Прокуратура является правовым инструментом главы государства по обеспечению функций гаранта незыблемости Конституции, соблюдению прав и свобод человека и гражданина. Реализуя свои полномочия в строгом соответствии с Конституцией и законами республики, прокуратура правовыми методами обеспечивает контроль главы государства за деятельностью всех ветвей власти.
В ее функции входят также высший надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания, следствия, административного и исполнительного производства, принятие мер по выявлению и устранению любых нарушений законности, представление интересов государства в суде, осуществление уголовного преследования в порядке и пределах, установленных законом.
Надзор за применением законов в деятельности государственных органов
Из самого названия этого нового направления следует, что приоритетными в этой работе признаются надзор за законностью актов правительства, министерств, ведомств, местных исполнительных и представительных органов.
Потребности в укреплении правовых начал в различных сферах общественной жизни требуют, чтобы деятельность прокуратуры оставалась многоцелевой, ориентированной на обеспечение верховенства законов, прав и свобод человека. Недопустимы факты подмены прокуратурой других государственных и контролирующих органов, необоснованного вмешательства в деятельность различных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности, а также в частную жизнь граждан.
С начала текущего года Генеральной прокуратурой было опротестовано 33 не соответствующих требованиям закона постановления Правительства, а всего по актам прокурорского надзора отменено и изменено более 25 тысяч незаконных актов государственных органов различного уровня. По всем актам прокурорского реагирования приняты необходимые меры по устранению выявленных нарушений закона, то есть важна переориентация из социально-экономической сферы на законность деятельности государственных органов.
Эффективная реализация полномочий прокурора в этом направлении требует законодательных изменений в полномочиях прокуратуры, предусматривающих механизмы принудительного исполнения требований прокурора посредством отнесения его постановлений к разряду исполнительных документов. Лишь тогда принимаемые прокурором меры против нередкого и очевидного чиновничьего произвола станут действенными и оперативными. А в случае несогласия заинтересованные лица вправе обжаловать действия или акты прокурора в суде.
Понимание настоятельной необходимости таких изменений нашло отражение в Указе Президента Республики Казахстан от 22 января 2001 г. «О мерах по совершенствованию правоохранительной деятельности в Республике Казахстан».
Законопроекты по данному вопросу прошли согласования в правительстве и переданы на рассмотрение парламента.
Надзор за законностью следствия и дознания
Основным содержанием данного направления является надзор за соблюдением конституционных прав и свобод человека. Конструктивные меры, принятые органами прокуратуры, позволили значительно снизить количество нарушений конституционных прав и свобод граждан. Стало меньше случаев незаконного задержания и ареста граждан, необоснованного привлечения их к уголовной ответственности. Принципиальная позиция Генеральной прокуратуры позволила завершить расследование уголовных дел по обвинению бывшего Премьер-министра РК Акежана Кажегельдина и генерального директора ФОМСа Талапкера Иманбаева.
Когда государство выступает как орган принуждения, специфика данной области требует от прокурора не дожидаться обращения или жалобы, самостоятельно выявлять и пресекать нарушения законности в деятельности органов следствия и дознания, принимать меры к восстановлению нарушенных прав и свобод человека.
В этой связи хотелось бы высказать мнение о проекте Концепции развития судебной системы. Считая закономерным и своевременным разработку данного документа, в то же время не можем согласиться со всеми доводами авторов проекта расширить рамки судебного контроля в досудебном производстве вплоть до выдачи судом ордера на арест обвиняемого и обыск в стадии предварительного следствия и дознания. Основанием к этому в основном послужили опыт России, ссылка на ее конституционные нормы, что является ошибочным. Согласно Конституции Российской Федерации арест и содержание под стражей допускается только по судебному решению, а прокуратура - орган предварительного следствия, и ее полномочия определяются не конституционными нормами, а только федеральным законом.
Между тем Конституция Республики Казахстан сегодня четко регламентирует все основные положения судебного и прокурорского надзора за следствием и дознанием. Поэтому предложения о расширении рамок судебного контроля противоречат Основному Закону нашей страны и могут негативно сказаться на обеспечении принципов объективности и беспристрастности суда. Статистика свидетельствует, что ежегодно судами отменяется лишь полпроцента санкций, данных прокурорами. Эта система вполне оправданна с точки зрения соблюдения конституционных прав граждан, согласуется с нормами Конституции.
Другой вопрос о якобы противоречии Конституции - предусмотренного законом права прокурора в ряде случаев руководить следственно-оперативными группами и участвовать в проведении следственных действий. Однако на самом деле подобных ограничений не существует, и данные нормы закона согласуются с положениями Конституции, предоставляющей право прокуратуре осуществлять уголовное преследование. По этому поводу существует заключение Конституционного совета.
Надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности
Задача прокуратуры в этой отрасли надзора состоит в том, чтобы специфические возможности оперативных служб применялись в соответствии с Законом РК «Об оперативно-розыскной деятельности» при соблюдении прав и свобод человека. Но существующих полномочий прокурора недостаточно, что позволяет оперативным органам незаконно и безнаказанно вмешиваться в частную жизнь человека, сокрывать в своих интересах материалы проверок изобличающего характера.
В настоящее время правительством одобрен внесенный Генеральной прокуратурой законопроект о создании в органах прокуратуры специальных технических подразделений по выявлению незаконной деятельности оперативных органов.
Надзор за законностью судебных актов
В соответствии с Конституцией полномочия прокуратуры к судам сводятся к двум функциям. Это представительство интересов государства в суде, то есть участие прокурора в судебном процессе, и право принесения протеста на незаконные судебные постановления.
К сожалению, еще бытует мнение, что полномочия прокурора на право принесения протеста якобы посягают на независимость суда. Но этот тезис оппонентов прокуратуры несостоятелен и в корне неверен, так как протесты лишь выражают позицию прокурора и изложенные в них доводы для суда не обязательны и, соответственно, могут быть отклонены.
В уголовном судопроизводстве прокурор наделен определенными законными правами и полномочиями. Являясь участником процесса и стороной обвинения, органы прокуратуры способствуют правильному отправлению правосудия, строго придерживаясь принципа объективности и исследования доказательств. При этом государственный обвинитель активно участвует в ходе процесса, дает заключения в связи с возникающими у суда вопросами, обращает внимание суда на нарушение закона со стороны любого из участников процесса и при наличии к тому оснований поддерживает в суде обвинение, в своей обвинительной речи предлагая суду признать подсудимого виновным в инкриминируемом деянии и назначить конкретную меру уголовного наказания. Поддерживая обвинение, прокурор руководствуется требованиями закона и своим внутренним убеждением, основанным на тщательном изучении всех материалов уголовного дела, проверенных в суде.
Несмотря на психологический барьер прежнего менталитета, прокуроры тем не менее стали использовать практику отказа от обвинения в случаях недоказанности вины подсудимых; получения доказательств по делу с нарушением закона, ориентируясь на объективность, и с учетом состязательности процесса несут большую ответственность за предъявленное обвинение.
В условиях активного реформирования экономики и дальнейшего развития гражданско-правовых отношений возрастает роль прокуратуры по обеспечению неукоснительного соблюдения законности при осуществлении гражданского судопроизводства. Основные направления в данной отрасли прокурорского надзора: надзор за законностью судебных актов по делам, затрагивающим интересы государства; по делам в защиту несовершеннолетних, а также лиц с физическими и психическими нарушениями.
В этой связи следует остановиться на одном из проблемных вопросов, возникающих на практике. Так, в соответствии со ст. 83 Конституции, прокуратура представляет интересы государства в суде. Однако, в силу ст. 55 ГПК, если истец не поддерживает в суде требования, заявленного прокурором, то суд оставляет его иск без рассмотрения.
Данное требование закона в отношении граждан и юридических лиц, не представляющих государственные органы, справедливо. Поскольку если существует право обратиться в суд за защитой своих интересов, соответственно, у них есть право и отказаться от подобной защиты. В данном случае прокурор не вправе настаивать на вынесении решения по существу иска.
Вместе с тем на практике нередки случаи, когда должностные лица государственных органов, в интересах которых иск предъявлен прокурором, проявляя недобросовестность и заинтересованность, заявляют в суде необоснованный отказ от законных требований прокурора. В таких случаях суд также оставляет иски без рассмотрения. У прокурора же нет возможности добиваться вынесения решения по существу его иска. Таким образом существенно ущемляются конституционные полномочия прокурора представлять интересы государства в полном объеме.
В настоящее время Генеральная прокуратура инициирует внесение дополнения в настоящую статью ГПК, предусматривающего возможность прокурора отстаивать свои интересы в суде по делам, затрагивающим интересы государства, вне зависимости от мнения заинтересованных лиц.
Международное сотрудничество
Суверенная Республика Казахстан столкнулась с необходимостью заключения межгосударственных договоров по вопросам оказания взаимной правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам, выдачи лиц для привлечения к ответственности за совершение преступлений, а также в области взаимодействия в борьбе с преступностью. С принятием Конституции Республики Казахстан начат новый этап совершенствования нашей правовой системы, главной задачей которого является приближение законодательства республики к международным стандартам регулирования правоотношений.
Первым шагом на пути к этому стало подписание 22 января 1993 г. в г. Минске главами десяти стран СНГ Конвенции «О правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам».
Конвенция позволила решить правовые проблемы по вопросам экстрадиции, осуществления уголовного преследования, исполнения поручений об оказании правовой помощи внутри государств Содружества.
Практика надзора за применением международных договоров показывает, что транснациональный характер преступлений требует активного взаимодействия с правоохранительными органами зарубежных стран. В этой связи Генеральной прокуратурой инициировано и согласовано заключение международных договоров с рядом зарубежных государств об оказании правовой помощи. Необходимо отметить, что европейские страны крайне неохотно идут на подписание двусторонних договоров.
Такое состояние дел не вполне удовлетворяет потребности правоохранительных органов Казахстана в международном сотрудничестве, особенно при расследовании уголовных дел, оказании по ним правовой помощи странами дальнего зарубежья.
С 1998 г. по инициативе Генеральной прокуратуры перед Правительством Республики Казахстан неоднократно ставились вопросы о присоединении к Европейским конвенциям по вопросам уголовного преследования и выдачи преступников (всего 11 конвенций).
Для развития взаимодействия и налаживания новых контактов с органами прокуратуры других государств Генеральная прокуратура РК в 1999 г. вступила в Международную ассоциацию прокуроров, основной целью которой является расширение сотрудничества между прокуратурами, обмен опытом, укрепление взаимодействия в борьбе с организованной преступностью международного характера. Кроме того, Генеральный прокурор является членом Координационного совета генеральных прокуроров государств - участников СНГ.
Генеральная прокуратура расширяет сотрудничество и с различными международными организациями, такими, как Управление верховного комиссара ООН по делам беженцев, Азиатский фонд профилактики правонарушений, Управление комитета ООН по наркобизнесу и профилактике правонарушений, Международная организация миграции, при участии которых проводятся конференции, семинары, совещания по наиболее важным аспектам борьбы с преступностью.
Для дальнейшего плодотворного сотрудничества считаем необходимым развивать такие направления, как обмен информацией о работе органов прокуратур различных стран, особенно о методах борьбы с международным терроризмом и организованной преступностью, коррупцией, отмыванием денег, незаконной миграцией, преступлениями в сфере экономики и против личности, другими опасными видами преступлений.
Успешная борьба с международной транснациональной организованной преступностью требует постоянной и активной координации и взаимодействия всех правоохранительных органов государств мира, незамедлительного реагирования, мониторинга преступности в мире, систематического ее прогнозирования, анализирования результатов борьбы с ней и т.д.
Уважаемые участники конференции, утверждение Республики Казахстан демократическим, правовым и социальным государством, сила и авторитет единой государственной власти, эффективность президентской формы правления могут быть обеспечены лишь при наличии в нашем государстве действенного прокурорского надзора.
Эту проверенную историей позицию сегодня поддерживают все здоровые силы казахстанского общества.
И пока на современном этапе развития казахстанской государственности, ее судебной системы, а также уровня правосознания граждан существует объективная потребность в многопрофильном и сильном прокурорском надзоре, идти по пути свертывания ее функций только ради реформаторства либо чьих-то ведомственных амбиций непозволительная роскошь.
Эффективность указанных мер возможна, в свою очередь, лишь при укреплении законности в стране, дальнейшем укреплении правозащитной роли прокуратуры и в целом прокурорской системы как единого централизованного органа.
Доклад на международной научно-практической конференции «Место и роль прокуратуры в системе государственных органов Республики Казахстан и ее роль в защите прав человека и гражданина» 20 декабря 2001 г.