История международных отношений периода ООН и перспективы развития глобализирующегося мира в условиях новых угроз и вызовов подтверждают значимость Генерального секретаря ООН в деле поддержания международного мира и безопасности, что, в свою очередь, обусловливает необходимость и актуальность комплексного международно-правового анализа статуса и деятельности Генерального секретаря, а также истории создания ООН и выработки ее Устава.
В отечественной международно правовой литературе недостаточно уделено внимание анализу статуса и деятельности Генерального секретаря ООН по развитию международного права. Общие международно-правовые вопросы деятельности Генерального секретаря освещены в немногочисленных работах и охватывают, главным образом, период до 80-х гг. [1].
Провал Лиги Наций, не сумевшей предотвратить Вторую мировую войну, поставил перед странами антигитлеровской коалиции задачу объединения усилий на период войны, а также задачу создания новой, более эффективной международной организации, главной функцией которой являлось бы обеспечение безопасности в мировом масштабе. Впервые идея организационного закрепления коллективных усилий союзных государств, направленных на обеспечение послевоенного мира была выдвинута в общем виде в Декларации правительства Советского Союза и правительства Польской Республики о дружбе и взаимопомощи от 4 декабря 1941 года. В статье 3 названной Декларации было зафиксировано, что «После победоносной войны и соответственного наказания гитлеровских преступников задачей Союзных Государств будет обеспечение прочного и справедливого мира. Это может быть достигнуто только новой организацией международных отношений, основанной на объединении демократических стран в прочный союз. При создании такой организации решающим моментом должно быть уважение к международному праву, поддержанному коллективной вооруженной силой всех Союзных Государств».
В данной связи, с точки зрения автора, следует упомянуть Атлантическую Хартию (Декларацию глав правительств США и Англии от 14 августа 1941 г.), содействовавшую образованию антигитлеровской коалиции СССР, Англии и США.
Коалиция стала называться «Объединенные Нации» и впоследствии создала основные предпосылки для оформления Организации Объединенных Наций.
Декларация от 1 января 1942 года включала в себя следующие требования для участников:
- употребить все ресурсы против членов Тройственного пакта;
- не заключать сепаратного мира с членами Тройственного пакта.
В дальнейшем Декларация от 1 января 1942 года предопределила первоначальных членов Организации Объединенных Наций. Согласно решениям Крымской конференции глав трех держав СССР, США, Англии государства, присоединившиеся к Декларации 1942 года до 1 марта 1945 года и выполнившие ее положения, приглашаются для участия на Конференцию по выработке и подписанию Устава ООН.
Непосредственно решение о создании новой международной организации было принято на Московской конференции министров иностранных дел Советского Союза, США и Великобритании в октябре 1943 года. Итоговый документ (Декларация четырех держав по вопросу о всеобщей безопасности) была подписана 30 октября 1943 года министрами иностранных дел указанных ранее трех держав, а также специально приглашенным представителем из Китая (послом в Москве Фу Бин Чаном).
В Декларации Правительства СССР, США, Великобритании и Китая заявили, что они объединены решимостью, в соответствии с Декларацией Объединенных Наций от 1 января 1942 года, продолжать военные действия против тех держав, с которыми они соответственно находятся в состоянии войны, «пока эти державы не сложат своего оружия на основе безоговорочной капитуляции».
Декларация также подчеркивала необходимость обеспечения быстрого и организованного перехода от войны к миру, а также установления и поддержания международного мира и безопасности при наименьшем отвлечении мировых людских и экономических ресурсов для вооружения.
Особое внимание Декларация уделяла послевоенному сотрудничеству: ее участники заявили, что их совместные действия, направленные на ведение войны против их врагов, будут продолжены для организации и поддержания мира и безопасности (п. 1). Они признали необходимость учреждения в возможно короткий срок для поддержания международного мира и безопасности всеобщей международной организации, основанной на принципе суверенного равенства всех миролюбивых государств, членами которой могут быть все такие государства большие и малые (п. 4). Державы приняли на себя обязательство консультироваться друг с другом, а когда этого потребуют обстоятельства, и с другими членами Объединенных Наций, с целью совместных действий в интересах сообщества наций для поддержания международного мира и безопасности, пока не будут восстановлены закон и порядок и пока не будет установлена система всеобщей безопасности (п. 5). Они обязались не применять по окончании войны своих вооруженных сил на территории других государств без совместной консультации, причем применение ограничивалось только целями, предусмотренными в Декларации (п. 6).
Ключевое значение Московской конференции заключалось в том, что в ее решениях получила первое конкретное выражение идея руководящего международного ядра ведущих мировых держав.
Решения Московской конференции 1943 года получили свое отражение на Тегеранской конференции, где 1 декабря 1943 года руководителями трех союзных держав СССР, США и Великобритании была подписана Декларация, выявившая решимость этих стран «работать совместно как во время войны, так и в последующее время» подтвердившая общую целенаправленность Декларации 30 октября 1943 года [2, с. 342-343]. Руководители названных держав провозгласили следующее: «Мы полностью признаем высокую ответственность, лежащую на нас и на всех Объединенных Нациях, за осуществление такого мира, который получит одобрение подавляющей массы народов земного шара и который устранит бедствия и ужасы войны на многие поколения... Мы будем стремиться к сотрудничеству и активному участию всех стран, больших и малых, народы которых сердцем и разумом посвятили себя, подобно нашим народам, задаче устранения тирании, рабства, угнетения и нетерпимости. Мы будем приветствовать их вступление в мировую семью демократических стран, когда они пожелают это сделать. Мы уверенно ждем того дня, когда все народы мира будут жить свободно, не подвергаясь действию тирании и в соответствии со своими различными стремлениями и своей совестью».
После Тегеранской конференции началась активная подготовка учредительного акта международной организации усилиями официальных представительств государств, а также общественных, научных организаций и даже отдельных физических лиц.
21 августа 1944 года в ДумбартонОксе был дан старт переговорам между представителями СССР, США и Великобритании, которые носили предварительный характер и длились до 28 сентября 1944 года. Их итоги позднее были одобрены Китаем, который вел соответствующие переговоры с делегациями США и Великобритании с 29 сентября по 7 октября 1944 года. В Думбартон-Оксе было согласовано окончательное название Организации: «Объединенные Нации», то есть было сохранено название государств антигитлеровской коалиции. Тем самым как бы подчеркивалась необходимость сохранения и в послевоенное время преемственности того прочного сотрудничества союзников, которое сложилось в период Второй мировой войны. Был выработан проект Устава Организации, основные положения которого были согласованы уже на Конференции в Думбартон-Оксе. Однако по ряду важных вопросов тогда еще не удалось договориться. В частности не был окончательно определен порядок голосования в Совете Безопасности. Имела место договоренность в общей форме об установлении принципа единогласия великих держав, но оставался открытым вопрос, участвует ли в голосовании великая держава, если она сама является стороной в споре. Не получили также разрешения на Конференции вопросы, касающиеся первоначальных членов будущей Организации; о принципе, который должен был быть положен в основу выборов непостоянных членов Совета Безопасности; о судьбе подмандатных территорий; о Статуте Международного Суда и некоторые другие.
Большое значение для выработки Устава новой международной организации имела Крымская (или Ялтинская) конференция руководителей трех держав, состоявшаяся в феврале 1945 года. На ней были согласованы основные позиции ее участников по вопросу о голосовании в Совете Безопасности. Согласно предложению США была принята так называемая «ялтинская формула», в соответствии с которой решения по существу принимаются большинством голосов в семь голосов, в том числе пятью совпадающими голосами постоянных членов Совета.
Решением Крымской конференции созыв Конференции в Сан-Франциско в целях подготовки и принятия Устава Организации Объединенных Наций был намечен на 25 апреля 1945 года. Три созывающие Конференцию державы обратились к правительству Китая и временному правительству Франции с предложением принять совместное с ними участие в приглашении других стран на Конференцию. Китайское правительство выразило свое согласие, но временное правительство Франции (хотя и согласилось принять участие в Конференции) отказалось участвовать в рассылке приглашений на нее другим странам. Французское правительство, ссылаясь на то, что оно не участвовало в переговорах в Думбартон-Оксе и Крыму, выразило пожелание, чтобы предложения, выработанные как в Думбартон-Оксе, так и Крыму рассматривались не как база для выработки Устава международной организации, а только в качестве основы для соответствующих переговоров. Участники Конференции в Крыму не могли согласиться с такой точкой зрения, принятие которой ослабило бы силу и значение проведенной тремя державами подготовительной работы.
5 марта 1945 года правительство США от своего имени, а также от имени правительства СССР, Соединенного Королевства и Китая, пригласило для участия в Конференции в Сан-Франциско представителей 46 государств. Следует подчеркнуть, что уже в процессе работы Конференции участвовать в ней были приглашены УССР, БССР, Аргентина и Дания. Польша не была приглашена вследствие позиции США и Великобритании, противившимся приглашению официальных польских представителей в Сан-Франциско из-за того, что к тому времени не была проведена реорганизация польского правительства, определенная Ялтинскими решениями. Данная англоамериканская позиция практически была направлена на воспрепятствование осуществлению Польшей (первоначальным участником Декларации от 1 января 1942 года) ее права быть учредителем ООН. В итоге было закреплено право названного государства, быть первоначальным членом Организации Объединенных Наций, а после реорганизации польского правительства подписать Устав ООН именно в таком качестве.
Устав новой международной организации был принят в результате тщательного двухмесячного рассмотрения всех его статей, а также всех статей составной его части (Статута Международного Суда) в комитетах, комиссиях и на пленарных заседаниях Конференции.
Большую роль в деле окончательной выработки Устава сыграли мнения, замечания, и поправки к тексту предложений четырех приглашающих держав, последовавшие от правительств 36 стран. Такого ряда материалы (отзывы, предложения и т.п.) стали поступать непосредственно после Конференции в Думбартон-Оксе. Поступление их продолжалось и после Крымской конференции. Всего к предложениям, принятым в Думбартон-Оксе, были внесены около 1200 поправок, включая также и внесенные на самой Конференции в СанФранциско. В последующем данные поправки были систематизированы Секретариатом Конференции и напечатаны в виде отдельного тома, объемом свыше 400 страниц. Кроме того, они были растиражированы отдельными выпусками к каждому из разделов проекта, принятого в ДумбартонОксе. Последние были направлены в соответствующие комитеты для обсуждения вместе с новыми предложениями четырех держав, выработанными на Конференции в Сан-Франциско.
Необходимо отметить, что обсуждение поправок во всех комитетах Конференции базировалось на упомянутых ранее поправок четырех держав, а также предложений, принятых в Думбартон-Оксе и в Крыму. Обсуждались все без исключения поправки всех других государств. В частности, во Втором комитете Четвертой комиссии, в котором обсуждались юридические вопросы, не охваченные текстом, принятым в Думбартон-Оксе, поправки приглашенных держав явились основой для обсуждения. Из числа внесенных поправок следует обратить особое внимание, прежде всего на поправки, предложенные французским правительством, которое отказалось присоединиться к приглашающим державам, хотя и соглашалось с ключевыми положениями проекта, принятого в Думбартон-Оксе.
Касаясь вопроса о целях Организации, Франция указывала, что поддержание мира и безопасности должно происходить в соответствии с правом и справедливостью; что договоры обязывают тех, кто их подписал, и что их соблюдение является принципиальным условием международного порядка. Участие соответствующего государства в Организации несовместимо с состоянием нейтралитета; членами Организации могут быть исключительно те государства, которые могут считаться миролюбивыми по своему внутреннему устройству, международным действиям и тем гарантиям, которые они дают в отношении взятых на себя международных обязательств.
Согласно французской поправке, Генеральная Ассамблея получала право привлекать внимание Совета Безопасности к положениям, которые могут послужить угрозой миру. При выборе шести непостоянных членов Совета Безопасности, по крайней мере, три из них должны быть государствами, которые могут принять активное участие в защите мира. Существенный характер имела поправка об установлении различия между терминами «рекомендации» и «решения» Совета Безопасности: первые должны приниматься 2/3 голосов любых членов Совета; вторые тем же большинством, но обязательно включая совпадающие голоса постоянных членов. Если Совет Безопасности не соберет необходимого большинства, «члены Организации будут иметь право действовать, как они сочтут нужным, в интересах мира, права и справедливости». Ряд уточнений вносился и в раздел, посвященный принудительным действиям Совета Безопасности, в частности в отношении вооруженных сил, предоставляемых в распоряжение Совета (их состава, размещения и использования).
Правило другого раздела этой же главы о том, что принудительные действия не могут применяться в региональном масштабе без соответствующего разрешения Совета Безопасности, дополнялось следующей поправкой: «Из действия этого правила исключаются мероприятия срочного порядка, предусмотренные в договорах о взаимопомощи, заключенных между собой членами Организации и сообщенных Совету Безопасности. О действиях, принятых во исполнение постановлений этих договоров, соответствующие государства будут сообщать Совету Безопасности в кратчайший срок».
С точки зрения диссертанта, необходимо обратить внимание и на то обстоятельство, что инициатором поправок, направленных на закрепление в Уставе ООН наиболее демократических положений (формулирование принципа равноправия и самоопределения народов, указание на задачу достижения населением опекаемых территорий независимости) являлся Советский Союз. В ходе Конференции в СанФранциско Советский Союз отстоял принцип единогласия великих держав, против которого уже тогда выдвигались серьезные возражения.
Более того, советская делегация одна из первой на Конференции выдвинула предложение относительно метода избрания Главного административного должностного лица Организации Объединенных Наций Генерального секретаря [3, с. 90].
Единогласно принятый Конференцией в Сан-Франциско Устав Организации Объединенных Наций был подписан 50-ю государствами участниками конференции 26 июня 1945 г. При этом учредителем ООН считается также, как было уже отмечено ранее и Польша (для подписи которой было оставлено соответствующее место среди подписей других учредителей).
Организация Объединенных Наций начала свое официальное функционирование 24 октября 1945 года, после ратификации ее Устава Китаем, Францией, Советским Союзом, Соединенным Королевством и Соединенными Штатами, а также большинством других подписавших Устав государств, после чего он вступил в силу.
Так, говоря об уставе ООН, Г.П. Жуков отмечает, что он «является одним из важнейших международных документов, получивших поистине всеобщее признание». Представляя собой учредительный акт наиболее универсальной за всю историю человечества международной организации, Устава ООН не только регулирует деятельность этой организации, но и закрепляет такие важнейшие демократические принципы отношений между государствами, как суверенное равенство государств, самоопределение народов, запрещения применения силы и угрозы силой и др.
С точки зрения Г.П. Жукова, «Устав ООН стал по существу основой международного правопорядка, своеобразным кодексом поведения государств в их отношениях друг с другом» Устав ООН, аналогично уставам других международных организаций, представляет собой международный договор особого рода. Специфика Устава как самого универсального международного договора состоит в том, что он явился правовой основой для заключения и принятия большого количества международных соглашений, деклараций и резолюций Генеральной Ассамблеи ООН и других важных международных документов, которые вместе с Уставом создают фундамент единого правового механизма регулирования межгосударственных отношений [4, с. 186]. Принимая во внимание данную особенность Устава ООН, Г.И. Тункин отмечает: «Устав ООН это не обычный договор. Он, во-первых, является юридической основой деятельности всеобщей международной организации мира и безопасности; во-вторых, государства поставили его над всеми другими своими договорами» [5, с. 34].
В последнем докладе Переса де Куэльяра на посту Генерального секретаря о работе ООН за 1991 г. было особо подчеркнуто, что Устав ООН служит своеобразным руководством к согласованным действиям всего мирового сообщества во имя мира, сохраняющим непреходящую актуальность даже в условиях, которые его авторы не могли в свое время предвидеть. Устав ООН это единственный по своему характеру и охвату многосторонний договор, принятый всеми государствами и имеющий для них обязательную силу, поэтому любые изменения в нем (кроме тех, которые основаны на подлинном консенсусе) создадут больше проблем, нежели позволят их решить.
По мнению А.А. Моисеева, Устава ООН до сих пор служит надежной основой для достижения решений широкого круга международных проблем [6, с. 67].
Увеличение численного состава ООН является красноречивым подтверждением растущего признания и авторитета основных целей и принципов Устава ООН и не может рассматриваться в качестве повода для пересмотра основных положений Устава ООН. Сила и ценность закрепленных в Уставе принципов и норм подтверждается также тем фактом, что на основе Устава в рамках ООН проводится большая работа по кодификации и прогрессивному развитию современного международного права.
Принципы и цели Устава нашли свое дальнейшее развитие в ряде заключенных в рамках ООН международных соглашений. В ответственной и большой работе по дальнейшему прогрессивному развитию принципов и норм, зафиксированных в Уставе ООН, принимают активное полноправное участие развивающиеся страны Азии, Африки и Латинской Америки, содействуя тем самым укреплению правовых основ мирного сотрудничества различных государств и повышению стабильности Устава ООН.
С точки зрения автора, особую смысловую нагрузку в рассматриваемом контексте несет в себе положение, зафиксированное в п. 6 ст. 2 Устава ООН, гласящее о том, что «Организация обеспечивает, чтобы государства, которые не являются ее Членами, действовали в соответствии с этими Принципами, поскольку это может оказаться необходимым для поддержания международного мира и безопасности».
Безусловно, главной предпосылкой эффективной работы ООН является, в первую очередь, четкое взаимодействие всех ее основных органов. В данном контексте необходимо корректное определение их компетенции, при помощи анализа соответствующих положений Устава ООН, являющегося нормативной основой деятельности как Организации в целом, так и отдельных ее органов, в том числе и Генерального секретаря.
Соотношение компетенции главных органов ООН практически всегда являлось одной из острых проблем науки и практики международного права. Положения Устава, определяющие компетенцию ключевых органов Организации, в особенности Совета Безопасности, Генеральной Ассамблеи и Секретариата, наиболее часто служили предметом спора между государствами, связанного с попытками использовать Организацию для лоббирования интересов своей внешней политики. Изложенное свидетельствует о принципиальной важности Секретариата и роли Генерального секретаря в системе ООН, а также о необходимости определения места и компетенции посредством анализа соответствующих положений Устава ООН.
Приступая к анализу положений Устава ООН, представляющего собой особого рода международный договор, следует акцентировать внимание, прежде всего, на вопросе толкования Устава. Предполагается, что это, в свою очередь позволит максимально точно определить юридическую природу Организации в целом и отдельных ее главных органов, установить сферу компетенции последних, а также наметить направления эффективного достижения целей ООН.
Следует особо подчеркнуть, что к вопросу толкования Устава ООН отечественная международно-правовая доктрина и зарубежные ученые подходят с различных позиций. Некоторые западные ученые и специалисты, исследуя аспекты такого толкования, к сожалению, приходят к искажению Устава ООН на теоретическом уровне. Разработанные ими различные концепции, а именно: «имманентная» и «подразумеваемая» компетенция, теория «структурного функционализма», а также методы «либеральной интерпретации» и «расширительного толкования», в конечном счете, приводят к перераспределению уставной компетенции между главными органами ООН. Такой подход аргументируется их стремлением учитывать новые ситуации и изменения в деятельности ООН.
В своих попытках теоретически обосновать потенциальную возможность изменения, системы компетенции главных органов Организации, закрепленной Уставом ООН, западные исследователи в области международного права, практически всегда в прошлом учитывали расстановку политических сил, как на международной арене, так и внутри самой Организации. И критерии оценки значимости того или иного органа в системе главных органов ООН наглядно варьировались, в зависимости от изменения соотношения сил внутри Организации. Однако позиция, касающаяся компетенции Секретариата ООН и его главы Генерального секретаря, всегда отличалась стабильностью. Расширение объема функций и полномочий Генерального секретаря лежит в основе подавляющего большинства посвященных ООН теоретических исследований международно правового характера западных ученых и специалистов.
Трактовка Устава ООН, декларирующего в самых общих чертах принципы деятельности Организации, явилась основополагающим элементом в системе аргументации возможности свободного манипулирования компетенцией главных органов ООН. Адепты концепции «имманентной компетенции», рассматривают нарушения положений Устава ООН в качестве своеобразного доказательства наличия общепризнанной нормы международного права, согласно которой международные организации обладают так называемой «имманентной компетенцией», то есть компетенцией, определяемой не нормами, закрепленными в учредительных актах последних, а конкретными условиями практической деятельности организации. Названная концепция нашла свое отражение, в частности, в решении Международного Суда от 20 июля 1962 года по вопросу «О некоторых расходах Объединенных Наций».
Что касается концепции «подразумеваемой компетенции», то она не раз служила для оправдания нарушений Устава ООН. Впервые озвученная в консультативном заключении Международного Суда по делу
«О возмещении ущерба, понесенного на службе ООН» квинтэссенция данной концепции была заключена в следующей формулировке: «... Организация располагает такими полномочиями, которые, хотя и прямо не предусмотрены Уставом, предоставлены ей посредством логики вещей как существенно необходимые для выполнения ее обязанностей».
Отечественными учеными концепция «подразумеваемой компетенции» рассматривается как имеющая место применения по отношению к международным организациям, однако при этом ими оговаривается, что данная концепция существует лишь постольку, поскольку при выработке учредительного акта международной организации, в особенности, если она обладает чрезвычайно широкими и разнообразными функциями, практически невозможно предусмотреть постановления на все случаи, ее будущей деятельности. С точки зрения
Ю.С. Демина, «подразумеваемая компетенция» не является нормой общего международного права. Вопрос о наличии и объеме такой компетенции в каждом отдельном случае представляет собой вопрос толкования учредительного акта международной организации на основе применения общих правил толкования международных договоров [7, с. 134] .
Как подчеркивает в своей работе профессор В.И. Попов, «подразумеваемая компетенция» имеет место быть лишь тогда, когда для реализации компетенции организации (или ее органу) необходимо прибегнуть к действиям, которые не только не противоречат уставу данной организации, но и являются обычными в международной практике [8, с. 77].
Еще одной формой подхода к толкованию Устава ООН является теория «структурного функционализма», согласно которой все международные организации делятся на организации в собственном смысле этого слова, создаваемые, как правило, для осуществления узких, но конкретных целей, и институты, которые характеризуются «особыми способами принятия решений или специфическими обязательствами в отношении целей, методов или участников». С позиции сторонников названной теории деятельность международных организаций должна направляться исключительно высококвалифицированным «созидательным» руководством, «которое дает возможность организации решать новые задачи, если это продиктовано изменением внешних и внутренних условий».
Анализируя воззрения апологетов теории «структурного функционализма», Кофи Аннан пришел к заключению, что в качестве одной из идеальных черт международной организации выступает ее максимальная динамичность, которая, в конечном счете, должна повлечь за собой «несколько типов трансформаций. Из них наиболее отчетливым является структурное изменение, то есть такое развитие новых организационных и процедурных моделей, которое способно укрепить достижение функциональной деятельности».
История создания Организации Объединенных Наций наглядно показывает, что Советский Союз был не только одним из инициаторов создания всемирной организации безопасности, но и весьма активным участником выработки ее Устава. Международно-правовые идеи, которые Советский Союз стремился воплотить в Уставе ООН, активно поддерживались широкими общественными слоями всех стран антигитлеровской коалиции, решающей силой которой был именно СССР. Все это не могло не отразиться на содержании Устава Организации Объединенных Наций основополагающего универсального документа современного международного права.
ЛИТЕРАТУРА
- Тимошенко А.С.Генеральный секретарь ООН (международно-правовые вопросы деятельности) // Советский ежегодник международного права. 1973. М., 1975. С. 149-162.
- Самсонов А.М. Крах фашистской агрессии. 1935-1945 гг. М., 1975. 341 с.
- Крылов С.Б. История создания Организации Объединенных Наций. М.: ИМО, 1960. – 342с.
- Жуков Г.П. ООН и современные международные отношения. М.: Наука, 1986. – 523 с.
- Тункин Г.И. Организация Объединенных Наций 1945-1965 гг.: (Международноправовые проблемы) // Советское государство и право. 1965. № 10. – С. 3461.
- Моисеев А.А. Надгосударственность в современном международном праве. М., 2007. – 342 с.
- Демин Ю.С.Теория международного права. Часть. II. Владивосток, 2004.634с.
- Попов В.Ч. Современная дипломатия: Теория. Часть. III: Дипломатия наука и искусство. Воронеж, 2003. – 583 с.