Институт гражданства и защита прав человека в Евразийском регионе: вопросы истории и практики

Правовая политика — это научно обоснованная, последовательная и системная деятельность го­сударственных и муниципальных органов по созданию эффективного механизма правового регули­рования, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, укрепление дисциплины, закон­ности и правопорядка, формирование правовой государственности и высокого уровня правовой куль­туры и жизни общества и личности [1]. Применительно к институту гражданства именно политиче­ский аспект является определяющим, так как, будучи связано с суверенитетом, право на гражданство является тем комплексом, который позволяет человеку реализовывать свои возможности в полном объеме. В историческом аспекте требуется длительное время для имплементации норм международ­ного права в национальное законодательство. Для России, как и для многих других стран Содружества, в 90-е годы ХХ в. начинается период активного вхождения в русло международно-правовых отношений [2]. Этот период можно назвать революционным для национальной правовой системы по степени воздействия на нее всего комплекса международных норм — от европейских до многосторонних на уровне СНГ и двусторонних белорус­ско-российских. Очевидный успех и международная популярность европейской модели интеграции сказались на появлении, частично на практике, а больше в теории, набора институтов СНГ, который в определенной степени действительно напоминает то, что имеет место в ЕС [3].

Устав Содружества Независимых Государств в качестве одной из основных целей СНГ указыва­ет «обеспечение прав и основных свобод человека в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и документами СБСЕ» (ст.2). Среди целей Содружества указывают­ся такие, как содействие гражданам государств-членов в свободном общении, контактах и передви­жении, взаимная правовая помощь и сотрудничество (ст.2). Принципиальным является то, что обес­печение прав и основных свобод человека отнесено к сферам совместной деятельности государств- членов (ст.4).

Рекомендованные Межпарламентской Ассамблеей стран СНГ 1992 г. договорные соглашения были реализованы заключением между Россией и Туркменистаном Соглашения об урегулировании вопросов двойного гражданства 23 декабря 1993 г. [4]. Документ отличается краткостью изложения и емкостью содержания, регулируя процедуру приобретения второго гражданства. При определении объема прав и свобод граждан предпочтение отдается стране проживания.

В отношении военной службы необходимо отметить следование нормам названного соглашения Европейской конвенции о сокращении случаев многогражданства и о воинской обязанности в случаях многогражданства 1963 г. Предусмотрено выполнение воинской службы в стране проживания на момент призыва (ст.5). Лица, прошедшие воинскую службу в одной из сторон, освобождаются от выполнения ее в другой [5].

Договор между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопро­сов двойного гражданства, заключенный 7 сентября 1995 г. [6], позволяет гражданам каждой из сто­рон приобрести (не утрачивая имеющегося гражданства), гражданство другой стороны (ст. 1). Зако­ном, регулирующим условия и порядок приобретения гражданства другой стороны, является закон о гражданстве приобретаемой стороны, при наличии свободного волеизъявления (ст. 2). В договоре отмечается необходимость осуществления для лиц, имеющих двойное гражданство, прав и обязанно­стей стороны постоянного проживания (ст. 3). Прохождение воинской службы по контракту преду­смотрено в вооруженных силах любой выбранной стороны (п.п.«в», п.3 ст.3). Процессуальная сторо­на выхода из гражданства осуществляется в соответствии с законом той страны, гражданство которой утрачивается (ст. 5). Бипатриды имеют право защиты обеих сторон (ст. 6).

Двойное гражданство, как решающий фактор в предоставлении особых прав иностранцам- гражданам Содружества, не имеет столь обширной проблемы в их провозглашении, насколько слож­на и кропотлива работа по имплементации в законодательную практику норм международных дого­воров и соглашений, заключенных между странами Содружества на двух- и многосторонней основе.

Следует отметить одну из уникальных в международной практике тенденцию, имевшую место среди стран СНГ в 90-е годы ХХ в., — заключение ряда договоров и соглашений о правовом положе­нии граждан своего государства, проживающих на постоянной основе в другой стране Содружества. Среди них: Договор между Российской Федерацией и Туркменистаном о сотрудничестве в целях обеспечения прав российского меньшинства в Туркменистане и туркменского — в России от 18 мая

1994    г. [7]; Договор между Российской Федерацией и Туркменистаном о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Туркменистана, и граждан Туркме­нистана, проживающих на территории Российской Федерации, от 18 мая 1995 г., а также Соглашение между Россией и Таджикистаном о регулировании процессов переселения и защите прав переселен­цев от 10 октября 1992 г. [8]. Соглашение запрещает прямое или косвенное принуждение к переселе­нию, осуществление переселения возможно только на основе свободного волеизъявления (ст. 1). Имущественные, финансовые и другие гарантии переселенцам закрепляются в ст.ст. 7, 8, 10, 11. Рег­ламентация переселенческой квоты предоставляется каждой из сторон самостоятельно. В Договоре о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Казах­стан, подписанном 28 марта 1994 г., также содержится ряд гарантий лицам другой стороны.

В Меморандуме об основных принципах решения вопросов, связанных с гражданством и право­вым статусом граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Казахстана, и граждан Казахстана, постоянно проживающих на территории России, от 28 марта 1994 г. [9] в список прав, предоставляемых населению двух республик, входят возможность проходить службу по кон­тракту в вооруженных силах названных государств, широкие права в пользовании и распоряжении собственностью и т.д. Названное положение перекликается с рекомендацией Европейской конвенции о гражданстве 1997 г., но появление таких норм должно повлечь более детальное урегулирование во­проса путем заключения специальных договоров.

Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Казахстан об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами России, прибывающими для постоянного проживания в Рес­публику Казахстан, и гражданами Республики Казахстан, прибывающими для постоянного прожива­ния в Российскую Федерацию, подписанное 20 января 1995 г. [10], содержит подробную процессу­альную регламентацию приобретения и выхода из гражданства одной из сторон, что является пози­тивной новацией при заключении подобного рода договоров и соглашений (ст.2). Предоставляется право лицам, не определившимся с гражданством до времени заключения Соглашения, избрать граж­данство в течение года со дня вступления его в силу (ст.3). Можно сделать вывод о том, что в данном соглашении содержится также право оптации.

12   июня 1996 г. в Москве был подписан Договор между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на террито­рии Республики Казахстан, и граждан Республики Казахстан, постоянно проживающих на террито­рии России [11], в соответствии с которым предполагается регулировать порядок прохождения воин­ской службы лиц, постоянно проживающих в одном из государств (ст. 8). Между тем представляет сложность имплементация этого положения в национальное законодательство [12].

В Договоре о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Кир­гизской Республикой, подписанном 10 июня 1992 г. [13], предусматривается широкое сотрудничество двух стран в различных экономических и социальных сферах с целью достижения благоприятных жиз­ненных условий для граждан обоих государств. Договор послужил основанием для подписания 28 мар­та 1996 г. Соглашения между Российской Федерацией и Киргизской Республикой об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами Российской Федерации, прибывающими для постоян­ного проживания в Киргизскую Республику, и гражданами Киргизской Республики, прибывающими для постоянного проживания в Российскую Федерацию, или выхода из прежнего гражданства.

Интерес представляет также Соглашение между Правительством Российской Федерации и Пра­вительством Киргизской Республики «О регулировании процессов переселения и прав переселенцев от 16 ноября 1996 года», рассматривающее проблему граждан под углом зрения миграционного про­цесса. Права и защита гарантируются всем лицам, желающим изменить место жительства. Соглаше­ние направлено на предоставление широких прав каждому человеку, желающему переселиться в Рос­сию или Киргизию.

Договор между Российской Федерацией и Киргизской Республикой о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Киргизской Республики, и граждан Киргизской Республики, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, подписан­ный 19 марта 1997 г. [14], также направлен на решение проблем населения двух стран.

Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о равных правах граждан от 25 декабря 1998 г. подчеркивает политическую основу Союзного государства, предоставляя гражда­нам России и Беларуси равные права избирать и быть избранными в выборные органы Союза (ст.1). Статья 2 провозглашает равные права на участие в хозяйственной деятельности на территории догова­ривающихся сторон. Декларируются равные гражданские права и свободы, а также доступность и равные права граждан в получении образования, включая высшее и послевузовское образование (ст.ст.3,4). К сожалению, остались нереализованными положения ст. 9 Договора, где предполагалось, что стороны приведут в течение 1999 г. действующее законодательство в соответствие в настоящим Договором [15].

Свободе передвижения посвящено Соглашение о безвизовом передвижении граждан государств СНГ по территории его участников 1992 г. (не подписаны Туркменистаном и Украиной), а также Со­глашение между правительствами Республики Беларусь, Республики Казахстан, Киргизской Респуб­лики, Российской Федерации и Республики Таджикистан о взаимных безвизовых поездках граждан от 20 ноября 2000 г. [16].

Ряд многосторонних соглашений в рамках СНГ свидетельствует о необходимости без излишних сложностей решать проблемы трудовых взаимоотношений иммигрантов на территории Содружества.

Так, в Договоре между Россией, Беларусью, Казахстаном и Киргизией об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях 1996 г. в качестве одной из основных целей указано «обеспечение устойчивого демократического развития государств» (ст.2) [17]. В то же время, как от­мечает профессор И.И.Лукашук, в этой важной области странам СНГ еще предстоит долгий и совсем не легкий путь [18]. Соглашение между правительствами Республики Беларусь, Республики Казах­стан, Киргизской Республики и Российской Федерации о взаимном признании и эквивалентности до­кументов об образовании, ученых степенях и званиях от 24 ноября 1998 г., а также Соглашение о принципах признания и нострификации документов об ученых степенях, сопоставимости ученых степеней (участвуют Азербайджан, Беларусь, Казахстан, Киргизия, Молдова, Россия, Туркменистан, Узбекистан, Украина) [19] направлены на унификацию образовательных стандартов на территории Содружества.

На закрепление гарантий медицинского обслуживания населения Содружества направлены ряд международных соглашений, к которым можно отнести Соглашение о взаимном предоставлении гражданам Республики Беларусь, Республики Казахстан, Киргизской Республики и Российской Фе­дерации равных прав в получении скорой и неотложной медицинской помощи от 24 ноября 1998 г. [20]; Соглашение между Правительством РФ и Кабинетом министров Украины о медицинском стра­ховании граждан Российской Федерации, временно находящихся в Украине, и граждан Украины, временно находящихся в Российской Федерации, от 28 октября 1999 г. [21]; Соглашение об органи­зации санаторно-курортного лечения и организованного отдыха военнослужащих и членов их семей, гражданского персонала пограничных войск государств-участников СНГ [22]; Соглашение о сана­торно-курортном лечении и организованном отдыхе военнослужащих и членов их семей государств- участников СНГ от 4 июня 1999 г. Эти соглашения составляют тот массив международных норм и стандартов Содружества, который нуждается в дальнейшей имплементации в национальное законо­дательство.

Пенсионное обеспечение граждан стран-участниц Содружества является предметом заключе­ния ряда международных договоров. Среди них следует указать Соглашение о порядке пенсионно­го обеспечения и государственного страхования сотрудников органов внутренних дел государств- участников СНГ, подписанное 24 марта 1993 г. В его преамбуле стороны ссылаются на Соглашение о гарантиях прав граждан государств-участников СНГ в области пенсионного обеспечения от 13 марта 1992 г.[23]; Соглашение между правительством Российской Федерации и правительством Республики Казахстан о гарантиях пенсионных прав жителей г. Байконур Республики Казахстан от 18 июня 2000 г. [24].

По мнению ученых, право СНГ может потерять свою организующую и упорядочивающую силу из-за нарастания взаимоисключающих норм и коллизий. Необходимо использовать любую возмож­ность для укрепления Содружества, придания многосторонним актам СНГ преимущественной силы, особенно в отношениях, связанных с правами человека [25]. Ученые считают, что следует урегулиро­вать систему взаимного обмена правовой информацией СНГ. За весь период существования Содру­жества его субъектами подписано более 350 договоров и соглашений по различным вопросам со­трудничества, основная их часть на практике выполняется недостаточно [26]. В настоящее время круг прав и свобод населения в ряде государств СНГ сужен по сравнению с тем, каким он был в СССР. Вместе с тем в нормах Пакта о гражданских и политических правах подчеркивается: «Никакое огра­ничение или умаление каких то бы ни было основных прав человека, признаваемых или существую­щих... в государстве, в силу закона не допускается» (ст.5).

Проблемы развития «единого российско-белорусского гражданства», провозглашенного Уста­вом Союза Беларуси и России (гл. IV), нашли свое подтверждение в Договоре о Союзе Беларуси и России от 2 апреля 1997 г. Калькированные по стандартам Европейского Союза, предоставляющие субсидиарное гражданство населению двух стран права не имеют развития по ряду причин, среди которых нереальность создания на сегодняшний день всех перечисленных надстроечных структур, предусмотренных уставными документами [27]. Между тем такие права граждан единого союзного государства, как право на свободу проживания (п.«а» ст.18), избрание в органы местного самоуправ­ления, право участия в выборах в Парламент союзного государства ждут своей реализации.

Устав СНГ в качестве одного из принципов Содружества определил «верховенство междуна­родного права в межгосударственных отношениях» (ст.3). Что же касается верховенства междуна­родного права в области национального законодательства, то не все страны СНГ оказались готовыми его принять. Верховенство норм международного права закреплено в конституциях Армении (ст.6),

Беларуси (ст.8), Казахстана (ч.3, ст.4), России (ч.4, ст.15), Молдовы (ч.2, ст.4), Таджикистана (ст.10). В конституциях других стран Содружества нормы международного права, как правило, являются «составной и непосредственно действующей частью законодательства (ч.3, ст.12 Конституции Кир­гизии). Такая норма отсутствует в Конституции Туркмении. Вместе с тем, по мнению Н.А.Михалевой, имеющаяся имплементация норм международного права в национальное законода­тельство стран СНГ выражает прогрессивные тенденции в праве [28].

Анализ ряда соглашений между странами Содружества, касающийся правового положения гра­ждан одного государства, проживающего на территории другого государства Содружества, позволяет сделать вывод о том, что здесь имеет место предоставление специального правового режима, кото­рый устанавливается международным договором.

Рассматривая проблему соотношения международного и национального права применительно к СНГ, следует отметить, что в рамках СНГ складывается своего рода общее право, обладающее чер­тами как международного, так и надгосударственного права [29]. Однако, рассматривая практиче­скую сторону вопроса, следует указать на серьезные противоречия, возникающие в процессе соотно­шения принимаемых на уровне СНГ актов (уставных документов, соглашений, модельных законов и т.д.), что усложняет их интеграцию в национальные правовые системы, затрудняет реализацию про­цедуры устранения возникающих коллизий и, как следствие, не позволяет констатировать их консти­туционную приоритетность для государств-членов СНГ.

По мнению И.Н.Глебова, последствия суверенизации придали хронический характер попыткам подчинить национальному праву все проявления международного права. Особенно это ощущается в военной сфере [26]. Несмотря на ряд международных договоров и соглашений как в рамках СНГ, так и двусторонних, вопрос службы иностранных граждан в вооруженных силах стран СНГ в на­стоящее время не решен. Вместе с тем Договор между Российской Федерацией и Республикой Тад­жикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства от 7 сентября 1995 г. предусматривает, что лицо, состоящее в гражданстве обеих сторон, может проходить военную службу по контракту в вооруженных силах любой выбранной им стороны (ст.3, п.4, пп.«в»). Эта норма, по сути противоре­чащая Конституции России, представляется невыполнимой, так как не может быть инкорпорирована в «Закон о правовом положении иностранных граждан в РФ» без соответствующих изменений в рос­сийской и таджикской национальных правовых системах. Указанное положение обязывает внести соответствующие изменения в Конституции двух государств. Вместе с тем, согласно положению Фе­дерального закона «О международных договорах Российской Федерации», если международный до­говор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции РФ, решение о согласии на его обязательность для РФ возможно в форме федерального закона только после внесе­ния соответствующих поправок в Конституцию России или пересмотра ее положений в установлен­ном порядке [30]. Таким образом, можно констатировать наличие коллизии международной и нацио­нальной правовых норм. О.И.Тиунов рекомендует в таком случае толковать их в духе сближения, не допуская выводов, влекущих внешнеполитические осложнения [31]. Государство не может предоста­вить иностранцам какие-либо права или возложить на них какие-либо обязанности, которые бы пред­ставляли собой вторжение в сферу суверенных прав государства [32].

Проблема гармонизации и унификации правовых систем является общей для всех государств Содружества. Межпарламентская Ассамблея в 1992 г. приняла «Постановление об Основных направ­лениях сближения национальных законодательств государств-участников Содружества», где указан широкий круг областей, в которых необходимо сближение законодательств. Предполагается разви­вать такие направления сотрудничества, как основные условия перемещения рабочей силы и гаран­тии трудовых и социальных прав работников. Законодательная работа в рамках этого направления неизбежно должна опираться на многие международно-правовые акты, включая Международные пакты о правах человека 1966 г. [33]. Приходится с сожалением констатировать, что социальным ре­гулированием, которое сегодня на повестке дня Европейского Союза, институты СНГ, по существу, не занимаются.

В высказываниях российских ученых содержится критический отзыв не только по поводу из­лишней формализованности и большого количества договоров и соглашений стран Содружества. Отмечаются недостатки в деятельности руководства государств-участников Содружества. Существо­вание СНГ используется президентами этих стран в качестве должного средства поддержания их вла­сти на национальном уровне [34]. В результате появилось понятие «дифференцированная интегра­ция», развиваются те сферы сотрудничества (политика, экономика, разоружение, образование, окру­жающая среда, миграция), которые политические лидеры считают для себя наиболее важными, не ставя пред собой цели более тесного сотрудничества.

Сегодня нередко задается вопрос: а есть ли будущее у СНГ? Некоторые ученые констатируют, что СНГ свою историческую роль сыграло, да и то не в полной мере. Однако история и география подталкивают нас к интеграции [35], тем более в современную эпоху, когда по всему миру формиру­ются региональные союзы государств, эффективно отстаивающие свои интересы в глобализирую­щемся мире. СНГ может и должно существовать и развиваться, но нужна новая концепция его разви­тия [36].

Интеграция не должна ограничиваться экономическими и таможенными соглашениями [37]. В ее основе лежит солидарность, действительно общее и обоснованное уважение к достижениям культуры. Ее цель — создать стройные связи, определенные положениями компетентных организа­ций и установленные институционно государствами, участвующими в интеграции. Поэтому правовая интеграция может и должна стать предметом изучения как дисциплина, связанная с международным и конституционным правом [38]. Главная же цель интеграции Содружества — создание достойного уровня жизни для людей, проживающих в его странах.

Важно восстановить в государственном правосознании не только России, но и всего Содружест­ва идею верховенства международного права в том истинно демократическом понимании, как она закреплена в конституциях большинства стран мира. Пока идут процессы становления конституцио­нализма, разрабатываются законы о международных договорах, идея примата международного права не должна быть упущена государствами СНГ, иначе не будет надежды на прекращение конфликтов и противоречий между ними в ближайшем будущем. В связи с отмеченным представляются особенно актуальными слова русского профессора Е.Спекторского: «Хорошая конституция — это все равно, что хорошие пути сообщения» [39]. Несмотря на тернистость этого пути, особенно в рамках такого регионального объединения, как СНГ, нужно учитывать законотворческую возможность для импле­ментации норм международных договоренностей в национальные правовые системы государств с целью защиты прав населения Содружества.

References

1        MalkoA.V., ShundikovK.V. Legal policy of modern Russia: purposes and means // State and right. — 2001. — № 7. — P. 15-20.

2         Ziyadullayev N. Of the CIS in global economy // World economy and the international relations. — 2005. — № 4. — P. 29-41.

3                Strezhneva M.V. Of EU and CIS: Comparative analysis of institutes. — Moscow: Moscow public scientific fund, 1999. — P. 223.

4         Bulletin of international treaties (Dalee-BMD). — 1995. — № 3. — P. 71-75.

5               Nationality and Military Obligations in cases of Multiple Nationality / With annex / Done at Strasburg, оп 5 May 1963. — Vol. 634. — P. 222-238.

6         Russian newspaper. — 1995. — On September 9.

7         BMD. — 1997. — № 11. — P. 57.

8         BMD. — 1997. — № 4. — P. 58.

9         BMD. — 1995. — № 1. — P. 32.

10         BMD. — 1997. — № 10. — P. 73.

11         BMD. — 1995. — № 2. — P. 68.

12             Smirnova E.S. Legal cooperation of Russia with CIS Countries in interaction with prospects of problems of naturalization // National security. — 2011. — № 4 (15). — P. 80-90.

13         BMD. — 1992. — № 8. — P. 65.

14         BMD. — 1997. — № 4. — P. 67.

15         Russia and CIS countries. Collection of documents. 1991-2004 yy. — Ч. 2. — St.-Petersburg, 2006. — P. 256.

16         BMD. — № 10. — 2001. — P. 80.

17         BMD. — 1977. — № 8. — P. 3.

18        LukashukI.I. Constitutions of the states and international law. — Moscow: Scince — 1998. — P. 266.

19         BMD. — № 7. — 2000. — P. 24.

20         BMD. — № 7. — 2002. — P. 80; Collection of the Legislation of the Russian Federation. — № 24 from June 17, 2002.

21         BMD. — № 4. — 2000. — P. 63.

22         BMD. — № 7. — 2000. — P. 36.

23         BMJ. — № 1. — 2000. — P. 32.

24         BMD. — № 11. — 2000. — P. 50.

25         Glebov I.N. Pravos of national security. — Moscow: Science, 1998. — P. 166.

26             Vozzhenkov A. V., Glebov I.N., Zolotarev V.A. Basic conceptual provisions of national security of Russia in the XXI century.—  Moscow: Science, 2000. — P. 171.

27            Smirnova E.S. Nationality of the union of Belarus and Russia and European integration experience // Messenger of the Con­stitutional Court of Republic of Belarus. — Minsk, 1999. — № 4. — P. 46-52.

28            New constitutions of CIS and Baltic countries. Collection dokumentov / Sost. Dmitriev Yu.A., Mikhaleva N.A. — Moscow, Science — 1997. — P. 245.

29             Zagorski A. Traditional interests of safety of Russia in the Caucasus and in Central Asia // Safety of Russia. XXI century. — Moscow: Science, 2000. — P. 152.

30        Avakyan S.A. Constitutions of Russia: nature, evolution, present. 2nd edition. — Moscow: Statute, 2000. — P. 207.

31             Tiunov O.I. Implementatsiya of norms of international law in the Russian Federation and practice of KS Russian Federation // Materials of conference of bodies of the constitutional control of the countries of young democracy. — Minsk, 2001. — P. 121-123.

32         KorsikK.M. Features of a legal status of foreign citizens in the Russian Federation. — Moscow: Legal literature, 1998. — P. 29.

33             Tiunov O.I. Implementatsiya of norms of international law in the Russian Federation and practice of KS Russian Federation // Materials of conference of bodies of the constitutional control of the countries of young democracy. — Minsk, 2001. — P. 121-123.

34         Strezhnevs M.V. of EU and CIS: comparative analysis of institutes. — Moscow: Algorithm, 1999. — P. 217.

35        Moiseyev E.G. Decade of Commonwealth. — Moscow: Science, 2001. — 167 p.

36         Commonwealth in search of strategy // The Russian Federation today. — 2002. — № 11. — P. 27-35.

37        Medvedev D.A. For prosperity of all it is necessary to consider interests of everyone // The Expert. — 2006. — July 24.

38         De Hanish D.M. Bases and nature of legal.

39         Spektorsky E. What is constitution? — Moscow, 1917. — P. 177.