В Водном кодексе, принятом 9 июля 2003 года, заложена норма, в соответствии с которой, все водохозяйственные объекты подразделяются на государственную и частную собственность. В свою очередь, государственная собственность будет состоять из республиканской и коммунальной собственности.
К республиканской собственности относятся межгосударственные, трансграничные, межбассейновые, межобластные водохозяйственные объекты, а также водохозяйственные объекты, имеющие стратегическое значение. Содержание этих объектов будет осуществляться в основном за счет средств республиканского бюджета.
К коммунальной собственности относятся межрайонные, межхозяйственные водохозяйственные объекты, водопроводные сети городов, сел и другие водохозяйственные объекты. Содержание этих объектов будет осуществляться коммунальными водохозяйственными организациями за счет дохода, полученного от хозяйственной деятельности по подаче воды водопользователям, а также за счет средств местных бюджетов.
Все остальные водохозяйственные объекты – это бывшие внутрихозяйственные каналы и сооружения относятся к негосударственной, т.е. частной собственности. Содержание этих объектов будет осуществляться за счет средств их хозяев [1].
Учитывая высокую энергои ресурсоемкость промышленного производства, низкий уровень культуры производства и пренебрежение экологическим законодательством, необходимо трансформировать экономические отношения и всю социальную и политическую организацию управления в интересах будущего поколения.
Экологическая безопасность основывается на осознании взаимозависимости человечества и природы; на признании необходимости выработки превентивных экологических запретов на загрязнение природных объектов; на понимание обязательности создания социально экономического механизма при взаимодействии обществ и природы; на приемлемости только «экологически совместимых» и безопасных для природных объектов технологий и техники; на признании приоритета экологической безопасности при организации любых видов деятельности.
Правительством разработан и одобрен «Стратегический план развития Республики Казахстан до 2010 года» [2]. Основной целью Плана является стабилизация качества окружающей среды на основе стратегических приоритетов, среди которых можно выделить следующие: оптимизация системы природопользования; повышение уровня использования отходов; экологическое просвещение; сокращение дефицита водных ресурсов.
Экологическая безопасность является составной частью безопасности государства, общества и конкретной личности. В ее рамках устанавливаются требования к разнообразной деятельности человека, устанавливаются ограничения и запреты в области экологической безопасности. Все это направлено в конечном итоге на создание условий перехода государства к устойчивому развитию. В целом, основной целью экологической безопасности при осуществлении хозяйственной и иной деятельности юридических и физических лиц, деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц является защита жизни, здоровья и условий жизнедеятельности человека, защита общества, его материальных и духовных ценностей, окружающей природной среды, в том числе атмосферного воздуха и космического пространства, водных объектов, недр, земельных и лесных ресурсов, почв, ландшафтов, растительного и животного мира от угроз, возникающих в результате воздействий на окружающую природную среду.
Важнейшими объектами обеспечения гарантий экологической безопасности являются качество жизни человека, качество окружающей среды, качество продуктов питания, промышленной продукции и товаров широкого спроса, экологическое состояние природно-хозяйственных систем, урбанизированных территорий и поселений и т.д.
Экологическая безопасность может быть достигнута только при условии сохранения природных экосистем и соответствующего качества объектов окружающей среды. Для этого необходимо формировать и последовательно реализовывать единую государственную политику в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов.
Анализ угроз экологической безопасности (загрязнение водного бассейна, нерешенность национальных экологических проблем Арала, Каспия, Балхаша), достижение экологической безопасности должно стать важнейшим приоритетом устойчивого развития республики. Недостаточная разработка механизма обеспечения экологической безопасности в Казахстане затрудняет процесс урегулирования данных угроз.
Введение нового Экологического кодекса РК [3], включая все изменения и дополнения, и принятого в его исполнение нормативных правовых актов показал несоответствие отдельных норм водного законодательства, в частности, в области использования и охраны водных ресурсов.
В ст. 224 Экологического кодекса предусмотрены экологические требования при использовании водных объектов, в частности: размещение предприятий и других сооружений, влияющих на состояние водных объектов, производится с соблюдением условий и правил охраны окружающей среды, охраны недр, санитарно эпидемиологической, промышленной безопасности, воспроизводства и рационального использования водных ресурсов, а также с учетом экологических последствий деятельности указанных объектов; строительство, реконструкция, эксплуатация, консервация, ликвидация предприятий и других сооружений, влияющих на состояние водных объектов, осуществляются при наличии положительных заключений уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей среды, использования и охраны водного фонда, промышленной безопасности и государственного органа санитарноэпидемиологической службы.
Значительными источниками загрязнения водных ресурсов Казахстана являются водохозяйственные сооружения, находящие непосредственно на водных объектах и представляющие реальную угрозу сохранения природных экосистем и соответствующего качества объектов окружающей среды.
3 февраля 2004 года № 130 постановлением Правительства Республики Казахстан утверждены Правила согласования, размещения и ввода в эксплуатацию предприятий и других сооружений, влияющих на состояние вод, а также условий производства строительных и других работ на водных объектах, водоохранных зонах и полосах [4]. Согласно п. 2, при проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию, реконструкции, консервации и ликвидации предприятий, иных сооружений, влияющих на состояние вод, должны обеспечиваться: рациональное использование вод; сохранение экологической устойчивости окружающей среды; выполнение юридическими и физическими лицами установленных водоохранных и природоохранных мероприятий, а также мероприятий по организации санитарно-защитных зон водозаборов для хозяйственно-питьевых целей; безопасность проводимых работ для работающего персонала и населения, проживающего в зоне строительства и действия объекта; информирование и учет мнения заинтересованной общественности (населения, неправительственных организаций) о планируемой деятельности и ее последствиях.
По разным признакам проводил классификация водохозяйственных сооружений и устройств С.Б. Байсалов в своем учебнике «Водное право Казахской ССР». Прежде всего, они делятся, в зависимости от характера и форм собственности на них. По этому признаку водохозяйственные сооружения и устройства классифицируются на государственные, колхозно кооперативные и иные, принадлежащие общественным организациям и отдельным гражданам.
Водохозяйственные сооружения и устройства по территориальному расположению и характеру обслуживания хозяйств водопотребителей и водопользователей подразделяются на внутрихозяйственные и межхозяйственные.
К водохозяйственным сооружениям (плотины, гидроузлы, другие гидротехнические сооружения) относят инженерные сооружения и устройства на водных объектах с целью регулирования использования и охраны водных ресурсов, обеспечения водой населения и отраслей экономики, отведения сточных вод и устранения вредного воздействия вод. Всего в Казахстане эксплуатируется более 170 отдельных гидротехнических сооружений и их комплексов. Из них 61 водохранилище, 98 гидроузлов, межреспубликанских и магистральных каналов, оросительно обводнительный системы, 21 групповых водопроводов. Бесхозность и неэффективность существующих собственников, а также неравномерная ведомственная принадлежность привели гидротехнический фонд к плачевным последствиям [5].
Для обеспечения экологической безопасности водных ресурсов и безопасности использования водохозяйственных сооружений, прежде всего, необходимо разобраться с законодательным закреплением этих объектов права. Изучение действующего водного законодательства РК (в частности, Конституции РК [6], Водного кодекса РК, Закона РК «О внутреннем водном транспорте» и др. [7]) в области права собственности на водохозяйственные сооружения показал следующее.
По Конституции РК от 30 августа 1995 года вопрос о собственности на водные ресурсы является однозначным: они находятся в государственной собственности.
Несмотря на государственную собственность на объекты водных правоотношений, Водный Кодекс РК от 9 июля 2003 года [8] предусматривает варианты, согласно которым некоторые объекты водного права могут находиться и в частной собственности. В частности, статья 24 регламентирует право собственности на водохозяйственные сооружения.
Водохозяйственные сооружения могут находиться в государственной либо в частной собственности. Отношения, связанные с пользованием, владением и распоряжением водохозяйственными сооружениями, находящимися в частной собственности, регулируются гражданским законодательством Республики Казахстан, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом [5].
По разным признакам проводится у нас и классификация водохозяйственных сооружений и устройств. Прежде всего, они делятся, в зависимости от характера и форм собственности на них. По этому признаку водохозяйственные сооружения и устройства классифицируются на государственные и частные.
Государственными считаются те водохозяйственные сооружения и устройства, которые возведены за счет государственных капиталовложений. Они закрепляются за теми или иными государственными организациями, предприятиями и учреждениями и находятся в оперативном управлении этих организаций, предприятий и учреждений, которые и осуществляют в пределах, установленных законом, в соответствии с целями их деятельности, плановыми заданиями и назначением их, права владения, пользования и распоряжения ими.
Водохозяйственные сооружения и устройства, составляющие собственность общественных организаций, служат для использования водных ресурсов для культурно-просветительных и лечебно оздоровительных надобностей. Владеющие ими общественные организации осуществляют эксплуатацию, поддержание и охрану их от повреждений и разрушений. Но общественные организации, строя те или иные водохозяйственные сооружения и устройства и пользуясь ими в соответствии с целями своей деятельности, всегда и во всех случаях должны руководствоваться нормами действующего водного законодательства и указаниями органов водного хозяйства.
С разрешения или согласия органов водного хозяйства строятся и эксплуатируются также водохозяйственные сооружения и устройства, находящиеся в собственности отдельных граждан. Таким образом, все водохозяйственные сооружения и устройства, независимо от того, кем и за счет каких сил и средств они построены, в чьем бы ведении и пользовании ни находились, взяты под государственный контроль, под контроль органов водного хозяйства [9, с. 58].
Водохозяйственные сооружения, имеющие особое стратегическое значение, находятся в государственной собственности и не могут быть переданы в аренду, доверительное управление, и не подлежат приватизации. Перечень водохозяйственных сооружений, имеющих особое стратегическое значение, определяется Президентом Республики Казахстан (Указ Президента РК от 1 ноября 2004 года №1466).
Водохозяйственные сооружения, находящиеся в республиканской собственности, закрепляются за государственными водохозяйственными организациями. Водохозяйственные сооружения, находящиеся в республиканской собственности, могут быть переданы в аренду, доверительное управление и приватизированы в соответствии с законодательством Республики Казахстан (Постановление Правительства РК от 2 июня 2004 года № 613).
Водохозяйственные сооружения, находящиеся в коммунальной собственности, закрепляются за государственными коммунальными предприятиями и могут в соответствии с законодательством Республики Казахстан предоставляться в аренду доверительное управление, безвозмездное пользование, за исключением водохозяйственных сооружений, имеющих особое стратегическое значение.
В Законе Республики Казахстан «О внутреннем водном транспорте» от 6 июля 2004 года в ст.11 сказано, что внутренние водные пути и расположенные на них судоходные гидротехнические сооружения, используемые для судоходства, находятся в собственности государства.
Системы питьевого водоснабжения могут находиться в республиканской, коммунальной собственности, а также собственности физических и юридических лиц.
Собственники водохозяйственных сооружений несут ответственность за их безопасное техническое состояние в соответствии с законами республики Казахстан. Надзор за обеспечением собственниками безопасности водохозяйственных сооружений осуществляют уполномоченные органы в области использования и охраны водного фонда, по чрезвычайным ситуациям и промышленной безопасности.
Водный кодекс 2003 года четко различает воды и водохозяйственные сооружения как два взаимосвязанные, но вместе с тем самостоятельные объекты права. Согласно ст. 24 Водного кодекса, водохозяйственные сооружения могут находиться в государственной либо в частной собственности. Под водохозяйственными сооружениями понимаются плотины, гидроузлы, другие гидротехнические сооружения, расположенные на водных объектах и неотделимые от них, не функциональные без водоемов. Отсюда следует, что право собственности на водохозяйственные сооружения влечет за собой право собственности на воды, что противоречит нормам Конституции РК (ст. 6).
Каких-либо прямых норм (помимо нормы, предусматривающей сторонами возможность самим определить порядок реализации прав собственником сооружений – п. 6 ст. 52 Земельного кодекса РК), предусматривающего возмещение стоимости недвижимого имущества, расположенного на земельном участке, срок действия права землепользования на который истек, на сегодняшний день не предусмотрено. Более детальное урегулирование этого вопроса становится сегодня все более актуальным в связи с активным развитием рынка недвижимого имущества.
Правовой режим сооружения и правовой режим земельного участка, на котором он расположен, по общему правилу, должны совпадать, но в исключительных случаях, которые должны быть прямо предусмотрены законодательством, могут различаться. Непосредственно это исключение может относиться к водохозяйственным (гидротехническим) сооружениям, в нормах Водного кодекса прямо указан правовой режим водохозяйственных сооружений государственная либо частная собственность. Отсюда следует, что правовой режим земли водного фонда и правовой режим водохозяйственного сооружения не всегда могут совпадать, и в законодательстве необходимо предусмотреть возможные последствия.
В связи с построением рыночных отношений законодательство Республики Казахстан уже меняет свои ориентиры в сторону признания приоритета экологических интересов над экономическими и обеспечения права человека на благоприятную для жизни и здоровья окружающую среду. Это видно из того, что, во-первых, на субъект права собственности возлагается юридическая ответственность за свои экологические неправомерные действия перед гражданами; во-вторых, гражданам предоставляется право потребовать возмещения причиненного ущерба, включая упущенную выгоду; в-третьих, на субъект права собственности и его управленческие органы возлагается обязанность нахождения оптимального сочетания экологических и экономических интересов каждый раз при решении конкретных хозяйственных вопросов. Причина экологического кризиса кроется не в формах собственности, а в тех правовых гарантиях и средствах, которые направлены на их реализацию. Опыт многих зарубежных стран давно показал, что и частная собственность без соответствующего механизма, сама по себе не способна обеспечить эффективное использование природных объектов.
Право государственной собственности на водные объекты распространяется до тех пор, пока они не теряют связи с природной средой. Отделенная от рек и озер вода представляет собой продукцию и становится собственностью того, кто ее добыл.
Исходя из вышеуказанных положений, можно сделать вывод, что водное законодательство РК недостаточно точно закрепляет отношения собственности на водохозяйственные сооружения.
Во-первых, нет соответствия принципу неразрывности земельного участка с возведенным на нем сооружением.
Во-вторых, на сегодняшний день положения рассматриваемых законов вступают в противоречие. В ст.24 «Право собственности на водохозяйственные сооружения» указано, что водохозяйственные сооружения могут находиться в государственной либо в частной собственности, тогда как в Законе РК «О внутреннем водном транспорте» говорится только о государственной собственности на них.
В-третьих, право собственности на водохозяйственные сооружения влекут за собой право собственности на воды, что противоречит нормам Конституции РК (ст. 6).
К числу основных предпосылок высокой аварийности можно отнести дефекты при строительстве, неправильную оценку гидрологической обстановки, ошибки при проектировании.
Все из перечисленных предпосылок касаются водных объектов, они могут быть вызваны их несовершенным обследованием, или же повлечь за собой негативные последствия.
Современное состояние гидротехнических сооружений, необходимость обеспечения безопасности водных ресурсов в Республике Казахстан диктуют необходимость должного законодательного закрепления данного вида правоотношений и принятия соответствующих нормативноправовых актов. Объективно оправдано принятие единого закона, который учитывал бы отечественный и зарубежный опыт (в частности, аналогичный закон действует на территории Российской Федерации с 23 июня 1997 года) – закон «О безопасности гидротехнических сооружений», или отдельной главы (так, в Водном кодексе Республики Армении от 29 июня 2002 года имеется отдельная глава 12 «Безопасность гидротехнических сооружений»).
В законе необходимо предусмотреть отдельную главу «Обеспечение безопасности гидротехнических сооружений», в которой следует четко обозначить общие требования к обеспечению безопасности гидротехнических сооружений, обязанности собственника гидротехнического сооружения и эксплуатирующей организации, декларацию безопасности гидротехнического сооружения, государственную экспертизу проектной документации гидротехнических сооружений и государственную экспертизу деклараций безопасности гидротехнических сооружений, лицензирование деятельности по проектированию, строительству и эксплуатации гидротехнических сооружений.
Итак, принятие Закона РК «О безопасности гидротехнических сооружений» станет очередным этапом регулирования отношений по использованию и охране водных объектов Республики Казахстан и обеспечения экологической безопасности.
ЛИТЕРАТУРА
- Сарсенбаева Г.Б. Национальное водное право Казахстана и его увязка с международным правом // Wednesday, April 04 2007. www.analitika.org
- Стратегический план развития Республики Казахстан до 2010 года. // http://eco.gov.kz/
- Экологический кодекс РК от 07.01.2007 г. – Алматы: ЮРИСТ, 2009.
- Правила согласования, размещения и ввода в эксплуатацию предприятий и других сооружений, влияющих на состояние вод, а также условий производства строительных и других работ на водных объектах, водоохранных зонах и полосах: Постановление Правительства Республики Казахстан от 3 февраля 2004 года № 130. // http://eco.gov.kz
- Мукашева А.А. Взаимосвязь безопасности водных ресурсов и безопасности водохозяйственных сооружений. // Вестник Евразийского национального университета имени Гумилева Н. – 2009№ №1.
- Конституция РК
- Закона РК «О внутреннем водном транспорте». Алматы: ЮРИСТ, 2009.
- Водный кодекс РК от 09.07.2003 г. Алматы: ЮРИСТ, 2009. – 69 с.
- Байсалов С.Б. Водное право Казахской ССР. Алма-Ата, 1966. 396 с.