Проблема контроля над бюрократией - стратегическая задача

Наука - это не только стремление к истине, к пониманию того, «как есть», к осознанию фактов жизни, но в равной мере и стремление к ответу на вопрос «почему именно так» все происходит? [1] Вместе с тем надо полагать, что формулировка базовой стратегии исследования власти стала более емкой: «Кто правит, где (в каких общностях), когда (при каких условиях) и с какими результатами» [2]. Исследователи обращают внимание, что демократизация политической системы невозможна без подлин­ной демократизации государственной бюро­кратии, то есть придания госслужбе более открытого и подконтрольного обществу характера. И это при том, что контроль над бюрократией дается политической системе все труднее и труднее [3].

Дело в том, что государство и другие бюрократические структуры как бы поглощают политическое сообщество, реально не имеющее механизмов своей независимой от бюрократии политической самоорганизации. Кроме того, существует проблема вторжения администра­ции в сферу деятельности политики, а админи­стративный аппарат становится не прозрачным даже для высшего политического руководства и самого себя. В общем, возросла политическая роль бюрократии всех уровней, она взяла под контроль одну из ключевых функций политики - целеполагание, определение стратегии развития страны. Однако, от них требуется беспристрастность, «нейтральность» и участие в рамках своей «компетентности». Это означает, что они должны предоставить свое знание предмета и практического опыта для разреше­ния актуальных в данный момент проблем. Бюрократия частично приватизировала функции государства, поставив их себе на службу. Сегодня фактически оставлено одно правило: власть превыше всего, а власть - это чиновник [4]. Это власть бюрократической буржуазии, а также буржуазии торгово-ростовщической.

Причем, бюрократия относится к власти как к бизнесу. Должности стали объектом купли -продажи, своего рода рыночным товаром, имеющим определенную цену. Номенклатура в основном живет на политическую ренту. Современные политические институты есть собственно механизм самоорганизации и реали­зации интересов новой бюрократии и номен­клатуры, поддержания ее экономического и политического господства. Бюрократия со­циально подпитывает институциональную структуру и заинтересована в ее стабильности и эффективности [5]. На месте относительно целостной (тотальной) системы возникло мно­жество частных, корпоративных и групповых образований со своими частными, корпора­тивными и групповыми целями и интересами [6]. Исследователи полагают, что субъектом власти должен быть народ, а субъектом управления административная элита.

Надо отметить и то, что от государства уже не следует ожидать выполнения большинства функций, когда-то считавшихся смыслом существования национально-государственных бюрократий. Власть в наши дни глобальна и экстерриториальна; политика территориальна и локальна, она становится все более оторвана от политики,    и    свободно    перемещается со скоростью электронных сигналов. Но главное, политика не имеет другого представителя, кроме государства. В свою очередь, большин­ство действий правительства осуществляется через бюрократию. Эти люди могут принести как пользу, так и ущерб. Уместно вспомнить Фридриха Великого: дурные законы в руках хороших исполнителей - хороши; самые лучшие законы в руках дурных исполнителей -вредны. Для бюрократической элиты же абсолютной ценностью является власть, преус­певание и личный успех. По словам авторитет­ного эксперта, глубокий индифферентизм власт­ных групп современной элиты к идее развития поистине катастрофичен, ибо именно они в лице симбиоза высшей бюрократии и ведущих политико-финансовых кланов... призваны быть субъектом стратегического целеполагания [7].

Эксперты выделяют следующие аппаратные болезни: современный руководитель - это начальник - менеджер, которому вообще не обязательно самому содержательно разбираться в проблемах и которому все равно каким направлением руководить - менеджерить («менеджеризация» аппарата в полном разгаре); в аппаратном мире кресло красит человека, а не наоборот; неэффективное использование потенциала сотрудников; виртуализация успе­хов (реальность подчиняется целесообраз­ности); путают должностной авторитет с личным авторитетом; грибоедовское «служить бы делу, а не лицам»; ответственность распре­деляется сверху, превращаясь из гражданского и служебного долга в наказание; власть мыс­литься именно как господство (власть одного человека над другим) которое следует трактовать не как власть, а как злоупотребление властью; тот, кто пишет правила, сам им может не следовать; двойственность норм аппаратной морали - для начальства и рядовых, для приближенных и остальных; символом статуса стала степень недоступности; в госуправлении резко возросла роль посреднических звеньев, «нужных людей»; вместо поиска баланса твердости и гибкости, дисциплины и инициа­тивы иерархических и сетевых принципов в государственных структурах резко возросли иерархичность и жесткость; [8] слишком большое внимание уделяется защите чести мундира; преобладает корпоративный дух; управление непрозрачно, высшее руководство убеждено, что только им присуща объектив­ность и способность определять, в чем состоит существо государственных интересов; государ­ственная служба утрачивает ранее присущее ей принципиальное служение государственному интересу, общественному долгу; низкие стан­дарты политической этики.

Более того, значительная   часть   бюрократии может управлять страной, не имея представлений о ее нуждах и потребностях. Эксперты утверждают, что практика управления может быть поражена глуповатостью, что править можно и без уважения общества, но процессы внутреннего разложения постепенно превращают государст­венный орган в бесполезную структуру, что госаппарат может быть препятствием для нормального функционирования рыночной экономики, что коррупция может превращаться в способ управления государством, [9] коррупция институционализируется. Политиче­ская власть, которая не заключена в правовые рамки, становится источником экономического обогащения через механизм коррупции, носители политической власти умело исполь­зуют свое служебное положение в личных целях - общественное богатство превращается в личную собственность.

Вместе с тем надо понимать, что коррупционные политические сделки, как правило, остаются в тени. [10] Получается, что цены на нефть позволяют не особенно задумываться о последствиях поли­тических и управленческих ошибок. Увы, сырьевая элита умеет прибыль делить, а надо прибыль производить, научиться создавать новую стоимость, стартапы, экономику знаний, где средством производства будет являться мышление человека. В принципе, никто не хочет заниматься производством, происходит африканизация общества. Бюрократия, превра­тившись в самостоятельную ветвь государст­венной власти, может присваивать природную ренту только в условиях слабых институтов.

Нефтяная рента влияет на диверсификацию прежде всего воздействуя на состояние инсти­туциональной среды. Безусловно, необходимо подчинить корпоративную бюрократию госу­дарству, а государственную бюрократию об­ществу; заставить их служить общественным интересам.

Корпоративный чиновник с точки зрения общественных интересов много хуже. Надо сказать, врастание постсоветских полити­ческих машин в рынок сопровождалось повсе­местной практикой административного пред­принимательства, т.е. коммерческого исполь­зования государственной собственности с частным присвоением получаемой прибыли [11]. У нас сложилась вполне определенная структура политики, которая порождает именно такую структуру экономики. В данной связи отметим, что Платон настаивал: очень мало людей, обладающих знанием управлять, да и само это знание «одно лишь из всех остальных видов знания заслуживает имя мудрости». Другой авторитет в данном вопросе, Ли Куан Ю говорил, что для успешной модернизации на первое место надо ставить наличие честного и эффективного правительства. Вспомним, что в бюрократических, феодальных обществах собственную выгоду максимизируют за счет других.

С момента НТР все эти общества стали не конкурентоспособны. Сможет ли социально-экономическая система Казахстана способство­вать преобразованию гегемонии в конкурент­ный режим. Например, в основе неотвратимых перемен в Республике Корея лежало стремление среднего класса отстаивать свое право на участие в управлении страной. Со времен Аристотеля среди политических исследователей считалось, что крайнее неравенство приводит к созданию гегемонистских режимов. [12] Это подтверждают последние события на АрабскомВостоке.

Правы эксперты, отмечающие, что регули­рование состава собственной правящей элиты -самая главная и самая сложная задача любой демократической нации (в данном случае речь идет о бюрократической элите), что условия дестабилизации следует искать в элитах, а апатичное общество перестает быть сдерживаю­щим фактором внутриэлитной борьбы [13]. Причем, политическая элита страны форми­руется крайне медленно, чем пользуется бюрократическая элита, хотя пополнение политической элиты можно было бы осущест­влять в ходе дешевых выборов. Кстати, в Казах­стане за 20 лет независимости не удалось создать парламентскую элиту, современное казахстанское общество не способно генери­ровать полноценную элиту, обеспечивать положительную селекцию государственного аппарата. По мнению известного психотера­певта, нами правят люди из 80-х. Они пришли из подворотни, выбились, мелкие лавочники превратились в крупных лавочников, а теперь возвращаются в привычное. И всех ведут в подворотню и коммуналку. [14] Как полагает известный культуролог, национальная элита -это не те люди, которые стоят у власти, а те которые имеют право там стоять. [15] Строго говоря, национальная элита не смогла обеспе­чить подлинного, а не формального суверени­тета, государственного строительства.

Ученые утверждают, что лавочник у власти - это не элита, ибо в понятие элитных групп входят такие определения, как ответственность, разум, стратегическое мышление. Отсутствие страте­гического мышления, системных решений - вот основная характерная черта современного лавочника у власти. Лавочника не интересует интеллектуальный процесс. Кадровую и адми­нистративную работу в своей лавке он строит по незамысловатой формуле: при рассмотрении структуры управления конкретному человеку придумываются объем работы и функции, а никак не наоборот. [16] По мнению профессора Гарварда  Маршалла  Голдмана,  та система, которая у нас выстроена вобрала в себя все худшее из капитализма и коммунизма. Нашу бюрократию полностью устраивает нынешняя модель капитализма - она предоставляет всем бюрократам возможности для обогащения.

Без сомнения, политика не должна быть на службе особых интересов управляющих, а форма правления должна быть способна осуществить цели политики. Внутри бюрократических сис­тем ключевые позиции оказались закреплены за «ближнимкругом» главы государства, своеоб­разное «второе правительство». «Ближнийкруг» основывается на системе личных связей, замкнутой на главу государства, и базирую­щейся на региональной, семейной-родственой или этнической общности. Таким образом, президентскую форму правления можно опреде­лить как важный институциональный стимул для политической коррупции. [17] В политиче­ской сфере властвующая элита, как в Африке, проявляет корпоративную солидарность по отношению к внешнему окружению при том, что она сама раздирается жесточайшей конку­ренцией между образующими группировками и борьбой индивидуумов за «место под солнцем». [18] Исследователи предупреждают, что систем­ные риски возрастают, т. е. риски, связанные с процессом внутри политической элиты.

Заметим, что, например, в Индии, элита справилась с задачей построения политической системы с большим запасом прочности. Конечно же, для Казахстана - это одна из самых приоритетных и стратегических задач. Важно понять, монополия в политике также нехороша, как в экономике, а попытки установить монопо­лию на принятие решений - не выход. Если в экономике монополия приводит к росту цен, то в политике к кадровой пустыне и отрица­тельному отбору. Обратим внимание на то, что любое решение должно быть либо обсуждено и согласовано с представителями всех заинтере­сованных сторон, с общественностью (поли­тические и управленческие решения), либо соответствовать духу и букве закона (властные решения). [19] Наконец, монополия власти способна деформировать своего носителя. [20] В системах где бывшие коммунистические лидеры продолжают доминировать на полити­ческой сцене, идея «перемен» никогда не будет приниматься всерьез. [21] Заметим, что власть президента имеет источник во всенародных выборах, но даже периодически повторяющиеся выборы не гарантируют эффективного контроля над властью. Кроме того, у общества нет возможности через выборы определить направ­ление политики. Исследователи утверждают, что в таких странах политика подчинена зада­чам сохранения власти правителя, эффектив­ность   экономики   не   является критерием, влияющим на сохранение режима. В таких условиях власть еще не является политикой, под которой имеют в виду деятельность апеллирую­щую к обществу.

В системах, где бывшие коммунистические лидеры продолжают доми­нировать на политической сцене, идея «пере­мен» никогда не будет приниматься всерьез. Фонд Бертельсмана автократические государ­ства относит к разряду не полностью дееспо­собных государств. [22] На взгляд эксперта, 1980-е годы «советская» государственность напоминала «змею, пережившую свой яд». Порядок поддерживался с большим трудом, кризис стал вопросом времени. [23] Среди прочего, одна из причин распада СССР - долгое умалчивание реального состояния дел. Западная система ценностей - сильное правительство и работающая оппозиция, более предпочтительна, но старые и новые модели следует оценивать с позиций их эффективности и способности обеспечить решительные действия в интересах разрешения проблем. Начало демократизации в Казахстане, помнится, было отмечено конф­ликтными отношениями исполнительной и законодательной власти. И было решено выст­роить функциональный процесс управления. В принципе, функциональная задача любой государственной власти - адекватное ситуации управление и интеграция общества. Бюрокра­тическая форма государственного управления -в оптимуме наиболее рациональная и дешевая система управления современным обществом, без которой демократии не обойтись.

Чинов­ничество по природе своей аполитично, для этого слоя людей характерна не столько преданность каким-то идеалам, сколько самой машине управления, особое понимание статус­ной чести, приверженность порядку и дис­циплине. В этой связи следует помнить, что Вебер называл политиков, которые считают бюрократов сравнительно слабыми, дилетан­тами, неспособными проникнуть в бюрокра­тическую «культуру», позволяющую макси­мизировать влияние благодаря принципу конфиденциальности и сохранения служебной тайны. Такой взгляд, конечно, был недооценен, например, М. Горбачевым, К.Бакиевым. Надо бороться не с самим чиновником, а с системой. Сам президент Н.А.Назарбаев предлагал два пути решения проблемы: сокращение и переложение ответственности на гражданско-правовые институты. Прав был Хантингтон: самым важным из того, что отличает одну страну от другой в политическом отношении яв­ляется не форма правления, а степень управ­ляемости.

Всем проблемам проблема то, что говорил Р. Дарендорф - главная функция интеллектуала заключается  в  «критическом сопровождении происходящего». В Казахстане связь науки с властью слаба. Например, при китайском прави­тельстве существует Министерство стратеги­ческого анализа, руководитель которого имеет прямой выход на руководителя страны, в нем работают около 200 специалистов высшей квалификации. Члены Политбюро ЦК проводят встречи с ведущими учеными, консультируются с ними по различным вопросам социально-экономического развития страны. За последние 4 года состоялось уже 36 теоретических семинаров. Политбюро заслушивает доклады, а затем обсуждает их.

Вспомним, что говорил Дэн Сяопин: «Я включил интеллигенцию в состав рабочего класса». К тому же, в Китае бюрократ не только носитель функции, а прежде всего патриот. В США негосударственные аналити­ческие сообщества соединили корпорации и государство в единое целое. Сращивание государства и корпораций идет на базе не узкокорыстных интересов корпораций, а совместного осознания стратегических интере­сов. Они посредством аналитического сооб­щества изначально выработали национальные интересы как единые для бизнеса и государства. Этот механизм надо перенести в Казахстан. Неудивительно, что в феврале 2011 года на заседании правительства Российской Федерации был озвучен список 21 экспертной группы, и их тематика. Они должны дать реальное поло­жение страны и направление, куда двигаться, невзирая на политические нюансы. На базе ВШЭ создают экспертную площадку вроде Центра стратегических разработок, который когда-то существовал. В Казахстане явная инерция и тишина.

Исследователи выделяют формы контроля за деятельностью бюрократии:

1. 1.формальные: политическое руководство бюрократией, штат советников министра, парламентское расследо­вание, омбудсмены, гражданский контроль и участие (там, где это необходимо по закону);
2. 2. неформальные: СМИ, общественное мнение, группы интересов, стандарты профессио­нального кодекса, ожидаемые реакции, давление смежных бюрократических групп. [24]

В нашей ситуации попытки высшего полити­ческого руководства восстановить централи­зованную систему власти (без политики террора, без прежних механизмов контроля и принуждения), не дают ожидаемого эффекта потому, что в игру включились клановые и ведомственные интересы которые во многих случаях гасят усилия высшего политического руководства, заставляя его договариваться, торговаться или считаться с теми, кто представляет эти интересы. [25] Например, почему разное количество времени необходимо разным регионам Казахстана при составлении списка депутатов Мажилиса от правящей партии? Обратим внимание и на то, что каждый клан создает «представителей» во всех даже самых дальних закоулках государственной власти, и в первую очередь в ее «силовом блоке», проталкивая туда «своих людей», которые находясь на государственной службе, руководствуются исключительно интересами своего клана, а не интересами службы. [26] Создана система, при которой представители клана имеют прямое представительство во всех структурах исполнительной власти, а клановая политика становится государственной.

При этом, ученые обращают внимание на то, что «клановость» - это «дополитическое» состояние власти. Сегодня уже очевидно, что никакой клан не может стать публичной политической системой, он не в состоянии возглавить и обеспечить модернизацию страны. Все они формируются на основе корыстных интересов. Такое государство не способно на развитие. [27] Казахстану противопоказаны закрытость власти, отказ от политической конкуренции, ограничение свободы слова и других свобод. Необходимо разделить власть как в нормальном обществе между элитами, а не между кланами. В РК крайне слабый контроль над бюрократией со стороны политиков, бюрократия неофи­циально использует рычаги власти по своему усмотрению. Бюрократы не в состоянии правильно понять проблемы, выходящие за рамки их кругозора, а поэтому им не по плечу решение фундаментальных проблем, они также не умеют действовать в условиях незнакомой для них ситуации. Есть среди них люди способные понять суть проблемы, но как общественная группа делают все, чтобы сохранить статус-кво.

Без четкой правовой системы трудно обеспечить бюрократическое единство государственного аппарата. Например, в Великобритании у правительства нет собст­венного радио, телеканала, своей газеты. Там люди полагают, что пресса важнее, чем избранные политики. А у нас процветает максима М. А. Суслова: на идеологию денег не жалеть. Напомню, предложение президента Д. Медведева законодательно запретить региональным органам власти учреждать СМИ, владеть ими. Он считает нужным перейти к общественной форме управления ими.

Как считают эксперты, в конечном счете, контроль над высшими должностными лицами и над государственной службой в целом осуществляет исполнительная власть, а потому только принцип разделения властей может обеспечить качество власти в государстве.

Подводя итоги, отметим:

1. Бюрократия всегда закрыта, но в норме она подконтрольна политикам. 

2.   Современное государственное управление должно создавать систему ответст­венности бюрократов перед избранными официальными лицами.

3. Руководители всех уровней должны быть легитимными для тех, кем они управляют.

4. Строительство госу­дарственной бюрократии - это тоже стратегическая задача, высокие технологии необходимы, в том числе в управлении.

5. Для осуществления власти необходимо обладать не только формальным правом, но и инструмен­тами, рычагами, ресурсами, группами сторон­ников.

6. При медленном развитии полити­ческих институтов не происходит государст-веннической социализации управленцев посред­ством прохождения ими длинной лестницы бюрократической иерархии.

7. Госуправление должно определяться тремя факторами: демо­кратизацией, децентрализацией, созданием социального государства.

8. Административная реформа на основе принципов, заимствованных из частного сектора, должны быть иниции­рованы и простимулированы политическим лидерами, дружественно настроенными по отношению к рынку. 9. Нельзя размывать границы между политикой и управлением, политизация государственной службы может зайти дальше простого вмешательства полити­ческих лидеров в административные дела.

10. Власть должна больше прислушиваться к мне­нию экспертов, но экспертное сообщество не должно использовать информацию в основном из Интернета. Можно согласиться с мнением, что обращение к сети - попытка «напиться из пожарного шланга», а эффективность поиско­вых систем в среднем 10%.

11. Кризис человека проявляется прежде всего в том, что отсутст­вуют люди, способные понимать происходящее не в рамках готовой концептуальной сетки, не в идеологемах, а открыто. Основу антропологиче­ского кризиса составляет неспособность чело­века соприкасаться с реальностью. Это явление - порождение идеологизированной структуры, вытесняющей подлинное сознание. В рамках административной реформы одним из важней­ших приоритетов должна стать демократизация самой бюрократии.

Литература

1. Тимофеев Л.И. Политическая коммуникати-вистика: проблема становления // Полис. 2009.№5. с.44
2. Ледяев В. Изучение власти в городских сообществах: основные этапы и модели исследования // Неприкосновенный запас. - 2010. - № 2. - С.33.
3. Дорошенко А. Качество демократии: проблема контроля над бюрократией.//Сравнительное конституционное обозрение. - 2007. - № 3. - С. 150.
4. Корольков   Н.,   Цветкова   Е.,   Фролов С.Обладает ли российская элита потенциалом роста // Власть. - 2005. - № 7.- С. 83.
5. Бразилов С., Чернышов А. Политология нищеты и несвободы // «Независимая газета» 2001. -14 апреля.
6. Гудков Л. Природа «путинизма» // Вестник общественного мнения, 2009. - № 3 - С. 8.
7. Гаман-Голутвина О.В. Власть политический класс и развитие (размышления о субъекте модернизации в России) // Россия в современном мире. -2005. - № 3. - С. 75.
8. Бахманов А. Стратегический тупик // Политический класс. - 2006. - № 9. - С. 37.
9. Иноземцев В. Власть как бизнес // Политический класс.- 2005. - №12. - С.52.
10. Ричард Роуз, Уильям Мишлер. Коррупция, ее оценка и участие в ней: пример России // Вестник общественного мнения. - 2009. - № 3. - С. 22.
11. Лазарев Е.А. Политическая коррупция: объясняя природу постсоветских трансформаций // Полис. - 2010. - № 2. - С.109.
12. Спирова Э. Фантомы полиархии // Вестник аналитики. - 2010. - № 4. - С. 159.
13. Стрежнева М. Структурирование политиче­ского пространства в Европейском союзе // МЭиМО. -2010. - №1. - С. 69.
14. «Новая газета». - 2007. - №10. - С. 16.
15. «Караван». - 1995. - 8 декабря. - С. 4.
16. Бразилов С., Чернышов А. Диктатура лавоч­ников // Свободная мысль-XXl. - 2001. - № 6. - С. 55,57.
17. Лазарев Е.А. Указ.соч. - С. 115.
18. Винокуров Ю.Н. Власть и оппозиция в странах тропической Африки // Восток. - 2000. - №4. - С.154-
19. Рац М. В. Бюрократия в контексте перемен: политики, управленцы, чиновники // Полития. - 2010. -№ 3-4. - С. 50.
20. Ворженцев А. Контуры демократического проекта в России //Власть. - 2010. - № 3. - С.14.
21. Нуссбергер А. Ограничение политической власти в посткоммунистических странах // Сравни­тельная Конституционное Обозрение. - 2008. - №5. - С.55,63.
22. Хиллебранд О. Общие выводы // Свободная мысль. - 2010. - № 7. - С. 23.
23. Пастухов В.Б. Просвещенный авторитаризм и независимость суда (Возрождение консервативной утопии) // Общественные науки и современность. -2010. - № 2. - С.16.
24. Дорошенко А. Указ.соч. - С. 151.
25. Гудков Л. Указ. соч. - С. 8.
26. Пастухов В.Б. Указ.соч. - С. 18.
27. «Эксперт». - 2011. - № 6. - С. 58.