Виды законов в действующем праве Республики Казахстан

В Республике Казахстан впервые в правотворчестве Конституции закреплена система правовых актов, которая, с точки зрения законодателя, составляет действующее право Казахстана (п. 1 ст. 4): «Действующим правом в Республике Казахстан являются нормы Конституции, соответствующих ей за­конов, иных нормативных правовых актов, международных договорных и иных обязательств Республи­ки, а также нормативных постановлений Конституционного Совета и Верховного Суда Республики» [1].

В данном определении закон концептуально рассматривается как форма права, как объективи­рованный акт государства, его верховной власти, определяющей ряд однородных отношений, и слу- жащий основанием для регулирования этих отношений через нормы, юридически оформленные в форме закона.

В Законе Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» закреплена иерархия норма­тивных правовых актов, которая гласит:

«Высшей юридической силой обладает Конституция Республики Казахстан. Соотношение юридической силы иных, кроме Конституции, нормативных правовых актов со­ответствует следующим нисходящим уровням:

1)  законы, вносящие изменения и дополнения в Конституцию;

2)   конституционные законы Республики Казахстан и указы Президента Республики Казахстан, имеющих силу конституционного закона;

2-1) кодексы Республики Казахстан;

3)  законы, а также указы Президента Республики Казахстан, имеющие силу закона;

4)  нормативные постановления Парламента Республики Казахстан и его палат;

5)   нормативные указы Президента Республики Казахстан;

6)  нормативные постановления Правительства Республики Казахстан;

7)   нормативные правовые приказы министров Республики Казахстан и иных руководителей цен­тральных государственных органов, нормативные правовые постановления центральных государст­венных органов и нормативные правовые постановления Центральной избирательной комиссии Рес­публики Казахстан;

7-1) нормативные правовые приказы руководителей ведомств центральных государственных ор­ганов;

8)   нормативные правовые решения маслихатов, нормативные правовые постановления акиматов, нормативные правовые решения акимов.

1. Каждый из нормативных правовых актов нижестоящего уровня не может противоречить нор­мативным правовым актам вышестоящих уровней.
2. Вне указанной иерархии находятся нормативные постановления Конституционного Совета Республики Казахстан, Верховного Суда Республики Казахстан.
3. Иерархия нормативных правовых решений маслихатов, нормативных правовых постановлений акиматов и нормативных правовых решений акимов административно-террито­риальных единиц определяется Конституцией Республики Казахстан и законодательными актами о местном государственном управлении.
4. Нормативные постановления Конституционного Совета Республики Казахстан основываются только на Конституции Республики Казахстан, и все иные нормативные правовые акт не могут им противоречить» [2].

В Законе Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» иерархия нормативных пра­вовых актов (ст. 4) начинается с Конституции, однако в нем нет определения самой Конституции в разделе «Общие положения», что, на наш взгляд, не совсем правильно дает основание юристам ли­бо ставить Конституцию в один ряд с обычными законами, либо утверждать, что она не включена в иерархию нормативных правовых актов и поэтому не охватывается понятием «внутреннее (внутриго­сударственное) право страны». Закон о законах должен давать не только точные формулировки ос­новных понятий, в частности Конституции, но и содержать норму, согласно которой она является главным источником действующего права Республики Казахстан, высшей ступенью в иерархии нор­мативных правовых актов. Тогда и вопрос о воздействии конституционных норм на нормы законов и соответственно на нормы подзаконных актов приобретет еще большую актуальность в процессе за­конотворчества и практического осуществления установок Конституции в жизнь.

Одно то, что все законы должны соответствовать Конституции, определяет ее верховенство в действующем праве. Не только законы, но и международные договоры признаются не соответст­вующими Конституции Республики Казахстан, не могут быть подписаны и соответственно ратифи­цированы и введены в действие. Такие акты должны быть приведены в соответствие с Конституцией либо отменены как противоречащие ей.

Указанный факт теоретически признается и обосновывается большинством исследователей Ка­захстана, изучающих проблемы иерархической соподчиненности правовых актов. Особая точка зре­ния высказана А.А.Черняковым. В предложенной им иерархии международные акты поставлены выше Конституции, со ссылкой на п.3 ст.4, в котором говорится о приоритете международных дого­воров, ратифицированных Республикой, перед ее законами [3; 16].

Что касается их содержания, то существуют две различные позиции. Первая — когда ученые от­носят к конституционным законам Конституцию и законы, вносящие в нее изменения и дополнения [4; 47, 257, 336]. Вторая — когда к конституционным относят собственно конституционные законы и законы, вносящие изменения и дополнения в Конституцию. При этом Конституция выделяется в са­мостоятельный вид закона, который именуется Основным Законом [5; 409]. По мнению А.А.Чернякова, Конституция Республики Казахстан является законом [6; 57]. При этом делается ссылка на полномочия Президента подписывать законы, в том числе вносящие изменения и дополне­ния в закон.

В вертикальной структуре действующего права по юридической силе второе место занимают за­коны, вносящие изменения и дополнения в Конституцию. Эти законы могут приниматься двумя пу­тями:

1) на республиканском референдуме (п. 1 ст. 91 Конституции Республики Казахстан);

2) на совместном заседании обеих Палат Парламента большинством голосов, не менее трех четвертей от общего числа депутатов каждой из Палат (п. 3 ст. 62 Конституции Республики Казахстан).

Пункт 1 статьи 53 Конституции Республики Казахстан содержит норму, согласно которой Парламент на со­вместном заседании Палат по предложению Президента Республики Казахстан вносит изменения и дополнения в Конституцию. Данной нормой установлено одно из важнейших правомочий высшего представительного органа Республики, связанное с выполнением законодательной функции. Иными словами, Парламент правомочен вносить изменения и дополнения в Конституцию Республики Казах­стан, но при этом он не может выходить за пределы своей компетенции, которая ограничивается в п.2 ст.91 Конституции Республики Казахстан, который гласит: «Установленные Конституцией унитар­ность и территориальная целостность государства, форма правления Республики не могут быть изме­нены». Из этого следует, что Парламент как основной законодательный орган по предложению Пре­зидента в своих пределах вправе вносить в Конституцию Республики Казахстан изменения и допол­нения по всем позициям, кроме указанной в п.2 ст.91. Возможные изменения и дополнения не следу­ет вносить в текст Конституции, а решения о них так и сохранять отдельно, как приложение к Кон­ституции Республики Казахстан [7; 49].

Подводя итоги рассмотрения законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию, мо­жем констатировать, что:

а) внесение изменений и дополнений в Конституцию РК является прерогативой республиканско­го референдума (п. 1 ст. 91) либо Парламента Республики Казахстан (п. 1 ст. 53). В обоих случаях инициатором этого является Президент, поскольку только он сам определяет содержание вносимых проектов изменений и дополнений в Конституцию на рассмотрение референдума или Парламента;

б)  изменения и дополнения в Конституцию вносятся большинством, не менее трех четвертей го­лосов от общего числа депутатов каждой из палат (п. 3 ст. 62), тогда как законодательные акты Пар­ламента и его Палат принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Палат, если иное не предусмотрено Конституцией (п. 5 ст. 62);

в)  проведение не менее двух чтений по вопросам внесения изменений и дополнений в Конститу­цию обязательно (п. 6 ст. 62);

г)  решения об изменениях и дополнениях, внесенных в Конституцию, следовало бы, сохраняя в неизменном виде первоначальный текст Конституции, давать в виде приложения к Конституции Рес­публики Казахстан;

д)  решения о внесении изменений и дополнений в Конституцию, меняющее порой ряд принци­пиальных положений, следует назвать конституционным законом, поскольку для принятия таких за­конов в Конституции закреплен особый порядок.

Постановления Конституционного Совета по толкованию Конституции. Правоприменение тесно связано с простыми, на первый взгляд, процессами уяснения и содержания правовых норм. В этом большая роль отводится разъяснению нормативных правовых актов, которые даются различны­ми органами в официальном и неофициальном порядке.

Уяснение требований норм и их разъяснение с целью раскрытия содержания нормативных пра­вовых актов называется их толкованием. Деятельность по толкованию правовых норм направлена на правильное и единообразное понимание юридических предписаний и единообразное применение.

Объектами толкования являются законы и подзаконные нормативные акты, предметом толкова­ния — воля законодателя, выраженная в нормативном правовом акте.

Более половины принятых Советом нормативных актов составляют постановления об офици­альном толковании норм Конституции. Официальное толкование, как следует из теории права, — это определенная деятельность, направленная на установление действительного смысла и содержания нормы права [8; 380-384]. Такое толкование является юридически значимым, вызывает правовые по­следствия и направляет, ориентирует субъектов на однозначное понимание правовых норм и их еди­нообразное применение.

В Законе Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» в главе 8 «Официальное тол­кование нормативных правовых актов» в ст. 44 предусмотрены следующие случаи и условия такого толкования:

• в случаях обнаружения неясностей и различного понимания нормативных правовых актов, противоречия в практике их применения может быть дано официальное толкование содержа­щихся в нормативном акте правовых норм;
• в процессе официального толкования нормативных правовых актов не допускается внесение в них изменений и дополнений;
• нормы законодательных актов должны толковаться в полном соответствии с положениями Конституции Республики Казахстан;
• смысл подзаконных нормативных актов при их толковании должен раскрываться в полном соответствии с законодательными актами;
• официальное толкование нормативных правовых актов имеет обязательных характер при реа­лизации содержащихся в них правовых норм, в том числе при их применении.

Решения Конституционного Совета Республики по всем основным признакам относятся к нор­мативному акту и Конституцией Республики Казахстан определены в качестве одного из источников действующего права (п. 1 ст. 4). А.И.Пильников, анализируя данный вопрос, указывает: «В пункте 1 статьи 4 Конституции определяются источники действующего права Республики Казахстан. При этом международные договорные и иные обязательства, нормативные постановления Конституцион­ного Совета и Верховного Суда названы в качестве отдельных источников и не отнесены к категории нормативных правовых актов» [9; 74]. Утверждая это, автор ссылается на официальное толкование понятия «действующее право» и «иные нормативные акты», данное в Постановлении Конституционно­го Совета от 6 марта 1997 г. «Об официальном толковании пункта 1 статьи 4, статьи 14, подпункта 3 пункта 3 статьи 77, пункта 1 статьи 79 и пункта 1 статьи 83 Конституции Республики Казахстан» Дей­ствующее право Республики Казахстан в нем рассматривается как система норм права, содержащихся в принятых правомочными субъектами в установленном порядке нормативных правовых актах.

Конституционный закон. Следующее место в иерархии нормативных правовых актов Республи­ки занимает конституционный закон. Данный его статус обусловлен прежде всего его содержанием, функциональным значением и формально-юридическим признаком. Конституционные законы в дей­ствующем праве Казахстана образуют особый массив актов, непосредственно примыкающих к Кон­ституции, имеющих значение промежуточной ступени между Конституцией и обычными законами в реализации ее предписаний. Конституционные законы сопутствуют Конституции, их принятие — одна из необходимых стадий реализации Конституции. Подтверждением тому служат принятые в развитие Конституции Республики Казахстан 1995 г. конституционные законы «О Президенте Рес­публики Казахстан», «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов», «О Правитель­стве Республики Казахстан», « О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан», «О рес­публиканском референдуме», «О выборах в Республике Казахстан».

В Конституции Республики Казахстан как главном источнике права содержатся принципы госу­дарственного устройства в Казахстане, основные предписания, которые затем конкретизируются, по­лучают специализированное назначение в конституционных законах. В названных выше законах эта закономерность прослеживается со всей очевидностью. Во-первых, они имеют почти однопорядко­вую с Конституцией сферу правового регулирования, составляющую их основное содержание; во- вторых, регламентируют наиболее важные, ключевые общественные отношения; в-третьих, законы оформляют ведущие правовые институты. Перечисленные выше конституционные законы содержат важные правовые предписания для всех трех ветвей власти, и именно поэтому необходим такой вид закона, как конституционный, и придание ему высокой юридической силы. В конституционных зако­нах выражены юридические нормы, соответствующие их названию. Изменение принципиальных предписаний в Конституции предполагает внесение соответствующих изменений и в конституцион­ные законы.

Наличие в иерархии действующего права Республики Казахстан конституционных законов под­черкивается не только их содержательным признаком, но и формально-юридическим. Во-первых, в соответствии с Законом «О нормативных правовых актах» конституционными законами названы нормативные правовые акты, принимаемые по вопросам, предусмотренным самой Конституцией; во-вторых, конституционные законы обладают большей юридической силой по сравнению с дру­гими законами, обусловленной органом, его принимающим, и специальной процедурой принятия; в-третьих, конституционные законы являются основой при установлении контроля за конституцион­ностью обычных законов.

Таким образом, конституционный закон — это нормативный правовой акт, регламентирующий наиболее важные общественные отношения, характеризующийся особой связью с Конституцией, развивающий, уточняющий конституционные принципы и нормы, играющий спе­цифическую роль в создании и укреплении конституционных основ правового государства, зани­мающий ведущее место в иерархии действующего права Республики по своему содержанию, обеспе­чивающему более высокое положение в иерархии законодательных актов. Значение регулируемых конституционным законом общественных отношений, его «содержание, особенности нормативных предписаний сообщают этим законам такие свойства, которые фактически обеспечивают ему более высокое положение в иерархии законодательных актов по сравнению с обыкновенным законом». Конституционный закон вбирает в себя совокупность средств и методов, при помощи которых обес­печивается осуществление содержащихся в Конституции принципов и норм, перевод конституцион­ных предписаний в правомерное и социально активное поведение.

Кодексы. В Законе Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» следующее место в иерархии нормативных правовых актов после конституционного закона и указа Президента, имею­щего силу конституционного закона, занимают кодексы. Как вид закона кодекс не упоминается в Конституции Республики Казахстан (1995), не было его закрепления и в прежних Конституциях Рес­публики.

Исходя из теории права кодекс есть законодательный акт сводного характера, который охваты­вает почти весь правовой материал той или иной отрасли. Кодекс — это кодифицированный, систе­матизированный закон, но по форме представленный в книжном варианте. Кодексы охватывают пра­вовым регулированием основную часть общественных отношений в соответствующей области соци­альной жизни. Они систематизированы, ими легко пользоваться. В кодексах, как правило, содержатся общественные и правовые цели, которые определяют содержание документа. Будучи систематизиро­ванными, кодификационные законы закрепляют нормы, которыми регулируются конкретные эконо­мические и социальные направления развития общества по отраслевому признаку. В правовом смыс­ле они служат упорядочению нормативной основы права, улучшению структуры нормативных актов, совершенствованию их логики, внешней формы. Кодексы обеспечивают согласование норм законов, по содержанию устраняют противоречия в актах однородного характера, способствуют развитию од­них институтов вместе с другими в рамках единой правовой системы.

Кодификационные нормативные акты существовали и в советской правовой системе. Их эффек­тивность стала еще более очевидной в условиях рыночной экономики в связи с появлением и разви­тием новых отраслей права. Кодексы обеспечивают удобство при использовании законов, возмож­ность оперативно находить и правильно толковать все действующие правовые нормы по отраслям права.

В современных условиях тенденции к принятию кодифицированных законов заметно возраста­ют, им отдается преимущество в законотворческой практике. Как отмечает Баймаханов, «преимуще­ство кодексов, основ законодательства, уставов и иных укрупненных актов по сравнению с разроз­ненными, но регулирующими одни и те же вопросы актами очевидны. Первые обеспечивают единый подход к регулированию той или иной группы общественных отношений и, как правило, свободны от разноречивости, разнобоя и противоречий, которые могут быть свойственны вторым» [10; 248].

Законы Республики Казахстан — основной массив действующего права Республики Казахстан. Многие исследователи, анализируя Закон Республики Казахстан «О нормативных правовых актах», отмечают теоретическую непроработанность понятийного аппарата закона. Его определение — «за­кон — нормативный правовой акт, регулирующий общественные отношения, устанавливает осново­полагающие принципы и нормы, предусмотренные пунктом 3 статьи 61 Конституции Республики Казахстан, принимаемый Парламентом Республики Казахстан, а в случаях, предусмотренных пунк­том 4 статьей 53 Конституции Республики Казахстан, — Президентом Республики Казахстан» — ос­паривается и по сей день, главным образом, по двум его признакам — органу, принявшему его (толь­ко Парламенту), и юридической силе, которые не названы в приведенном выше определении» [7; 55].

Закон как основная форма действующего права в теории и практике применения юриспруденции в буквальном смысле подразумевает под собой обычный закон. Данное определение вытекает из кон­ституционного определения закона как определяющей формы нормативного акта, принимаемого Парламентом. В статье 62 Конституции Республики Казахстан записано, что порядок разработки, представления, обсуждения, введения в действие и опубликования законодательных и иных норма­тивных правовых актов регламентируется специальным законом, регламентами Парламента и его Палат.

В Конституции Республики Казахстан трижды упоминается термин «законодательный акт», и все три раза он используется, по мнению Г.С.Сапаргалиева, как синоним обычного закона. «Таким образом, — пишет автор, — в Конституции под законодательным актом понимается только обычный закон». Попытка пересмотреть конституционную классификацию нормативных правовых актов, при­равняв даже Конституцию к законодательному акту, нарушает классификацию нормативных право­вых актов, их иерархию, процедуру принятия и, что особенно важно, коренным образом меняет смысл и содержание права законодательной инициативы, которое даст юридическое основание вно­сить в Парламент только проекты законов [7; 55].

Нормативные постановления Верховного Суда Республики Казахстан по толкованию и право­применению законов Республики Казахстан. Институт Праворазъяснения в качестве специального средства процессуального руководства Верховного Суда существует в правовых системах ряда госу­дарств. Особую роль он играет в судебной практике нашей страны. Аккумулируя разнообразный опыт судебной и иной правоприменительной практики в целом, праворазъяснение подчеркивает единство и целостность общегосударственной правовой системы и судебной практики.

С принятием Конституции Республики Казахстан (1995) Праворазъяснению как специфическо­му институту правосудия был придан нормативный характер и в соответствии со ст.4 Конституции постановления Верховного Суда отнесены к действующему праву. Таким образом, постановления Верховного Суда, имеющие нормативный характер, наряду с Конституцией Республики Казахстан, законами, иными нормативными актами, международными договорами и нормативными постановле­ниями Конституционного Совета, должны применяться судами в качестве источника при решении конкретных дел.

В соответствии с положением п.1 ст.4 Конституции Республики Казахстан в качестве норматив­ного может рассматриваться такое постановление Верховного Суда, в котором содержатся разъясне­ния судам по вопросам применения законодательства (его норм) и формируются определенные пра­вила поведения субъектов в сфере судопроизводства. Такое нормативное постановление является обязательным для всех судов республики, может издаваться только по вопросам применения в судеб­ной практике норм законодательства, в том числе Конституции Республики Казахстан. При этом Верховный суд должен исходить из того, что официальное толкование норм конституции в соответ­ствии со ст.72 отнесено к компетенции Конституционного Совета Республики Казахстан.

Действительная роль нормативных постановлений Верховного Суда вовсе не в том, чтобы соз­дать наряду с действующими законами другие правовые нормы, а в том, чтобы обеспечить строгое соблюдение существующих законов. «Те руководящие указания, которые дает Пленум Верховного Суда по вопросам применения законодательства, не должны и не могут не только вступать в проти­воречие с действующими законами, но и не могут их дополнять иными нормами, не могут предписы­вать того, чего в законе нет» [11; 74].

Нормативный характер постановлений Верховного Суда обеспечивает принудительной силой государства, продолжительностью действия, многократностью применения и рядом других особен­ностей, подтверждающих их юридическую силу. Как совокупность законодательных интерпретаци­онных норм, стоящих в особом ряду иерархии нормативных правовых актов, они обеспечивают сис­тематизацию, конкретизацию более общих и абстрактных норм Конституции и законов в плане их единообразного и правильного применения. В этом смысле в Законе Республики Казахстан «О нор­мативных правовых актах» они должны находиться не за пределами иерархии, а непосредственно занимать в ней достойное место.

Нормативные постановления Верховного Суда дают разъяснение всех видов правовых норм, за­крепленных в законодательных и иных нормативных актах Республики. По общепринятому мнению, они не содержат правовых норм, а включают в себя суждения, оценки содержания правовой нормы, раскрывают его смысл, дают толкование юридическим терминам, понятиям, содержащимся в них, дают разъяснение, как применять нормы Конституции и законов [12; 184-185].

На наш взгляд, ключевым принципом построения вертикальной структуры действующего права является место органа или субъекта, издающего закон, в структуре государственной власти, а также закрепленное положение актов определенного органа к Конституции и нормативным актам более вы­сокой юридической силы.

Предлагаем следующую иерархию законов Республики Казахстан:

• -    Конституция Республики Казахстан — Основной Закон Республики Казахстан;
• -    акты, принимаемые в порядке референдума по вопросам принятия Конституции и внесения в нее изменений и дополнений;
• -    решения, вносящие изменения и дополнения;
• -    постановления Конституционного Совета по толкованию Конституции;
• -    конституционные законы;
• -    конституция и перечисленные затем акты, решения, постановления Конституционного Совета и конститционные законы составляют так называемый конституционный блок действующего права, призванный обеспечить верховенство Конституции;
• -    кодексы;
• -    законы;
• -    постановления Парламента, имеющие силу закона;
• -    постановления Верховного Суда по толкованию и правоприменению законов.

На наш взгляд, включение именно этих актов в действующее право Республики Казахстан будет способствовать упорядочению громадного массива нормативных правовых актов, выработанных за годы суверинитета и независимости, а самое главное — выделению из него Конституции и собствен­но законов, принимаемых правомочными субъектами — народом, высшим представительным орга­ном — Парламентом и Президентом.

Все остальные нормативные акты, принимаемые правительством, министерствами, ведомствами и комитетами, местными органами управления как исполнительно-распорядительные следует отне­сти к подзаконным.

В связи с этим требуется и законодательное закрепление понятия «действующее право», что бу­дет способствовать более реальному и действенному разделению функций законодательной и испол­нительной ветвей власти.

Список литературы

1  Конституция Республики Казахстан с изменениями и дополнениями, внесенными Законами Республики Казахстан № 284-I от 7 октября 1998 г.; № 254-III от 21 мая 2007 г.

2   Закон Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» от 24 марта 1998 года № 213-I с изменениями и до­полнениями по состоянию на 29 июня 2007 года.

3       ЧерняковА.А. Иерархия нормативных правовых актов: системно правовой анализ // Фемида. — 2001. — № 1. — С. 16-18.

4      Теория государства и права / Под. ред. А.И.Денисова. — М.: Юрид. лит.,1980. — 430 с.

5      ВенгеровА.Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. — М.: Новый юрист, 1998. — 624 с.

6       Чернякова А.А. Право, закон, законность. — Алматы: Юрист, 2001. — 190 с.

7      Сапаргалиев Г.С. Конституционное право РК. Учебник. — Алматы: Жеті жаргы,1998. — 336 с.

8  Ким Ю.А. Роль и значение Конституционного совета в обеспечении конституционной законности // Законотворче­ский процесс в Республике Казахстан: состояние и проблемы. — Алматы, 1997. — 268 с.

9  Пильникова А.И. Органы конституционной юстиции в обеспечении прав человека: исторический и современный опыт (на материалах Казахстана): Дис. ... канд. юрид. наук. — Алматы, 2002. — С. 31-35.

10  Баймаханов Г.С. Противоречия в развитии правовой надстройки при социализме. — Алматы: Наука, 1972. — 258 с.

11  БаишевЖ. Конституционное право Республики Казахстан. — Алматы: Жеті жаргы, 2001. — 392 с.

12   Ударцев С.Ф. Суд и правотворчество // Сб. материалов междунар. науч.-прак. конф. — Алматы, 1997. — 217 с.