Внешняя помощь странам Центральной Азии: основные доноры, их стратегии и позиции партнеров

За восемнадцать лет независимости страны Центральной Азии получили около 11 млрд. долларов США официальной помощи развитию. Кыргызстан и Таджикистан являются основными получателями донорской помощи в регионе, тогда как в Туркменистан и Узбекистан в силу закрытости их режимов направляются более скромные суммы. Так, в 2007 году Кыргызстан получил наибольший объем помощи по сравнению с другими странами региона – 273,7 млн. долл. США, что равно 8% от ВВП страны и составляет 53 долл. США на душу населения. На втором месте находится Таджикистан, который в тот же год получил 221,3 млн. долл. США или 6% от ВВП и 33 долл. США на душу населения. Казахстан находится на третьем месте, получив 202,5 млн. долл. США или 0,2% от ВВП и 13 долл. США на душу населения. Узбекистан и Туркменистан получили лишь – 166,1 и 28,5 млн. долл. США соответственно, что составляет около 6 долл. США на душу человека /1/.

Каковы мотивы и основные цели, преследуемые международным сообществом в выделении значительных финансовых ресурсов на развитие стран Центральной Азии? И каково отношение принимающей стороны относительно предоставляемой помощи? Данная статья посвещяна поиску ответов на данные вопросы.

Прежде чем ответить на данные вопросы, необходимо понять кто является основными донорами в регионе. В зависимости от источника финансирования, внешнюю помощь в области развития странам Центральной Азии можно подразделить на три крупные группы. Первая группа представляет собой помощь, предоставляемую  правительствами развитых стран и их официальными программами. Крупными донорами в регионе являются США, Германия, Великобритания, Франция, Скандинавские страны, Швейцария, Япония, Корея. По данному каналу в 2007 году в пять стран Центральной Азии было направлено 674,6 млн. долл. США внешней помощи /1/.

Ко второй группе относится помощь, предоставляемая через каналы международных правительственных организаций и международных финансовых институтов.  Среди них - Организация объединенных наций (ООН) и ее специализированные структуры и агентства, международные финансовые институты, в частности Всемирный банк и Международный валютный фонд, а также региональные организации, такие как Европейская комиссия, Азиатский банк развития, Европейский банк реконструкции и развития, Исламский банк развития и др. По данному каналу в 2007 году в регион было направлено 269,4 млн. долл. США внешней помощи /1/.

К третьей группе можно отнести помощь, предоставляемую международными неправительственными организациями, частными фондами и структурами, такими как Фонд Сороса, Фонд развития Ага хана, Оксфам, Национальный демократический институт международных отношений и др. В данной статье рассматривается только официальная помощь развитию, а именно помощь направляемая первой и второй группой доноров.

На первом этапе независимости центрально-азиатских стран внешняя помощь была в основном ориентирована на демократизацию, установление верховенства закона, проведение либеральных экономических реформ, интеграцию региона в глобальную экономику, а также в случае Таджикистана на регулирование внутренних конфликтов и пост-конфликтную реабилитацию. В последующем, наряду с перечисленными приоритетами, на повестку дня вышли такие вопросы как борьба с бедностью и повышение уровня жизни, экология, развитие человеческого капитала через реформирование систем образования и здравоохранения.

Каковы же мотивы такого содействия? Западные исследователи (Бжезинский З., Олкотт М., Акинер Ш. и др.) придерживаются мнения, что основным мотивом предоставления помощи странам Центральной Азии являются геополитические и экономические интересы. Так, если в 90-х годах основным геополитическим фактором было желание снизить политическое и экономическое влияние России в регионе, то начиная с 2001 года на первый план выходят проблемы борьбы с терроризмом и экстремизмом в регионе. Что касается экономических интересов, то они прежде всего продиктованы наличием богатых запасов энергетических ресурсов в регионе, а также заинтересованностью в доступе товаров и инвестиций развитых стран на новые рынки /2, 5/.  

Британский исследователь МакФарлейн Н. значительно расширяет данное суждение и доказывает, что мотивы внешней помощи со стороны Запада подразделяются на две категории /6, 9/. Первая категория отражает стремление развитых стран распространить западные ценности во всем мире, и в том числе в заново возродившемся регионе Центральной Азии. Западные ценности, как известно, основывются на четырех столпах либерализма, а именно  демократическое общество, открытая экономика, социальный плюрализм и верховенство закона. Будучи тесно взаимосвязанными между собой, данные политические, экономические, социальные и правовые нормы служат одной главной цели – созданию условий, позволяющих индивиду максимизировать свое благосостояние.

Западные страны как сами, так и в лице международных организаций стремятся распространить данную систему идей, будучи уверенными, что она не только воплощает универсальные нормы, но и служит интересам развитых стран. Так, посол США Стивен Сестанович в своем выступлении перед Конгрессом США в марте 1999 года отметил, что главная задача политики США в прикаспийском регионе состоит в «построении демократических политических институтов, так как они являются долгосрочными гарантами стабильности и процветания» /цит. по 6, 3/. 

Вторая категория мотивов созвучна с мнением большинства перечисленных выше западных исследований и согласно МакФарлейну Н. диктуется собственными интересами развитых стран. Данные интересы формируются исходя из геополитической ситуации в регионе, наличия богатых энергетических ресурсов, фактора ислама, а также частных экономических интересов бизнеса /6, 18-20/.

В процессе реализации конкретных программ и стратегий помощи в регионе время от времени можно наблюдать конфликт двух категорий мотивов. С одной стороны казалось бы западная модель демократии не должна была поддерживать такие авторитарные режимы, как режимы президентов Ниязова, Каримова или Акаева. Однако, учитывая геополитические интересы, возможно для Запада предпочтительней было иметь в регионе «сильных» руководителей, способных предотвратить исламизацию общества, а также противостоять влиянию России. Здесь также замешаны интересы крупного бизнеса, которому удобнее работать с коррумпированными авторитарными структурами /6, 60/. Таким образом, идеалы демократизации не раз предавались в жертву национальным интересам заинтересованных стран. В результате, страны Центральной Азии гораздо дальше продвинулись в проведении либеральных экономических реформ, чем в процессе демократизации.

Однако в этом, по мнению Ведел Дж., повинны не только донорские организации, но и сложившиеся властные отношения в регионе. В странах бывшего социалистического блока специалистам донорских организаций приходится работать в условиях, где личные связи, авторитеты партнеров, политические кланы и элита определяют успех проекта. В результате перед донорами возникает дилемма – либо поддаться этой системе личностных связей, либо настаивать на принципах поддержки независимых институтов. Выбор второго пути, как правило приводил к неудаче проектов, а выбор первого пути в большинстве случаев привел к дальнейшему усилению элиты, коррупции и авторитарных режимов /7/.

Данный тезис развивается Олкотт М., которая утверждает, что государственные лидеры  Центральной Азии до сих пор не готовы проводить демократические реформы. Международное сообщество, в свою очередь, мало что сделало для изменения данной ситуации. Несмотря на то, что после событий 11 сентября 2001 года международное сообщество активизировало свое участие в центрально-азиатских странах, предоставив им «второй шанс» для решения социальных и экономических проблем, ни доноры, ни страны Центральной Азии не были готовы по-новому подойти к решению существующих проблем и упустили этот «второй шанс» /3/.

На проблему конфликта между повесткой развития и геополитическими интересами также обращает внимание и английский Институт международного развития.  В своей публикации «Центральная Азия: управление, геополитика и проблемы развития» авторы сетуют на то, что Центральная Азия остается развивающимся регионом, который игнорируется в дебатах о развитии и предоставлении внешней помощи. Международное сообщество больше сосредоточено на «геополитических» интересах, чем на интересах «развития» /5/.

В исследовании мотивов предоставления помощи развитию важно различать между двусторонними и многосторонними донорами. Если мотивы отдельных стран при предоставлении помощи сравнительно легко проследить, это сложнее в случае с международными организациями, в которых представлены интересы множества стран, и в том числе самих стран Центральной Азии. Общепризнанно, что универсальные международные организации, такие как ООН или Всемирный банк, действуют беспристрастно и ставят своей целью обеспечение глобальных благ во всем мире, таких как стабильность и безопасность, экология, экономический рост, достойный уровень жизни и т.д. Однако, если рассмотреть распределение сил в данных организациях, а также проанализировать их стратегии, то можно выявить, что в большинстве случаев решение о целях, направлениях и суммах помощи зависит от ограниченного числа правительств развитых стран.      

Так, например, помощь развитию по линии ООН направляется в основном через ее специализированные агентства, такие как Программа развития ООН (ПРООН), Управление верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ), Детский фонд ООН (ЮНИСЕФ), Фонд народонаселения ООН (ЮНИФЕМ), Международная организация труда (МОТ) и др. Для того чтобы понять, кто определяет размеры и направления помощи в данных агентствах важно рассмотреть структуру их финансирования.

Деятельность ПРООН финансируется добровольными взносами ее странами-членами. Данные взносы можно подразделить на основные и неосновные ресурсы. Основные ресурсы расходуются в соответствии с приоритетами, обозначенными ПРООН через ее соответствующие программы и проекты. Тогда как расходование неосновных ресурсов (трастовые фонды) должно удовлетворять условиям и ограничениям, установленным странами-донорами. Главной проблемой является то, что объем основных ресурсов значительно сокращается в последнее время, и в 2002 году составил лишь 40% от общего объема доступных ресурсов. Система добровольных взносов делает ПРООН зависимой от ограниченного числа стран-доноров /8/. В 90-е годы основными донорами ПРООН были скандинавские страны, Нидерланды и Канада. Здесь необходимо отметить, что данная группа стран не связывает решения о финансировании развития той или иной страны со своими политическими или экономическими интересами, а руководствуется скорее этическими соображениями взаимопомощи /см. 9/.

Деятельность ЮНИСЕФ финансируется добровольными взносами правительств стран-членов, а также вкладами частных организаций и добровольных пожертвований. В 2005 году правительственные взносы составили 50% от общего объема финансирования ЮНИСЕФ, а частные - 38%. Остальные 12% финансировались неправительственными организациями, другими агентствами ООН и международными организациями. Главным донором ЮНИСЕФ выступают США (233,9 млн. долл. США в 2005 году), за ними следуют Нидерланды (205,5 млн. долл. США), Япония (184,1 млн. долл. США), Великобритания (159,2 млн. долл. США), Швеция (126,2 млн. долл. США) /10, 29-30/.

Однако ни в коей мере нельзя утверждать, что данные организации работают на благо национальных интересов стран-доноров. Многосторонний характер предоставляемой помощи позволяет выровнять баланс интересов различных стран. Тем не менее, отдельные правительства могут оказывать определенное влияние на объемы, географические направления, и содержание оказываемой помощи.

В международных финансовых институтах, таких как Всемирный Банк, Международный валютный фонд, Азиатский банк развития, Исламский банк развития и др. региональные банки, в отличие от многосторонних межправительственных организаций,  система принятия решений отражает объем финансового вклада той или иной страны. Другими словами, страны  с наибольшим участием в фонде имеют больше силы голоса, чем страны с наименьшим участием.

Всемирный банк часто называется критиками про-американской организацией. На это есть ряд причин. Во-первых, данная организация была создана по американской инициативе, во-вторых США являются самым крупным вкладчиком банка и соответственно имеет больший удельный вес голосов, в-третьих США назначают президента банка, в-четвертых большинство сотрудников банка,  вне зависимости от их национальности, получили образование в Северной Америке, живут и работают в Вашингтоне, и, наконец, финансовые операции банка плотно завязаны с финансовым рынком США.

Нельзя однозначно утверждать, что политика Всемирного банка является воплощением американской политики, однако нельзя и отрицать сильное влияние США на данный институт. На протяжении более 50 лет США поддерживали деятельность Всемирного банка, основываясь на убеждении, что экономический рост и развитие в других частях света отвечает национальным интересам США. США рассматривали Всемирный банк и другие многосторонние институты в качестве инструмента своей внешней политики /11, 24-25/. Поэтому не удивительно, что программы технической помощи Всемирного банка основываются на американском представлении о роли государства и рынка в экономическом развитии. В 90-х годах Япония, модель развития которой существенно отличается от американской, пыталась оспорить приемлемость неолиберальной модели для азиатских стран и привлечь внимание к необходимости повышения роли государства в развитии. Однако специально подготовленный отчет Всемирного банка «Экономическое чудо Восточной Азии» опроверг полезность восточно-азиатского опыта для программ Всемирного банка и «похоронил» попытки Японии повлиять на содержание программ технической помощи банка /11, 26-28/.

Таким образом, делая вывод о мотивах предоставления помощи развитию странам Центральной Азии можно утверждать существование двух основных факторов – распространение универсальных норм и ценностей (которые по сути являются западными) и преследование национальных интересов. При этом, если одни доноры, преимущественно международные организации,  движимы первым фактором, то другие доноры, преимущественно правительства развитых стран и в большей степени США, движимы вторым фактором.

Однако данный вывод в большей мере касается помощи в области демократизации и экономической реформы. В то время как начиная с конца 90-х годов огромные ресурсы направлялись на такие сферы как охрана окружающей среды, сокращение бедности, здоровье матери и ребенка, борьба с ВИЧ/СПИД, социальная поддержка инвалидов. Так, например, Япония выделила 1,1 млн. долл. США на проекты развития в Семипалатинском регионе, международное сообщество выделяет миллионы долларов на восстановление Аральского моря. Здесь, несомненно, важную роль играет позиция Японии по вопросу ядерного разоружения. Кроме того, немаловажную роль в привлечении внимания международного сообщества на проблемы экологического характера сыграли неоднократные официальные выступления Президента Н. Назарбаева на сессиях Генеральной Ассамблеи ООН и других встречах глав правительств на высоком уровне /12/.

В связи с наличием перечисленных секторов поддержки, не имеющих политической или экономической подоплеки, возникает третий фактор предоставления внешней помощи Центральной Азии – это обеспечение глобальных благ (global public goods).

Каково же отношение центрально-азиатских правительств и общества к предоставляемой помощи? В официальных заявлениях, прессе, публичных дебатах время от времени появляется критика в адрес международной помощи. В частности, неоднократно ставилась под сомнение приемлемость использования в странах Центральной Азии «западной модели развития».

Так, Президент Н. Назарбаев в своем выступлении перед дипломатическим корпусом в г. Алматы 6 ноября 2002 года отметил: «В Казахстане никогда не существовали ни демократия, ни рыночная экономика. За десять лет мы сделали все возможное для создания гражданского общества. Мы категорически не приемлем советы и рекомендации, направленные на искусственное ускорение демократических процессов. Подобного рода советы не учитывают исторического развития Казахстана, построены на иллюзорных представлениях об единых демократических стандартах и, следовательно, являются безответственными» /13/. 

Эксперты Кыргызстана, получившего наибольшие объемы помощи за годы независимости, обеспокоены феноменом зависимости страны от внешней помощи. Как пишет независимый эксперт Омуралиев К., «...По логике вещей, такое международное содействие должно было привести к экономическому благосостоянию страны и повышению жизненного уровня населения. Увы, в реальности этого не произошло. Наоборот, Кыргызстан, оказался в долговой яме. Внешняя задолженность серьезно подрывает способность нашего государства обеспечивать финансирование социальных обязательств, уменьшает возможность сокращения бедности и приводит к замедлению экономического роста» /14/. Более радикального мнения придерживается аналитик интернет-ресурса ЦентрАзия Соболин Д., который называет оказание внешней помощи грантовым капитализмом или новой формой неоколониализма: «Грантовый капитализм - это не просто форма неоколониализма, при котором тотально нивелируется рост экономики и растаскиваются ресурсы, делается все это под флагом торжества демократии и либерализма, сопровождается определенной пропагандой передовых демократических ценностей» /15/.

Ведущий таджикский экономист Умаров Х. также обеспокоен насаждением иждивенческих настроений: «Не подлежит сомнению, что внешняя помощь, систематически оказываемая бывшим советским республикам Центральной Азии, в том числе Таджикистану предотвратило голод, распространение инфекционных заболеваний. Однако она насаждала иждивенческие настроения у бедных и беднейших слоев населения. Это означает, что такая помощь способна деградировать человеческий капитал, производственный и творческий потенциал нации» /16/.

Несмотря на такие критические замечания, все же нельзя недооценивать значение внешней помощи в становлении и развитии стран Центральной Азии. Результаты интервьюирования представителей государственных органов, исследовательских институтов и неправительственных организаций, непосредственно работающих с донорскими организациями в Казахстане, Таджикистане и Кыргызстане показали, что поддержка международного сообщества была неоценимой в решении ряда задач. В частности, отмечалась роль международного сообщества в стабилизации послевоенной напряженности в Таджикистане, разработке национальных программ борьбы с бедностью во всех трех странах, формировании систем микрофинансирования сельских производителей, решении экологических проблем. Кроме того, высоко оценивается консультационная поддержка и изучение лучшей мировой практики по широкому спектру экономических, социальных, юридических и других вопросов /17/.  

Результаты интервьюирования также показали, что успех программ помощи во многом зависел от готовности национальных партнеров к эффективному сотрудничеству. Тесное партнерство, конструктивный диалог и заинтересованность национальных партнеров были названы в качестве основных факторов успеха программ помощи. При этом, отмечается постепенный переход от практики, когда доноры выступают с предложениями о необходимых проектах. Сегодня доноры все более ориентируются на запросы самих государств и подстраиваются под условия национальных партнеров. Это особенно заметно в Казахстане, где уровень экономического развития позволяет выборочно сотрудничать с международными донорами. В результате активная позиция принимающей стороны определяет приемлемость и эффективность международной помощи.

Подводя итог, существуют три основных категории мотивов в предоставлении внешней помощи странам Центральной Азии – обеспечение глобальных благ, распространение универсальных норм и ценностей, преследование собственных национальных интересов. Различные группы доноров руководствуются в своей деятельности либо одной из перечисленных категорий мотивов, либо их комбинацией. Правительства стран Центральной Азии осознают суть данных мотивов, однако ввиду наличия различных уровней экономического развития, энергетических ресурсов и других факторов обладают разной степенью власти, позволяющей отстаивать свои интересы. Тем не менее, наметившаяся в последнее время тенденция к тесному партнерству и диалогу между донорскими организациями и национальными партнерами позволяет выравнять баланс интересов и направить совместные усилия на решение наиболее важных и актуальных задач развития региона.        

Список литературы

1. OECD International Development Statistics. oecd.org
2. Бжезинский З. Великая шахматная доска. Пер. О.Ю. Уральской – Москва: Международные отношения, 1999.
3. Олкотт М. Б. Второй шанс Центральной Азии. – Москва: Московский Центр Карнеги, 2005.
4. Akiner Sh. The Caspian: Politics, Energy and Security. — London: Routledge Curzon, 2004.
5. ODI Briefing Paper #20. Central Asia: Governance, Geopolitics and Development Challenges. – London: Overseas Development Institute, 2007
6. McFarlain N.S. Western Engagement in the Caucasus and Central Asia. – London: Royal Institute of International Affairs, 1999.
7. Wedel J.R. US Assistance to Market Reforms: Foreign Aid Failures in Russia and the Former Soviet Block//Policy Analysis. – 1999. – No. 338. – P. 1-20.
8. Klingebiel S. Effectiveness and the Reform of the United Nations Development Programme. – London: Frank Cass, 1999.
9. Нуршаихова А. Международная помощь развитию и основные мотивы ее предоставления//Вестник КазНУ. Серия международные отношения и международное право. – 2008. -  №5-6. – С.
10. UNICEF. Annual Report 2005. – New York: UNICEF, 2006.
11. Boas M., McNeill D. Multilateral Institutions. A Critical Introduction. – London: Pluto Press, 2003.
12. Выступление Президента РК Н.А. Назарбаева на 47-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН. – Нью-Йорк, 5 октября 1992 года.
13. Выступление Президента РК Н.А. Назарбаева перед дипломатическим корпусом. – Алматы, 6 ноября 2002 года.
14. Омуралиев К. Общий объем внешней помощи, поступившей в Кыргызстан, является одним из самых высоких среди стран бывшего СССР//Tazar. – 11.09.2007
15. Соболин Д. Некоторые подходы к оценке внешней помощи//ЦентрАзия. - 21.09.2004 (centrasia.ru)

16. Умаров Х. Некоторые замечания о стратегии помощи бедным странам//Время Востока. - 26.11.2008 (easttime.ru)Серия полу-структурированных интервью с представителями государственных органов, международных организаций, НПО и независимыми экспертами, проведенная в рамках диссертационного исследования докторанта PhD Нуршаиховой А. в январе 2009 г. в гг. Астана, Душанбе и Бишкек.