Некоторые подходы к определению эффективности органов местного самоуправления

Задача органов местного самоуправления — решение вопросов местного значения. Соответственно, чем лучше они решаются, тем местное самоуправление эффективнее. При исследовании эффективности мы прежде всего исходили из того, что эффективность есть интегральная и структурированная характеристика управления, а значит, универсальных критериев эффективности управления не существует. То есть при определении эффективности необходимо учитывать как количественные показатели по конкретным отраслям, находящимся в компетенции объектов исследования, так и качественные. В сущности, эффект есть показатель достижения требуемого результата, при этом в определенный промежуток времени и с наименьшими затратами [1]. 

На результаты оценки эффективности могут повлиять такие факторы, как: 

• отсутствие четкого разграничения компетенций органов местного самоуправления, а значит, «четких правил игры», в одних городах и наличие — в других, что поставило бы их в неравные условия; 

• большое различие в материальных и финансовых ресурсах и правах распоряжения ими, т.е. несоразмерность компетенций и финансовых ресурсов для реализации этих полномочий; 

• использование недостоверных данных; 

• отсутствие единообразной методики и показателей оценки; 

• отсутствие отраслевых показателей-индикаторов оценки в компетенции всех оцениваемых объектов. 

При определении эффективности местных органов самоуправления необходимо строгое соблюдение главного требования — применение стандартной и одинаковой методологии сбора данных и исчисления индексов во времени и по городам с подробным ее описанием. 

Поэтому при выборе конкретных городов мы руководствовались основным принципом — сравнимость, т.е. схожесть, по компетенции и финансовым возможностям. При выборе отраслевых показателей-индикаторов исходили из необходимости наличия такой компетенции во всех органах самоуправления. 

Определение эффективности органов местного самоуправления в гг. Петрозаводске и Новосибирске (Российская Федерация) 

Местное самоуправление в Российской Федерации составляет одну из основ конституционного строя. Его значение в политической системе российского общества определяется тем, что это тот уровень власти, который наиболее приближен к населению, им формируется и ему непосредственно подконтролен, решает вопросы удовлетворения основных жизненных потребностей населения. Эффективное местное самоуправление — одно из условий социально-экономического развития муниципального образования, повышения качества жизни населения, повышения доверия населения к власти. 

Государственная поддержка развития местного самоуправления является законодательно установленной обязанностью органов государственной власти. До начала реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон) местное самоуправление осуществлялось на уровне района — объединенное муниципальное образование. На поселенческом уровне местное самоуправление отсутствовало. С принятием Федерального закона основная задача органов государственной власти и органов муниципальной власти области — организация местного самоуправления на уровне поселений. Статьей 85, п. 1, ч. 1, Федерального закона был определен срок установления границ муниципальных образований и наделения их соответствующим статусом — до 1 марта 2005 г. [2]. Во исполнение данного требования Федерального закона 15 декабря 2004 г. областными Думами приняты: законы о муниципальных образованиях, входящих в состав муниципальных районов области; Законы «О городских округах», «О муниципальных районах». Перечисленными выше законами были утверждены границы всех муниципальных образований. 

В Российской Федерации существует 5 видов муниципальных образований: сельское поселение, городское поселение, муниципальный район, городской округ и внутригородская территория города федерального значения. Границы и статус муниципальных образований установлены в 2003-2005 гг. в рамках муниципальной реформы. Порядок изменения границ и преобразования муниципальных образований установлен Федеральным законом. 

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Структура органов местного самоуправления, устанавливаемая уставом муниципального образования, включает такие органы и должностные лица местного самоуправления, как представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация, контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления.

 В соответствии с Федеральным законом существуют следующие основные варианты структуры органов местного самоуправления:

• Представительный орган избирается населением, глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган, глава местной администрации назначается по контракту.
• Представительный орган избирается населением, глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию.
• Представительный орган избирается населением, глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава и возглавляет представительный орган, глава местной администрации назначается по контракту.
• В муниципальном районе допускается такой вариант структуры органов местного самоуправления: представительный орган местного самоуправления формируется из глав и делегатов представительных органов поселений.

 Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. В соответствии с Гражданским кодексом органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные предприятия и учреждения.

 Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). К собственным доходам местного бюджета могут относиться:

•  средства самообложения граждан;
•  доходы от местных налогов и сборов;
•  доходы от региональных налогов и сборов;
•  доходы от федеральных налогов и сборов;
•  безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований;
•  доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;
•  часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей;
•  штрафы, установление которых отнесено к компетенции органов местного самоуправления;
•  добровольные пожертвования;
•  субвенции на решение вопросов местного значения межмуниципального характера (для некоторых муниципальных районов);
•  иные законные поступления.

 Закон устанавливает возможность выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов и городских округов путем предоставления дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований и (или) районных фондов финансовой поддержки поселений.

 В исключительной компетенции органов местного самоуправления рассматриваемых городов — Петрозаводска и Новосибирска — находятся:

• принятие Устава города и внесение в него изменений и дополнений;
• утверждение бюджета города и годового отчета о его исполнении;
• установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• принятие планов и программ развития города, утверждение отчетов об их исполнении;
• определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности города;
• определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
• определение порядка участия города в организациях межмуниципального сотрудничества;
• определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления города;
• контроль за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления города, полномочий по решению вопросов местного значения.

 Прежде чем приступить к оценке эффективности местных органов самоуправления гг. Петрозаводска и Новосибирска, дадим им краткую характеристику.

 Петрозаводск — город республиканского подчинения на северо-западе России, столица Республики Карелия, административный центр Прионежского района (в район не входит). В 2004 г. образовано Петрозаводское городское поселение (г. Петрозаводск — единственный населённый пункт поселения), с 2005 г. преобразованное в Петрозаводский городской округ. Это административный, научный, культурный, туристический и образовательный центр Карелии. Протяженность города вдоль губы Онежского озера около 21,7 километра, площадь 113 кв. км. Население города составляет более 282 тыс. человек, или 35,3 процента всего населения республики.

 Глава местного самоуправления избирается жителями Петрозаводска на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; установленный срок полномочий главы местного самоуправления составляет четыре года. Его правовой статус и полномочия определены

 Уставом г. Петрозаводска [4]. Совет депутатов г. Петрозаводска — представительный орган городского самоуправления, обладающий правами юридического лица.

 Новосибирск — самое крупное муниципальное образование в Российской Федерации, образован в 1893 г., четвертый по площади и третий по численности населения город в России. Территория города занимает 503,1 км², в его десяти административных районах проживает более 52 % населения Новосибирской области (1,392 тыс. человек). С 1937 г. является административным центром Новосибирской области. С 2000 г. в Новосибирске — центр Сибирского федерального округа, здесь находится резиденция полномочного представителя Президента Российской Федерации по данному округу, городской бюджет составляет 30 852 809,8 тыс. рублей.

 Главой муниципального образования Новосибирска является мэр города. Его правовой статус и полномочия определены Уставом Новосибирска [5]. Совет депутатов Новосибирска — представительный орган городского самоуправления, обладающий правами юридического лица, четвертый созыв которого был избран гражданами в апреле 2005 г. В нем работают 40 депутатов.

 Как уже было отмечено, при измерении эффективности местных органов управления мы исходили из того, что они наделены собственной компетенцией. В нее входят:

• финансово-экономические полномочия, главными из которых являются самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, местное планирование, регулирование хозяйственной деятельности;
• коммунальное обслуживание населения, содержание и ремонт дорог и т.д.;
• строительство и содержание коммунального жилья, школ, больниц, библиотек, спортсоору-жений;
• поддержание правопорядка.

 Принято выделять также дела «обязательные» и «добровольные» [3].

 «Обязательные дела» — вопросы, которым придается общегосударственное значение и которые должны исполняться в обязательном порядке (водоснабжение, транспорт, общественная безопасность, здравоохранение, содержание и уборка улиц, образование и т.д.). Объем обязательных функций, как правило, зависит от численности населения соответствующей административно-территориальной единицы, а также экономических возможностей последней.

 «Добровольные дела» устанавливаются и реализуются местными властями по своему усмотрению, после того, как исполнены «обязательные».

 Во многих странах наблюдается общая тенденция в сокращении «добровольных дел» и расширении объема «обязательных». Например, в Германии они составляют в настоящее время 80-90 % от общего объема задач, решаемых местными органами. В Финляндии установленные законом обязанности составляют приблизительно 3/4 всего объема дел коммун (правда, в крупных коммунах доля «добровольных» функций обычно несколько выше).

 При измерении эффективности в качестве индикаторов мы брали «обязательные дела», которые имеются в компетенции у всех исследуемых органов местного управления: ремонт дорог общегородского значения; ремонт и благоустройство дворов; строительство объектов социальной сферы; демографическая ситуация; миграция; строительство жилья; уровень безработицы; преступность.

 Ремонт дорог общего значения оценивали по 5-балльной шкале, в расчете на 10 тыс. человек в абсолютном выражении: от 1 до 2 — 1 балл, от 2 до 4 — 2 балла, от 4 до 7 — 3, от 7 до 10 — 4, от 10 и более — 5 баллов. Учитывалась реконструкция существующих дорог общегородского значения, капитальный, средний, текущий ремонт и строительство новых дорог, за исключением асфальтирования внутриквартальных проездов, дворовых территорий.

 Петрозаводск. В общей сложности в 2007 г. на ремонт дорог из городского бюджета выделено средств на 89 % больше, чем в предыдущем, выполнен ремонт дорожного полотна на площади более 100 тыс. м². Рост составил 89 %.

 Новосибирск. В 2007 г. проведена реконструкция дорожного полотна общей площадью 204,9 тыс. м² против 20,8 тыс. м² в 2006 г., капитальный ремонт — 771,9 тыс. м² против 406,3 тыс. м² в 2006 г., текущий ремонт — 121,8 тыс. м² против 85 тыс. м² в 2006 г. Итого: 2006 г. — 678 тыс. м², в 2007-м — 1274 тыс. м². Всего рост составил 86 %.

Ремонт и благоустройство дворов — установка детских площадок, асфальтирование и благоустройство дворовых территорий — по 5-балльной шкале в расчете на 10 тыс. человек в абсолютном выражении: от 0,1 до 0,5 % — 1 балл, от 0,5 до 1 — 2 балла, от 1 до 1,5 — 3, от 1,5 до 2 — 4, от 2 и более — 5 баллов.

Петрозаводск. В 2006 г. отремонтировано в общей сложности более 2,5 тыс. м² на сумму полтора миллиона рублей, в 2007 г. выделено 5 миллионов рублей на ремонт асфальтового покрытия дворовых территорий и 2 миллиона — на ремонт и устройство детских спортивных площадок во дворах. Рост — более чем в три раза (300 %).

Новосибирск. Всего в течение 2007 г. уложено асфальтового покрытия на площади 312 тыс. м², установлено 152 детских городка. Рост составил 24 %.

Строительство объектов социальной сферы оценивалось по 5-балльной шкале, в зависимости от роста в % по сравнению с 2006 г.: от 1 до 10 % — 1 балл, от 10 до 20 % — 2 балла, от 20 до 30 % — 3, от 30 до 50 % — 4, от 50 % и более — 5 баллов. Учитывались все построенные и введенные в эксплуатацию в течение года объекты: спортивные сооружения, детские сады, средние и сред-неспециальные образовательные учреждения, больницы.

Петрозаводск. Объем работ по Петрозаводскому городскому округу за январь-декабрь 2007 г. составил 137,1 % к аналогичному уровню 2006 г. (рост 37,1 %).

Новосибирск. Объем работ по городскому округу за 2007 г. составил 153,3 % к уровню 2006 г.

Строительство жилья определяли по 5-балльной шкале в расчете на 10 тыс. человек в абсолютном выражении: от 1 до 2 — 1 балл, от 2 до 3 — 2 балла, от 3 до 4 — 3, от 4 до 5 — 4, от 5 и более — 5 баллов. При этом учитывалось количество официально введенного в течение года в эксплуатацию жилья.

Петрозаводск. Годовой объем ввода жилья в 2008 г. запланирован общей площадью 113 тыс. м², что на 59,15 % превышает показатели 2007 г. Всего в течение 2007 г. было введено более 71 тыс. м² жилья, что выше на 1 % к уровню 2006 г. В 2006 г. ввод жилья в городе составил 70,314 тыс. м², или 124,7 % к уровню 2005 г.

Демографическая ситуация оценивалась по 5-балльной шкале, в расчете родившихся живыми на 1000 человек населения в абсолютном выражении: от 1 до 5 — 1 балл, от 5 до 10 — 2 балла, от 10 до 15 — 3, от 15 до 20 — 4, от 20 и более — 5 баллов.

Петрозаводск. В течение 2007 г. в Петрозаводском городском округе улучшилась демографическая ситуация: отмечен рост рождаемости на 2,8 %, снижение смертности на 8,2 %, естественная убыль населения сократилась более чем в 2,5 раза (250 %) по сравнению с 2006 г. Численность трудоспособного населения Петрозаводска в 2007 г. выросла на 1,5 % к уровню 2006 г. и составила около 170 тыс. человек.

Новосибирск. В 2007 г. естественная убыль населения уменьшилась с -4,1 человека на 1000 населения в 2006 году до -3,2 человек. В 2006 г. на 1000 человек родилось 9,9, умерло 14,0; в 2007 г. родилось 11,0, умерло 13,8. Естественная убыль снизилась на 0,9, или 23 %.

Коэффициенты естественного движения населения (на 1000 чел.)

Миграция — по 5-балльной шкале, в зависимости от коэффициента миграционного прироста на 10000 человек за 2007 г.: от 1 до 3 — 1 балл, от 3 до 5 — 2 балла, от 5 до 10 — 3, от 10 до 20 — 4, от 20 и более — 5 баллов. Учитывался миграционный прирост (убыль) населения — разность между числом прибывших за определенный период на данную территорию и числом выбывших за ее пределы. Миграционный прирост может быть положительной величиной (если число прибывших больше числа выбывших) либо отрицательной (если число прибывших меньше числа выбывших). В последнем случае имеет место миграционный отток.

Петрозаводск. Коэффициент межрегиональной (внутренней) миграции (КММ) на 10000 человек за 2006 г. составил 5,05, за 2007 г. — 3,27. Миграционный прирост (убыль) (МП(У)) на 10000 человек за 2006 г. составил 5,85, за 2007 г. — 17,21. 

Новосибирск. Коэффициент межрегиональной (внутренней) миграции на 10000 человек в 2006 г. равен 1,21, в 2007-м — 4,18. Миграционный прирост (убыль) на 10000 человек за 2006 г. составил 11,76, за 2007-й — 13,9.

 Уровень безработицы оценивался по 5-балльной шкале, в зависимости от уровня безработицы в абсолютном выражении на конец 2007 г.: от 2 до 3 — 1 балл, от 1 до 2 — 2 балла, от 0,8 до 1 — 3, от 0,5 до 0,8 — 4, от 0,1 до 0,5 — 5 баллов.

Уровень безработицы — доля зарегистрированных безработных в численности экономически активного населения, измеренная в процентах, определяется делением числа безработных, зарегистрированных в органах занятости, на численность экономически активного населения. К безработным относятся лица в возрасте, установленном для измерения экономической активности населения (15 лет и старше), которые в рассматриваемый период отвечали одновременно трем основным критериям: были без работы (не имели доходного занятия), занимались активно ее поиском, были готовы приступить к работе в течение определенного периода времени.

Экономически активное население (рабочая сила) — часть населения в возрасте, установленном для измерения экономической активности населения, обеспечивающая предложение рабочей силы для производства товаров и услуг. Численность экономически активного населения включает занятых во всех видах экономической деятельности и безработных. 

Петрозаводск. Численность официально зарегистрированных безработных в городе в 2007 г. составила 1061 человек (13,5 % общей численности безработных по республике), уровень безработицы — 0,7 % от экономически активного населения, а в 2006 г. — 1482 человека (11,8 % общей численности по республике), уровень безработицы — 1 % от экономически активного населения. Таким образом, по итогам 2007 г. уровень безработицы снизился на 0,3 %, число безработных — на 28,4 %. 

 Новосибирск. Численность официально зарегистрированных безработных в 2006 г. составила 6631 человек. Уровень регистрируемой безработицы составил 0,79 % от численности трудоспособного населения в трудоспособном возрасте. 

По данным центра занятости населения г. Новосибирска, уровень регистрируемой безработицы в 2007 г. составил 0,58 % от численности трудоспособного населения в трудоспособном возрасте, что на 0,21 % меньше, чем в предыдущем году. 

Преступность — по 5-балльной шкале, в зависимости от % снижения по сравнению с 2006 г.: от 0,1 до 1 % — 1 балл, от 1 до 5 % — 2 балла, от 5 до 10 % — 3, от 10 до 20 % — 4, от 20 % и более — 5 баллов.

Учитывались только зарегистрированные преступления — выявленные и официально взятые на учет органами внутренних дел общественно опасные деяния, предусмотренные уголовным законодательством (убийство и покушение на убийство; изнасилование и покушение на изнасилование, бандитизм, разбой, грабеж, кража, мошенничество, хулиганство, нарушение правил дорожного движения и эксплуатации транспортных средств, повлекшее по неосторожности смерть человека).

Сведения о числе зарегистрированных преступлений приведены по данным Министерства внутренних дел. 

Петрозаводск. Всего зарегистрировано преступлений в 2006 г. 17663, в 2007 г. — 14505. По сравнению с 2006 г. их количество снизилось на 18 %. 

Новосибирск. Всего зарегистрировано преступлений в 2006 г. 95509, в 2007-м — 94,858. По сравнению с 2006 г. их количество уменьшилось на 0,7 %. 

Таким образом, для органов местного самоуправления, как Российской Федерации, так и рассматриваемых городов, характерными являются следующие проблемы: 

• недостаточная сбалансированность бюджетов муниципальных образований; 

• утрата большого числа социально значимых объектов государственной собственности области и муниципальной собственности в результате приватизации; 

• незавершенность формирования муниципальной собственности, в том числе муниципальных земель; 

• недостаток средств, отсутствие материальной базы, как для осуществления собственных полномочий, так и для исполнения отдельных государственных полномочий. 

• отстраненность населения от процесса принятия решений по вопросам местного значения. 

В настоящее время продолжается реформа местного самоуправления, которая выявила ряд серьезных недостатков и вместе с тем показала жизнеспособность и эффективность данной модели самоуправления. 

 Список литературы

1. ГричукА.Г. К вопросу об эффективности муниципального управления // Чиновник. — 2004. — № 3 (31). 

2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 85. 

3. Васильев С.В., Жуковский А.И., Цуркер К. Эффективность работы организаций государственного и муниципального управления и их служащих. — Великий Новгород, 2002. — С. 52. 

4. Устав города Петрозаводска. Решение Петрозаводского городского Совета от 19 октября 1999 года № XXIII-XXVI/418 редакция от 4.03.2008 г.// www.karel.izbirkom.ru. 

5. Устав города Новосибирска. Решение Совета депутатов г. Новосибирска № 616 от 27.06.2007 г. //gorsovet.novo-sibirsk.ru.