В земельно-правовой литературе получил широкое распространение подход к классификации функций государственного управления земельным фондом в зависимости от конкретных направлений соответствующей деятельности государственных органов. В дореформенный период в перечень таких функций традиционно включали:
- ведение государственного земельного кадастра;
- планирование использования земли;
- предоставление и изъятие земельных участков;
- землеустройство;
- контроль за использованием земли;
- организация мелиорации земель;
- организация рекультивации земель;
- разрешение земельных споров1.
В настоящее время среди ученых земельного права единства мнений по вопросу о количестве функций государственного управления земельным фондом не наблюдается. Некоторые авторы дополнительно к вышеперечисленным относят к функциям государственного управления функцию охраны прав на землю, функцию реализации Закона о плате за землю2, другие выделяют в качестве самостоятельной функции функцию зонирования3. Несмотря на то, что в настоящий момент разрешение земельных споров отнесено к ведению судов, многие ученые (Е.Н. Колотинская, Ю.Г. Жариков, В.Х. Улюкаев) полагают возможным рассматривать в качестве функции государственного управления земельным фондом функцию разрешения земельных споров4.
Не вдаваясь в дискуссию относительно целесообразности выделения тех или иных функций, необходимо констатировать следующее обстоятельство: несмотря на определенные расхождения в формулировках, общепризнанный ранее подход к определению понятия функций государственного управления земельным фондом как основных направлений деятельности государственных органов по обеспечению рационального использования и охраны земель сохраняется и в настоящее время.
При этом некоторые ученые прямо указывают, что при определении перечня функций государственного управления земельным фондом необходимо исходить в первую очередь из самого понятия государственного управления земельным фондом, его целей и задач во избежание отождествления функций этого управления, т.е. конкретных направлений деятельности (выделено нами. - Б.А.), с тем, на что именно направлено осуществление соответствующей управленческой деятельности5.
Однако мы полагаем, что с теоретической точки зрения более важным является выяснение вопроса о том, насколько обоснованно в земельном праве отождествляются такие правовые категории, как “функция” и “юридическая деятельность”.
В юридической литературе под функцией понимается направление влияния (воздействия) на реальную действительность, в котором отражается сущность явления, его назначение и закономерности развития6. Как отмечает В.Н. Карташов, “функции - это всегда целенаправленное, однородное юридическое воздействие на те или иные сферы общественной жизни. Поэтому они непосредственно связаны с задачами и целями, стоящими перед юридической деятельностью. Задачи обусловливают наличие и существование тех или иных функций, конкретное их содержание и способы воздействия”7.
По нашему мнению, именно отождествление функций государственного управления земельным фондом с различными видами деятельности государственных органов, направленной на реализацию указанных функций, приводит к внутренним логическим противоречиям и существенным расхождениям во мнениях ученых.
Указанные противоречия заключаются в том, что в одних случаях мониторинг земельного фонда рассматривается совместно с осуществлением контроля за рациональным использованием и охраной земель8, в результате чего основное внимание акцентируется на правоохранительном аспекте указанной деятельности, игнорируя ее информационный аспект, в других случаях ученые полагают возможным объединить мониторинг с деятельностью по ведению земельного кадастра (Ю.Г. Жариков9), допуская аналогичную ошибку.
Мы полагаем, что деятельность по ведению мониторинга земель направлена на осуществление как правоохранительной, так и информационной функции государственного управления земельным фондом.
Мониторинг земель представляет собой самостоятельный вид деятельности, имеющий собственные задачи, функции, содержание, объекты. В отличие от земельного контроля в содержании мониторинга превалируют научные и технические методы, отсутствуют административно-принудительные. Одновременно он является смежным с контролем видом деятельности, поскольку и мониторинг земель, и земельный контроль имеют общую цель, их правоохранительные функции пересекаются. Вместе с тем ведение мониторинга земель обеспечивает и информационную функцию государственного управления земельными ресурсами (ведение государственного земельного кадастра).
Именно поэтому мы не можем согласиться с определением функций государственного управления земельным фондом как основных направлений деятельности по управлению земельным фондом.
Другим аргументом в пользу нашей позиции является следующее. Государственное управление земельным фондом понимается в земельно-правовой литературе как распорядительная деятельность государственных органов по организации рационального использования и охраны земель10, как деятельность по обеспечению рационального использования и охраны земель на основе проведения мероприятий организационного, административно-правового характера в сочетании со все более расширяющимися по мере развития рыночных земельных отношений экономическими мерами11, как организующая деятельность государственных органов исполнительной власти, направленная на создание условий для рационального использования и охраны земель всеми субъектами, имеющими права на земельные участки, в различных сферах социально-экономической жизни общества12.
Несмотря на различия в определении содержания и границ указанной деятельности, ясно одно: государственное управление в земельном праве - это разновидность юридически властной деятельности.
По нашему мнению, определение функций государственного управления земельным фондом, являющегося государственно-властной деятельностью, как основных направлений указанной деятельности определенно страдает тавтологией.
Используя выводы общей теории права, мы полагаем, что под функциями государственного управления земельным фондом необходимо понимать основные направления целенаправленного, однородного юридического воздействия на общественные отношения по использованию и охране земель. Следовательно, государственное управление земельным фондом направлено на реализацию двух основных функций, конкретизирующих сущность государственного управления земельным фондом и его содержание:
1)правоохранительной (функции охраны земельного фонда);
2)правообеспечительной (функции обеспечения рационального использования земельного фонда).
В литературе по земельному праву обращается внимание на наличие определенного соподчинения в соотношении функций государственного управления земельным фондом. “Выполняя важную роль в организации рационального использования и охраны земель, - пишет Е.Н. Колотинская, - некоторые функции имеют служебную роль по отношению к другим функциям. Это относится, в частности, к учету земель, ведению государственного земельного кадастра, мониторингу земель, которые обеспечивают такие функции, как предоставление и изъятие земель, землеустройство, разрешение земельных споров необходимыми сведениями о состоянии, использовании, принадлежности земель, без которых эти функции не могут быть надлежащим образом реализованы”13.
Не разделяя позицию указанного автора о понятии, а соответственно, соотношении и соподчинении функций государственного управления земельным фондом, мы полностью поддерживаем вывод о том, что в функциональном плане деятельность по управлению земельным фондом характеризуется определенной иерархической структурой, в связи с чем помимо основных функций целесообразно выделять и вспомогательные (служебные), такие как:
1)учетно-информационная,
2)планирование,
3)распределительно-перераспределительная.
Кроме того, определенные взаимосвязи имеют не только основные и вспомогательные функции, но также вспомогательные функции между собой (данные земельного кадастра используются при планировании земель, результаты планирования использования территорий являются основанием для осуществления распределительно-перераспределительной функции).
Итак, объективно существующие системные связи между различными видами деятельности по управлению земельным фондом выражаются в следующем:
1) различные виды государственно-властной деятельности по управлению земельным фондом могут быть направлены на реализацию какой-либо одной функции;
2) отдельная разновидность деятельности по управлению земельным фондом может способствовать реализации не одной, а сразу нескольких функций.
1 Общая теория советского земельного права. М. 1983. С. 219.
2 Земельное право России. Учеб. Изд. Былина, 1997. С. 116-117.
3 Земля и право. Пособие для российских землевладельцев. М. 1997. С. 180.
4 Земельное право России... С. 108, Земля
и право. Пособие для российских землевладельцев. М. 1997. С. 180. Земельное право России...…С. 116-117.
5 Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации. Учеб. Юристъ. 1999. С. 163.
6 Байтин М.И. Сущность и основные функции социалистического государства. Саратов, 1979. С. 197.
7 Карташов В.Н. Юридическая деятельность: понятие, структура, ценность. Изд. Саратов. ун-та, 1989. С. 124.
8 Земельное право России... С. 114.
9 Земля и право. Пособие для российских землевладельцев. М. 1997. С. 186-191.
10 Духно Н.А., Чубуков Г.В. Земельный правопорядок и ответственность. М. Институт защиты предпринимателя. 1998. С. 103; Земельное право России... С. 111.
11 Земельное право России... С. 105.
12 Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации. Учеб. Юристъ. 1999. С. 161-162.
13 Земельное право России... С. 108.