29.12.2010 г. стала называться «Цели надзора».
Следующий важный момент, на который необходимо обратить внимание при анализе Закона РК «О Прокуратуре», вытекает из содержания отдельных глав, регламентирующих основные направления деятельности органов прокуратуры. Только применительно к надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, интересов юридических лиц и государства закон формулирует и закрепляет задачи надзора, а при регламентации других направлений задачи не указываются. Между тем в каждом направлении деятельности прокуратуры — надзор за законностью оперативно-розыскной деятельностью, надзор за законностью следствия и дознания, надзор за законностью административного производства, надзор за законностью исполнительного производства, уголовное преследование — закон закрепляет только полномочия. Очевидно, что полномочия предоставляются для решения конкретных задач, но каких именно, закон не уточняет. Эти задачи находят своё закрепление в приказах Генерального прокурора РК отраслевого характера. Но насколько такой подход соответствует принципу законности в организации и деятельности органов прокуратуры? Тем более, что приказы Генерального прокурора Республики Казахстан отраслевого характера меняются с необъяснимой частотой и периодичностью.
На наш взгляд, было бы вполне правильным, чтобы при регламентации основных направлений деятельности прокуратуры в отдельных главах закона были зафиксированы задачи надзора в каждом направлении. В истории законодательства о прокуратуре подобная практика известна и критических недостатков в такой практике не наблюдалось. Для реализации данных предложений нет никаких препятствий. Напротив, учет высказанных недостатков и рекомендаций лишь придаст законодательству о прокуратуре стройность и логическую завершенность.
Список литературы
1 Закон Республики Казахстан «О Прокуратуре» от 21 декабря 1995 года № 2709 // Ведомости Верховного Совета СССР. — 1995. — № 24. — Ст. 156.
2 Положение о прокурорском надзоре в СССР: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1955 года // Ведомости Верховного Совета СССР. — 1955. — № 9. — Ст. 222.
3 Закон СССР «О прокуратуре СССР» от 30 ноября 1979 года // Ведомости Верховного Совета СССР. — 1979. — № 49. — Ст. 843.
4 Прокурорский надзор в СССР: Учебник / Под ред. Б.А.Галкина. — М.: Юрид. лит., 1982. — 303 с.
5 Савицкий В.М. Об основных направлениях деятельности советской прокуратуры // Проблемы совершенствования законодательства об охране прав граждан в сфере борьбы с преступностью. — Ярославль, 1984. — С. 23-28.
6 Мерзадинов Е.С. Прокурорский надзор в Республике Казахстан за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. — Алматы: Баспа, 2001. — 160 с.
7 Об административных процедурах: Закон Республики Казахстан от 27 ноября 2000 года № 107-II // Ведомости Парламента РК. — 2000. — № 20. — С. 379.