Статья посвящена анализу недавно принятого Административного процедурно-процессуального кодекса Республики Казахстан, введение которого ожидается с 1 июля 2021 г. Цель настоящей статьи — рассмотрение нововведения в административной процедуре и административном судопроизводстве в рамках принятого Административного процедурно-процессуального кодекса Республики Казахстан. При проведении исследования использовались общенаучные, частнонаучные, юридические методы познания. Авторами исследовано и предложено понятие административного процесса. Введение в действие принятого Административного процедурно-процессуального кодекса внесет изменения в административные процедуры и в порядок его применения. Государственным органам предстоит приведение в соответствие нормативных правовых актов, в том числе и по порядку рассмотрения обращений физических и юридических лиц. Административный процедурно-процессуальный кодекс меняет восприятие административного судопроизводства в нынешнем его понимании. Административному судопроизводству будут подсудны споры, вытекающие из публично-правовых споров, где ответчиком выступает административный (государственный) орган либо его должностное лицо. Авторы полагают, что введение судов для рассмотрения административных дел и процедуры административного судопроизводства станут эффективной административной юстицией, что позволит в должной степени реализовать возможности защиты прав граждан в настоящее время.
Введение
Указом Президента Республики Казахстан Н.А. Назарбаева от 24 августа 2009 г. была утверждена Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 г., в которой указано, что принятие Административного процессуального кодекса является одним из важных шагов в развитии административного процессуального права. Ставилась цель упорядочить деятельность публичных органов во взаимоотношениях с гражданами и создать Административную юстицию [1].
Кроме того, в своем ежегодном Послании к народу Казахстана «Конструктивный общественный диалог — основа стабильности и процветания Казахстана» от 2 сентября 2019 г. Глава государства Республики Казахстан Касым-Жомарт Токаев также указал о внедрении Административной юстиции [2].
Одной из задач при разработке Административного процессуального кодекса являлось определение предмета его регулирования. Изначально проект Административного процессуального кодекса был направлен Правительством в Мажилис Парламента в 2009 г., который был в 2010 г. отозван с рассмотрения. Указанный проект Кодекса регламентировал два производства: по рассмотрению публично-правовых споров (которое в настоящее время регулируется гл. 27 Гражданского процессуального кодекса) и по рассмотрению дел об административных правонарушениях (которое регулируется в настоящий момент действующим Кодексом об административных правонарушениях). То есть были объединены правила административного судопроизводства и деликтная процедура с их различными задачами и принципами. Тогда как Административный процессуальный кодекс должен был гарантировать равное положение граждан в публично-правовых спорах путем определения четких правил деятельности публичного органа, за соблюдением которого будет осуществлять судебный контроль административный суд (Административная юстиция).
В связи с введением в стране с 1 июля 2021 г. Административного процедурно-процессуального кодекса от 29 июня 2020 г. [3] Законы РК «Об административных процедурах» [4] и «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» [5] будут отменены.
Административный процедурно-процессуальный кодекс в принятой редакции меняет восприятие административного судопроизводства в нынешнем его понимании. С введением указанного выше Кодекса можно уверено сказать о развитии административного процессуального права в Казахстане и учебной дисциплины административного процессуального права (административного процесса) в учебных заведениях.
Принятие государством Административного процедурно-процессуального кодекса направлено на повышение эффективности государственного управления и степени доверия населения к государственным органам.
Статья посвящена недостаточно исследованной в научно-теоретическом и практическом значении проблеме — принятию впервые в Республике Казахстан Административного процедурнопроцессуального кодекса. Целью принятия Административного процедурно-процессуального кодекса является установление эффективных механизмов защиты прав граждан при рассмотрении споров с органами власти в вышестоящем органе и суде, а также закрепление набора гарантий, которые позволят гражданам реально принимать участие в процессе принятия управленческих решений. Основными задачами документа являются урегулирование общественных отношений, связанных с осуществлением административных процедур, а также с административным судопроизводством по разрешению споров в сфере государственного управления (Административная юстиция). В связи с чем актуальность проблемы не вызывает сомнений.
Цель научной статьи — рассмотреть нововведения в административные процедуры и административное судопроизводство в рамках принятого Административного процедурно-процессуального кодекса. Для достижения целей решены следующие основные задачи: проведен анализ нововведений, которые внесет Административный процедурно-процессуальный кодекс в административные процедуры и административное судопроизводство, внесены предложения по теме исследования.
Методы и материалы
При подготовке статьи использованы общенаучные, частнонаучные и юридические методы познания, такие как системный, функциональный, формально-логический, сравнительный, нормативноценностный.
Результаты и обсуждение
Становление и развитие административных процедур имеет многовековую историю, поскольку начинает свое развитие с создания самого государства. Функционирование государства происходит с помощью государственного аппарата, и во все времена государство стремилось упорядочить его деятельность.
В зарубежных странах административные процедуры закреплены в отдельных нормативных правовых актах. Так, И.Н. Барциц в [6] описывает стадии принятия их в разных странах. В США «Закон о правилах административной процедуры» был принят в 1946 г. (действует в редакции 1984 г.), при этом многие штаты в США имеют свои законы об административной процедуре. В Швейцарии законодательный акт был принят в 1968 г., в Германии в 1976 г., в Испании в 1992 г.
В Казахстане первый Закон «Об административных процедурах» [4] был принят 27 ноября 2000 г.
Известно, что изучением административного процесса и административных процедур занимались многие казахстанские (Р.А Подопригора, М.И. Жумагулов, Э.А. Нугманова) и российские ученые (Д.Н. Бахрах, Ю.М. Козлов, П.И. Кононов, И.В. Панова, В.Д. Сорокин, Н.Г. Салищева и другие).
Административный процесс рассматривался учеными как регулятивные (организационнораспорядительные) и охранительные процессы (П.И. Кононов, А. Стахов) либо как различные виды производств (В.Д. Сорокин).
Согласно теории юридического процесса, административный процесс изучился как его часть с делением на следующие виды: нормотворческие, правонаделительные и юрисдикционные процессы (Д.Н. Бахрах, И.В. Панова).
Многочисленные определения административному процессу были разделены учеными на следующие виды концепций:
- «широкий подход» к понятию административного процесса (Г.И. Петров, Ю.А. Тихомиров, Д.Н. Бахрах, И.В. Панова), согласно которому административный процесс рассматривали как вид исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления;
- управленческий аспект понимания административного процесса (С.С. Студеникин, В.Д. Сорокин), согласно которому административный процесс выступал как деятельность уполномоченных органов государственной власти по разработке и принятию управленческих решений [7];
- «юрисдикционный», или «узкий», подход понимания административного процесса (Н.Г. Салищева, М.И. Пискотина, А.А. Демин, Ю.Н. Старилов), согласно которому административный процесс рассматривали как порядок осуществления судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти, то есть отождествляли административный процесс с административным судопроизводством (административной юстицией) [8]. Кроме рассмотрения индивидуальных дел органами исполнительной власти, данная концепция предусматривала применение мер принуждения [7];
- административный процесс определяли как рассмотрение дел об административных правонарушениях (С.И. Котюргин);
- комплексный подход понимания административного процесса (Ю.М. Козлов, Ю.С. Адушкин, З.А. Багишаев) рассматривали как деятельность в сфере позитивного государственного управления, правотворчества органов исполнительной власти и деятельность в юрисдикционной сфере.
Понятие административного процесса, предложенная В.Д. Сорокиным, о разделении его на совокупность производств заслуживает внимания.
Учеными предлагаются и иные определения административного процесса.
В нормах Административного процедурно-процессуального кодекса понятие административному процессу не дается, вместе с тем в ст. 4 Административного процедурно-процессуального кодекса были включены определения административной процедуры и внутренней административной процедуры государственных органов [3].
Учитывая изложенное, предлагаем рассматривать административный процесс в следующих частях: 1) как административные процедуры, то есть осуществление управленческой деятельности в юридической форме, где регламентируются порядок, форма и методы реализации норм материального права при осуществлении деятельности административного органа (должностного лица) по рассмотрению административного дела; 2) как внутренние административные процедуры, как организационно-управленческая деятельность должностного лица или коллегиального государственного органа; 3) как административная юстиция (административное судопроизводство) — деятельность суда, осуществляемая в установленном порядке в соответствии с процессуальным законодательством по рассмотрению дел, вытекающих из публично-правовых отношений и принятию судебного акта, применению мер процессуального принуждения и контролю исполнения решения. Административная юстиция определяется как деятельность по осуществлению судебного контроля за деятельностью административного органа (должностного лица); 4) как производство по делам об административных правонарушениях, регламентируемое Кодексом об административных правонарушениях Республики Казахстан от 5 июля 2014 г. [9]. На сегодняшний день значительное число дел об административных правонарушениях, помимо суда, рассматриваются должными лицами уполномоченных государственных органов. К примеру, дела об административных правонарушениях в области налогообложения, где административная ответственность предусмотрена в виде штрафа либо предупреждения отнесена к подведомственности Комитета государственных доходов Министерства финансов и ее подразделений, за исключением статей, предусматривающих ограничение прав (конфискация, приостановление деятельности, лишение лицензии), подведомственных судам.
Франция признана родоначальником административно-судебного контроля за деятельностью органов публичной власти. Французская модель организации административной юстиции (административные суды отделены от органов управления) имеет многоступенчатую структуру, состоящую из административных судов и квазисудебных органов (административные апелляционные трибуналы). К этой модели близки системы Бельгии, Италии, Нидерландов и Греции. Административная юстиция Франции представляет собой самостоятельную ветвь правосудия, отделенную от системы судов общей юрисдикции и органов исполнительной власти [10].
В Казахстане принятый Административный процедурно-процессуальный кодекс разработан по модели закона Германии, однако, в отличие от него, административные суды в Германии являются самостоятельной ветвью судебной власти.
Принятый Административный процедурно-процессуальный кодекс Казахстана состоит из 4 разделов, 29 глав и 175 статей. Согласно ст. 1 Административного процедурно-процессуального кодекса, указанный выше Кодекс состоит из законодательства об административных процедурах и об административном судопроизводстве, что указывает о двух блоках регулирования. Участниками этих регулируемых отношений являются в административной процедуре заявитель и заинтересованное лицо. В административном процессе участниками являются истец, ответчик (административный орган или должностное лицо), заинтересованное лицо и прокурор.
Проведение административных процедур и административного судопроизводства базируется на следующих принципах, которые не являются исчерпывающими для административных процедур: принцип законности, справедливости, соразмерности, приоритета прав, защиты прав, свобод и законных интересов, пределы осуществления административного усмотрения, запрет злоупотребления формальными требованиями, охрана прав на доверие, презумпция достоверности, активная роль суда, разумный срок административного судопроизводства, обязательность судебных актов.
Нововведением является принцип активной роли суда, что представляет возможность судьям оказывать содействие в сборе дополнительных доказательств истцу. Помимо этого, судье предоставляется право выразить предварительное мнение по правовым обоснованиям, оказать помощь в формулировании выражений и изменении исковых требований с разъяснением правовых последствий по ним. Предоставленные судьям возможности в административном судопроизводстве являются новыми в сравнении с правилами рассмотрения гражданских дел в общих судах и в Специализированных межрайонных экономических судах в рамках Гражданского процессуального кодекса.
Новым является принцип разумного срока административного судопроизводства, однако его определение для каждого человека будет различно. В связи с чем в целях единообразного правоприменения потребуется разъяснение применения данного принципа. В свою очередь, предлагаем дополнить уже имеющиеся принципы «принципом гласности».
Административным процедурно-процессуальным кодексом впервые приняты следующие новые понятия: обременяющий административный акт, административное усмотрение, административный орган, административный иск (иск), административное дело, благоприятный административный акт и другие, а также введены новые понятия к уже существующим, а именно к заявлению, жалобе, обращению, государственному органу, должностному лицу.
Внутренние административные процедуры государственного органа будут осуществляться в условиях подчинения нижестоящего органа и должностного лица к вышестоящим.
Основаниями возбуждения административной процедуры указано обращение либо инициатива административного органа (должностного лица) [3]. Предусмотрены обязательные требования к форме и содержанию обращения, при этом в случае если обращение подано устно, эти требования должны быть отражены в протоколе. Нужно иметь ввиду, что при несоответствии обращения предъявляемым требованиям, обращение подлежит возвращению заявителю с указанием, каким требованиям обращение не соответствует, с установлением разумного срока для его устранения. Однако в случае неустранения заявителем обращение возвращается, но это не является препятствием к повторному обращению. Сохранено право должностного лица перенаправить обращение в течение 3 рабочих дней уполномоченному лицу, к подведомственности которого относится рассмотрение обращения.
В административной процедуре срок рассмотрения обращения составляет 15 рабочих дней, его продление осуществляется с извещением заявителя в разумный срок, но не может продлеваться более 2-х месяцев [3].
Результат рассмотрения обращения может быть обжалован в досудебном порядке, как административный акт, так и административное действие (бездействие). Подаваемая жалоба рассматривается вышестоящим органом (должностным лицом), которая подается через орган (должностное лицо), чей акт либо действие (бездействие) обжалуется. Срок перенаправления жалобы вышестоящему лицу должен быть не позднее 3 рабочих дней со дня поступления жалобы. При этом нижестоящий орган (должностное лицо) поступившую жалобу вправе не направить вышестоящему органу, если он самостоятельно примет благоприятный административный акт, который удовлетворит требования заявителя. Участником административной процедуры может быть подана жалоба не позднее 3 месяцев со дня, когда стало известно о принятом административном акте или совершении действия (бездействия), которая подлежит рассмотрению в течение 20 рабочих дней. Согласно ст. 93 Административного процедурно-процессуального кодекса, предусмотрены требования к форме и содержанию жалобы [3].
Нововведением в административной процедуре является то, что участник административной процедуры может выразить свое мнение относительно предварительного решения, о котором участника уведомляют за 3 рабочих дня до принятия административного акта. По заслушиванию участника составляется протокол. Указанное выше предоставляет заявителю возможность до истечения 3 рабочих дней, то есть до принятия административного акта, устранить оговоренные недостатки.
Кроме того, заявитель в административной процедуре вправе иметь представителя, при этом он может об этом объявить в устной форме. Письменное оформление возлагается на административный орган (должностное лицо), которое подписывается представляемым [3]. Указанные выше требования являются новыми, вместе с тем полагаем, что нотариальные доверенности более детально отражают весь перечень полномочий, которые доверитель предоставляет своему представителю. Также полагаем, что административные процедуры в государственном органе требуют дальнейшего развития, в том числе в части регламентации принятия административных актов в виде договоров.
Согласно Административному процедурно-процессуальному кодексу, административному судопроизводству подсудны споры, вытекающие из публично-правовых отношений [3]. Указанный выше Кодекс допускает в административном судопроизводстве заключение мирового соглашения, медиации, проведение партисипативной процедуры, но при наличии у ответчика административного усмотрения [3].
В этой связи предлагаем внести дополнения о запрете заключения мирового соглашения, медиации, проведение партисипативной процедуры, в случаях, когда административный акт будет затрагивать общественные интересы либо интересы неопределенного круга лиц (нарушение монопольного законодательства, в том числе прав потребителей) в области налогообложения.
Нововведением в административном судопроизводстве является предоставление судьям применение мер процессуального принуждения: замечания, удаления из зала судебного заседания и наложения денежного взыскания (от 10 до 100 месячных расчетных показателей) [3].
Основанием возбуждения административного дела в административном суде является иск, а именно 4 его вида: иск об оспаривании, иск о принуждении, иск о совершении действия и иск о признании согласно ст. 131 Административного процедурно-процессуального кодекса [3]. Между тем полагаем, что в ст. 136 Административного процедурно-процессуального кодекса необходимо изменить сроки по обжалованию акта в суде лицом, не участвовавшим в административной процедуре [3], а именно началом его считать срок с момента, когда данное лицо узнало о принятии административного акта должностным лицом, а именно исключить ограничение со дня принятия акта не позднее года.
В Административном процедурно-процессуальном кодексе регламентированы новые сроки рассмотрения дела, так административное дело должно быть рассмотрено не более 3 месяцев со дня предъявления иска с правом продления, за исключением дел по обжалованию итогов государственных закупок и действия либо бездействия судебного исполнителя [3]. Аналогично увеличены сроки рассмотрения дел в апелляционной инстанции.
Административное судопроизводство будет иметь следующие стадии: регистрацию иска в суде; действия суда по поступившему административному делу и предварительное слушание, судебное разбирательство, вынесение решения суда, его оглашение и разъяснение, исполнение решения суда и судебный контроль [3].
Предусмотрены новые сроки апелляционного обжалования судебного акта, а именно в течение 2-х месяцев со дня вынесения решения в окончательной форме, а по решениям суда касательно итогов государственных закупок и действия (бездействия) судебного исполнителя — в течение 10 рабочих дней [3].
По Административному процедурно-процессуальному кодексу судебный акт апелляционной инстанции будет вступать в силу после кассационного обжалования либо по истечении кассационного срока его обжалования (одного месяца со дня вручения судебного акта), что, по нашему мнению, является обоснованным, исходя из нецелесообразности начала стадии исполнения судебного акта при его обжаловании в вышестоящий суд.
Изучение административного судопроизводства в рамках Административного процедурнопроцессуального кодекса показало, что в сравнении с Гражданским процессуальным кодексом сроки рассмотрения исков, вытекающих из публично-правовых отношений, на каждой стадии административного судопроизводства увеличены.
Также в сравнении с Гражданским процессуальным кодексом нововведениями Административного процедурно-процессуального кодекса являются судебный контроль исполнения решения суда, а также отдельная регламентация прав истца и ответчика, тогда как Гражданский процессуальный кодекс объединял их права как лиц, участвующих в деле. В административном судопроизводстве свидетель вправе при невозможности явки в суд давать свои показания письменно, при этом показание свидетеля подтверждается подписью должностного лица [3].
Судебный контроль исполнения решения подразумевает контроль исполнения в добровольном порядке в течение месяца ответчиком, который обязан известить суд об исполнении решения.
В действующем Гражданском процессуальном кодексе от 31 октября 2015 г. и в Гражданском процессуальном кодексе от 13 июля 1999 г. данная норма отсутствует. Вместе с тем в ст. 206 Гражданского процессуального кодекса Казахской ССР от 28 декабря 1963 г. регламентировались сроки исполнения решения ответчиком. При этом в случае, если решение добровольно не исполнялось, оно подлежало принудительному исполнению.
Судебный контроль в административном судопроизводстве будет осуществляться с применением к ответчику мер процессуального принуждения, а именно наложения взыскания за неисполнение решения суда в рамках Административного процедурно-процессуального кодекса, в том числе при его повторном неисполнении. В свою очередь, считаем, что эта мера процессуального принуждения подлежит включению в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях [9].
Выводы
1. В науке уже долгое время ведутся дискуссии по вопросу определения административного процесса. Как указано ранее, ученые выдвигают разные определения административному процессу (Д.Н. Бахрах, В.М. Манохин, В.И. Новоселов, А.П. Клюшниченко, П.П. Серков, А.Е. Лунева, В.Д. Сорокин и другие).
Учитывая это, предлагаем рассматривать административный процесс в следующих частях, как 1) административные процедуры; 2) внутренние административные процедуры; 3) административную юстицию; 4) административно-деликтное производство.
2. Предлагаем включить в Административный процедурно-процессуальный кодекс «принцип гласности», предусмотреть норму, по которой гражданину не вправе отказывать по каким-либо основаниям в приеме граждан и представителей юридических лиц. Кроме того, внести дополнения о запрете заключения мирового соглашения, медиации, проведение партисипативной процедуры в случаях, когда административный акт будет затрагивать общественные интересы либо интересы неопределенного круга лиц (нарушение монопольного законодательства, в том числе прав потребителей), а также в области налогообложения.
Выводы. Государственным органам предстоит приведение в соответствие нормативных правовых актов, регламентирующих административные процедуры с внесением в них изменений, в том числе при разрешении обращений граждан. При осуществлении административного судопроизводства потребуется подбор квалифицированных кадров в судебную систему.
Существующая система судебного обжалования физическими и юридическими лицами действий (бездействий) и решений государственных органов имеет уже свою значительную судебную практику, однако в связи с введением Специализированных межрайонных административных судов для рассмотрения данной категории административных дел, административное судопроизводство, полагаем, станет эффективной административной юстицией, что позволит в должной степени реализовать возможности защиты прав граждан и юридических лиц в действующем административном праве.
Список литературы
- Указ Президента РК от 24 августа 2009 г. № 858. «О Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года». — [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://adilet.zan.kz/rus/docs/U090000858.
- Ежегодное послание Президента Касым-Жомарта Токаева народу Казахстана «Конструктивный общественный диалог — основа стабильности и процветания Казахстана» от 02.09.2019 г. — [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://www.akorda.kz/ru/addresses/addresses_of_president/poslanie-glavy-gosudarstva-kasym-zhomarta-tokaeva-narodu- kazahstana.
- Кодекс Республики Казахстан от 29 июня 2020 г. № 850-VI «Административный процедурно-процессуальный кодекс». — [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://adilet.zan.kz/rus/docs/K2000000350 — Режим доступа: https://tengr inews.kz/zakon/parlament-respubliki-kazahstan/natsionalnaya-bezopasnost/id-K2000000350/.
- Закон Республики Казахстан от 27 ноября 2000 г. № 107 «Об административных процедурах». — [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z000000107_.
- Закон Республики Казахстан от 12 января 2007 г. № 221 «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц». — [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z070000221_.
- Барциц И.Н. Административные процедуры: перспективы правовой регламентации и «чувство меры» / И.Н. Барциц // Вопросы государственного и муниципального управления. — 2008. — № 1 — С. 124–142. — [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://elibrary.ru/contents.asp? issueid=531842.
- Муза О.В. Формирование доктрины административного процесса в Украине / О.В. Муза // Вестн. Ин-та законодательства Республики Казахстан. — 2013. — № 1–2 (29–30) — С. 160. — [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://www.elibrary.ru/item.asp? id=36929968.
- Амельчаков И.Ф. Вновь к вопросу о понятии административного процесса / И.Ф. Амельчаков, В.Н. Самсонов // Вестн. Воронеж. ин-та МВД России. — 2013. — № 1. — С. 79–86. — [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://www.elibrary.ru/item.asp? id=18897598.
- Кодекс Республики Казахстан от 5 июля 2014 г. № 235-V ЗРК «Об административных правонарушениях». — [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://adilet.zan.kz/rus/docs/K1400000235.
- Досье на проект Административного процессуального кодекса Республики Казахстан (июль 2017). — С. 26, 27. — [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://online.zakon.kz/Document/? doc_id=31616799.