16 февраля 2000 года в Парламент Республики Казахстан поступил проект закона “О земле”, представленный в порядке законодательной инициативы Правительством республики. Разработчиком законопроекта выступило Агентство по управлению земельными ресурсами. На сегодняшний день в практике регулирования земельных отношений выявилось немало проблем, и названное агентство, разрабатывая новую редакцию закона “О земле”, видимо, ставило своей задачей их решение.
Вопрос о земле всегда был и будет важнейшим для любого государства, поскольку затрагивает не только экономические, политические, социальные, но и нравственные интересы общества. Вот почему готовящийся проект закона “О земле” задолго до своего рождения уже обсуждался на разных уровнях, в том числе в средствах массовой информации.
И вот появился официальный текст документа. Он не был опубликован для широкого обсуждения населением, по нему не проводилась ни научная, ни экологическая экспертиза, всего четыре министерства (Минфин, Минюст, Минсельхоз, Минэкономики) представили по законопроекту свое заключение. В связи с этим Народный конгресс Казахстана разослал всем партиям, движениям, общественным организациям свое воззвание приостановить рассмотрение.
Гражданская партия, чьим экспертом по указанному законопроекту является автор данной статьи, реально оценивая роль предложенного проекта в экономике государства, отмечает при этом его явное несовершенство как в концептуальном, так и в постатейном плане. Следует признать (даже не обсуждая законодательную технику выполнения и не касаясь достоинств и недостатков редакции отдельных статей), что общая правовая концепция законопроекта слаба, недостаточна, не отражает всех вопросов, существующих в земельной практике, и не оправдывает привлеченного внимания общественности республики. Может быть, это несколько резкая оценка, ведь в проект включен ряд новых норм, касающихся регистрации прав на земельный участок и сделок с ним, ипотеки земельного участка, усилены нормы о целостности, неприкосновенности и неотчуждаемости территории Республики Казахстан, уточнены права землепользования других государств на территории Казахстана. В значительной степени расширены особенности перехода прав на земельные участки в связи с переходом права собственности на здания и сооружения. Уточнены, а в некоторых случаях расширены рамки действия кондоминиума и сервитута. Все это хорошо, но ведь это - все и ничего. Во всем остальном представленный законопроект практически полностью повторяет действующий ныне Указ Президента Республики Казахстан “О земле” от 22 декабря 1995 г. Полностью соответствует структура: в действующем указе 123 статьи - и в проекте закона 123 статьи, опять же 6 разделов с одноименными названиями. Так зачем же представлен этот проект, в чем же здесь дело?
Ответ в следующем. Вся задача представленного документа - расширение прав землепользователей, а именно возможности финансовых операций с данным правом: “продавать землепользователем принадлежащее ему право землепользования” (Статья 8. Плата за продажу земельных участков, земельный налог и арендная плата за землю); использовать данное право как предмет залога (Статья 56. Предмет залога); наследовать его и передавать по наследству. Достаточно очевидно, что все эти “права землепользователей” не более чем юридические игры. Хоть сто раз продайте вы свое право пользования земельным участком, заложите свое право в банк - сам земельный участок вы не продаете, у него есть свой хозяин, свой собственник, который и решает, что делать с этим участком, кому его продать, подарить или завещать.
Самое интересное, что все это - достаточно известные и очевидные истины. И в нашей практике создан нормативный правовой механизм регулирования этой проблемы. Земля может быть приватизирована, выкуплена в собственность теми лицами, у которых есть право пользования данной землей. Но экономическая реальность такова, что нет у населения Казахстана средств для выкупа используемого ими земельного участка, нет средств даже для обработки этого участка. И именно для привлечения финансовых средств на эти цели и прибегает законодатель к подобным приемам. Насколько это оправдано? Ясно, что подобные действующие нормы достаточно скоро вызовут правовые споры, противоречия. На наш взгляд, это не лучший способ оживить рынок земельных ресурсов.
Задача земельного законодательства видится нам в кропотливой разработке процессуальных механизмов регулирования земельных отношений. Для четкости действия этого механизма надо облегчить приобретение права собственности на землю. Не право пользования надо регламентировать, а право собственности. Земельные участки в нашей республике гражданам можно вообще предоставлять бесплатно или со значительными скидками. Но следует точно расписать экономический механизм землепользования. Вопрос о порядке взыскания платежей за пользование земельным участком будет решен в разрабатываемом Налоговом кодексе республики. Но опять остается без внимания проблема расходования земельного налога. Мы думаем, что в закон “О земле” необходимо включить статью о направлении части земельного налога на землеохранные мероприятия: борьбу с опустыниванием, развитие оросительных и дренажных систем, посадку лесоохранных полос вокруг земельных участков. Собственники и пользователи земельных участков вправе требовать от государства проведения мероприятий по сохранению качества земли.
Несомненно, следует конкретизировать статьи об ответственности за нарушение земельного законодательства в целом и имущественных интересов землепользователей в частности, а также зафиксировать методы оценки ущерба, нанесенного качеству земли, и процедуры определения стоимости.
В юридической литературе в последнее время стали появляться исследования, посвященные разработке в Казахстане Земельно-процессуального кодекса (Абдраимов Б.Ж.). В Верховном суде республики решается вопрос о создании системы земельных судов. Соответственно, возрастает значение процессуальных аспектов разрешения земельных споров: как готовить земельное дело, кто уполномочен оценивать стоимость земельного участка, чем будет заниматься земельный аудит и его законодательная база. К этим задачам проект закона “О земле” не готов.
И еще один момент. В проекте закона не уделяется абсолютно никакого внимания межгосударственным вопросам регулирования земельных отношений. Видимо, в нашей республике нет никаких проблем с соседним Узбекистаном по территории южных областей, нет спорных конфликтов с Китайской Республикой. Может, все-таки следует включить в проект закона раздел о международных договорах в области земельных отношений? А также в целях обеспечения целостности, неотчуждаемости и неприкосновенности территории Республики Казахстан вопрос об отчуждении земельных участков нашего государства в собственность других государств передать из ведения Правительства в компетенцию Парламента?
Даже этот поверхностный анализ законопроекта “О земле” дает понимание, что в существующем виде принимать его Парламенту преждевременно. Нужна детальная концептуальная доработка.