Президент в системе органов государственного управления республики Казахстан

Впервые в мире должность президента как главы государства и исполнительной власти возникла в Соединенных Штатах Америки. В настоящее время во многих странах учрежден пост президента страны. Президентство сегодня является элементом политических систем многих стран, это должностное лицо возглавляет государство в 150 странах из 216, остальные имеют ту или иную монархическую форму правления.

В президентской республике президент обладает широкими полномочиями и особым положением. По мнению Сапаргалиева Г.С., президентская республика характеризуется следующими чертами: правительство ответственно перед президентом, который назначает членов правительства, по собственному усмотрению увольняет их; президент имеет право вносить предложения по законодательству, подписывать законы, принятые Парламентом, или наложить вето на них; по собственному усмотрению издавать указы, имеющие силу закона; президент по должности является Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами; имеет право на созыв внеочередной сессии Парламента, право роспуска Парламента и назначения досрочных выборов Парламента; президент имеет право на проведение референдума, вводить чрезвычайное положение и т.д. [1]. Анализ Конституции Республики Казахстан показывает, что общие черты президентской республики нашли в ней отражение с некоторой трансформацией. Согласно теории разделения государственной власти на ветви, каждому органу государства отводится свое место в сложной системе государственных органов РК. В этой связи представляется необходимым отметить, что в Конституции Республики Казахстан 1993 г. глава о президенте помещена после главы о Верховном Совете [2]. Это, естественно, говорит о наличии достаточно широких полномочиях Верховного Совета и постепенной ориентации государства на создание парламентарной республики. В ныне действующей Конституции Республики Казахстан на первое место в системе органов государственной власти поставлен президент. Этим самым закреплялось конституционное положение об учреждении президентской системы правления в Республике Казахстану.

После самороспуска Верховного Совета Республики Казахстан XII созыва и временного делегирования президенту некоторых полномочий законодательного органа президент оперативно и на довольно высоком качественном уровне принял сотни указов, имеющих силу конституционных и обычных законов, по важным вопросам государственной жизни. Данный факт имел важное значение в укреплении президентской системы правления.

Основой характеристики правового статуса президента является статья 40 Конституции, которая определяет место президента в системе органов государственной власти. В соответствии с указанной статьей Конституции, президент является главой государства. Президент как высшее должностное лицо выступает от лица всего народа, представляя его интересы как внутри государства, так и вне пределов страны. Давая такую характеристику главе государства, законодатель выводит фигуру президента вне ветвей государственной власти, наделяя его достаточно широкими полномочиями. При этом президент призван обеспечивать согласованное взаимодействие всех ветвей государственной власти.

В Конституции Республики Казахстан, как и в американском законодательстве, закреплен принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви. Исходя из этого принципа, каждая ветвь власти наделена полномочиями, необходимыми и достаточными для выполнения своих функций. Однако в РК существует ряд государственных органов, которые не относят ни к одной ветви власти (например: Прокуратура, Конституционный Совет) в силу функциональной специфики. В системе органов государственной власти США, в отличие от РК, преимущественно все органы государства функционально распределены между существующей триадой властей.

Только в случае делегирования полномочий Парламентом президент в течение ограниченного времени может принимать законы. В осуществление судебной власти президент не вправе вмешиваться. Также в отношении исполнительной власти президент может принимать меры, предусмотренные законодательством. Система сдержек и противовесов, предусмотренная Конституцией Республики Казахстан, не позволяет президенту вставать над всеми ветвями власти. Президент не наделен правом контролировать деятельность Парламента и судебной власти. Президент по статусу ближе исполнительной власти. Однако президент не возглавляет систему исполнительной власти, как это было по Конституции Республики Казахстан 1993 г. Данный вопрос изначально был закреплен в американской Конституции, согласно которой президент США одновременно является главой государства и главой правительства. Таким образом, президент США является официальным представителем исполнительной власти.

В соответствии с Конституцией Республики Казахстан 1995 г., Правительство осуществляет исполнительную власть и возглавляет систему исполнительных органов [3]. В то же время Правительство в своей деятельности отчитывается перед президентом.

Президент Республики Казахстан является символом и гарантом единства народа и государственной власти, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Президент является символом единства народа потому, что весь многонациональный народ избирает его в качестве главы государства. Президент РК избирается на основе всеобщего прямого избирательного права гражданами Казахстана. Порядок его выборов определяется Конституцией (ст. 41) и Конституционным законом «О выборах в Республике Казахстан» [4].

В соответствии с Конституцией Республики Казахстан, президент избирается совершеннолетними гражданами на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет. Один и тот же кандидат не может быть избран на должность президента более двух раз подряд, однако, учитывая последние изменения и дополнения, внесенные в Конституцию в 21 мая 2007 года, данное положение не распространяется на первого президента РК.

В Конституции определены основные требования, которым должен отвечать кандидат в президенты. Для выполнения в должной степени функций главы и высшего должностного лица государства кандидат в президенты должен достигнуть зрелого возраста, с которым приобретается жизненный опыт. Исходя из этого, установлено, что президентом может быть избран гражданин Республики Казахстан не моложе 40 лет. Конституция США в этом отношении возрастного ценза придерживается позиции 35 лет. В странах, где установлена минимальная возрастная планка для вступления в должность президента, не устанавливается максимально допустимый возраст. Такой подход, как показывает мировая практика, себя оправдывает, поскольку человек, сохраняющий высокий уровень здоровья, с возрастом становится мудрее, набирает политический опыт, организаторские способности и т.д. Исходя из этого, в октябре 1998 г. из Конституции было снято указание на верхний предел возраста (65 лет) для лиц, претендующих на пост президента.

В Конституции Республики Казахстан установлено, что лицо, претендующее на должность президента, обязательно должно быть гражданином Казахстана по рождению. Такой порядок принят и в США.

Одним из требований, предъявляемых к будущему президенту Республики Казахстан, является необходимость проживания в Казахстане не менее 15 лет, американское же законодательство закрепляет необходимость проживания в США не менее 14 лет. Такое требование целесообразно, потому что человек, претендующий на должность главы государства, должен хорошо знать страну, народ, его историю, экономику, национальные особенности и т.д.

Согласно Конституции, президентом Республики Казахстан может быть избран гражданин, свободно владеющий государственным (казахским) языком. Такое требование исходит из того, что государство Казахстан создано на исконно казахской земле, что одним из главных условий, обеспечивающих сохранение казахской нации, является сохранение его языка, выполнение им всех тех функций, которые обеспечивают существование языка. Гражданин, претендующий на должность президента страны, естественно, должен свободно владеть государственным казахским языком. В Конституции Республики Казахстан не выдвинут национальный ценз для претендента на должность президента. Президентом Республики Казахстан может быть избран гражданин любой национальности, свободно владеющий государственным языком.

Свободные, прямые, альтернативные выборы стали важной вехой в политической жизни Казахстана, в становлении демократических принципов формирования власти. В Конституции США также объективированы основные демократические начала выборных процессов. На протяжении более двухсот лет в США выборы президента проводятся косвенным способом, то есть с участием выборщиков. В Казахстане косвенными выборами избираются только депутаты Сената Парламента. В этой связи следует отметить, что отличие в системе выбора президента в РК и США обусловлено разным административнотерриториальным устройством государств.

В конституционном законе от 28 сентября 1995 г. «О выборах в Республике Казахстан» содержатся еще дополнительные требования к претенденту на должность президента. Претендент не должен быть служителем какого-либо культа. Такое требование обусловлено светским характером государства. Президент, как любой гражданин, может исповедовать или не исповедовать какую-либо религию. Но он не может быть религиозным деятелем, служащим какой-либо конфессии.

Кандидат в президенты РК не должен иметь к моменту регистрации непогашенную в установленном законом порядке судимость и должен обладать активным избирательным правом. Не подлежит регистрации в качестве кандидата в президенты лицо: привлекавшееся в течение года перед регистрацией к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционного правонарушения, а также лицо, на которое в течение года перед регистрацией налагалось в судебном порядке административное взыскание за умышленное правонарушение.

В Конституции Республики Казахстан установлены основные правовые начала выборов президента. Могут быть только очередные выборы президента. Очередные выборы президента проводятся в первое воскресенье декабря и не могут совпадать по срокам с выборами нового состава Парламента Республики. Внеочередные выборы президента Республики не проводятся. Кандидат, набравший более 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании, считается избранным. В случае, если ни один из кандидатов не набрал указанного числа голосов, проводится повторное голосование. В повторном голосовании участвуют два кандидата, набравшие большее число голосов Избранным считается кандидат, набравший большее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Более подробно порядок выборов президента регламентируется в конституционном законе Республики Казахстан «О выборах». В Конституции предусмотрена процедура вступления в должность всенародно избранного президента. Президент Республики Казахстан вступает в должность с момента принесения народу присяги в торжественной обстановке в присутствии депутатов Парламента, членов Конституционного Совета, судей Верховного Суда.

Президент как высшее должностное лицо при исполнении своих непосредственных обязанностей не всегда может получать поддержку и одобрение всех противоборствующих политических сил. В силу этого существует объективная необходимость его всесторонней защиты. Также относительно деятельности президента могут быть не только необоснованные суждения, выступления, но и высказывания, затрагивающие честь и достоинство. Президента, его статус необходимо защитить от выступлений, которые носят характер правонарушений. Президент как глава государства обладает неприкосновенностью, согласно статье 46 Конституции Республики Казахстан. Посягательство на честь и достоинство президента Республики преследуется по закону.

В силу этого следует отметить, что одним из наиболее важных политических институтов, обеспечивающих реализацию системы сдержек и противовесов на основе, которой функционируют высшие органы государственной власти, является конституционно-правовая ответственность президента, а также возможность досрочного прекращения его полномочий. В соответствии с действующим законодательством, в частности, согласно п. 2 ст. 47 Конституции РК, президент несет ответственность за действия, совершенные при исполнении своих обязанностей, только в случае государственной измены и может быть за это отрешен от должности Парламентом. В конституционном законе от 26 декабря 1995 года "О Президенте РК" государственная измена определяется как умышленное деяние, совершенное с целью подрыва или ослабления внешней безопасности и суверенитета РК, выразившееся в переходе на сторону врага во время войны или вооруженного конфликта, оказании иностранному государству помощи в осуществлении враждебной деятельности против республики [5]. Сулейманов А.Ф. отмечает, что многие политологи не согласны с этим положением, они считают, что Конституция должна содержать и ответственность президента за тяжкие преступления, за умышленное грубое нарушение Конституции, как это содержится в конституциях цивилизованных стран. В Конституции США, помимо государственной измены как основания для возбуждения процедуры импичмента, также закреплены основания: совершение коррупционных или других тяжких уголовных преступлений и проступков.

В Конституции Республики Казахстан 1993 г. отсутствовал институт освобождения и отрешения президента от должности. Этот институт появился в Конституции Республики Казахстан 1995 г., что свидетельствует о положительном развитии демократии в РК. Как и в США, в РК установлен довольно сложный порядок освобождения и отрешения от должности президента. Президент может быть досрочно освобожден от должности при устойчивой неспособности исполнять свои обязанности по болезни. В этом случае, Парламент образует комиссию, состоящую из равного от каждой Палаты числа депутатов специалистов в соответствующих областях медицины. Решение о досрочном освобождении принимается на совместном заседании Палат Парламента большинством не менее трех четвертей от общего числа депутатов каждой из Палат на основании заключения комиссии и заключения Конституционного Совета о соблюдении конституционных процедур. Особый порядок установлен Конституцией в отношении отрешения президента от должности.

Согласно статье 47 п. 2 Конституции, решение о выдвижении обвинения и его расследовании может быть принято большинством от общего числа депутатов Мажилиса по инициативе не менее, чем одной трети его депутатов. Расследование обвинения организуется Сенатом, и его результаты большинством голосов от общего числа депутатов Сената передаются на рассмотрение совместного заседания Палат Парламента. Окончательное решение по данному вопросу принимается на совместном заседании Палат Парламента большинством не менее трех четвертей от общего числа голосов каждой из Палат. При этом должны быть заключение Верховного Суда об обоснованности обвинения и заключение Конституционного Совета о соблюдении установленных конституционных процедур. Если в течение двух месяцев с момента предъявления обвинения Парламент не примет окончательного решения, то обвинение против президента признается отклоненным. Обвинение президента в совершении государственной измены может быть отклонено на любой стадии, что влечет за собой досрочное прекращение полномочия депутатов Мажилиса, инициировавших рассмотрение данного вопроса.

Вопрос об отрешении от должности президента РК не может быть возбужден в период в период рассмотрения им вопроса о досрочном прекращении полномочий Парламента или Мажилиса Парламента.

В Конституции Республики Казахстан 1993 г. предусматривалась должность вице-президента. В Конституции 1995 г. не предусмотрена такая должность, поскольку практика показала ее нецелесообразность. В США должность вице-президента сохранена и на современном этапе, хотя основной закон страны не наделяет его особыми полномочиями при жизни действующего президента.

Согласно действующему конституционному законодательству в, случае досрочного освобождения или отрешения от должности Президента, его кончины исполнение обязанностей президента временно переходит к Председателю Сената Парламента. При невозможности председателя Сената принять на себя обязанности президента они переходят к председателю Мажилиса, а при невозможности председателя Мажилиса принять на себя полномочия президента к Премьер-министру. Исполняющий обязанности не вправе инициировать изменения и дополнения в Конституцию в целях сохранения стабильности основного закона страны.

В Конституции установлены ограничения, связанные с пребыванием в должности президента Республики. Президент не вправе быть депутатом представительного органа, занимать иные оплачиваемые должности и осуществлять предпринимательскую деятельность. Если президент член политической партии, то на период осуществления своих полномочий приостанавливает свою деятельность в политической партии, это связано с исключением возможности оказания давления на законодательные органы по рассматриваемым им вопросам.

20 июля 2000г. принят Конституционный закон «О первом Президенте Республики Казахстан» [6]. Этот закон определяет, политическое и правовое положение первого Президента Республики Казахстан Н.А. Назарбаева как одного из основателей нового независимого государства Казахстан, лидера народа Казахстана, гаранта Конституции. Закон ставит своей целью обеспечение преемственности основных направлений внутренней и внешней политики Казахстана, дальнейших социально-экономических и демократических преобразований в стране.

Конституционный закон «О первом Президенте Республики Казахстан» является исключительным актом, принятым в силу особых исторических заслуг Н.А. Назарбаева перед государством. Закон предоставляет первому президенту в силу его заслуг пожизненно ряд прав, которыми он может пользоваться как в период нахождения на посту Президента, так и после. К ним относятся следующие права:

1. Он вправе обращаться к народу Казахстана, государственным органам и должностным лицам с инициативами по важнейшим вопросам государственного строительства, внутренней и внешней политики и безопасности страны, которые подлежат обязательному рассмотрению соответствующими государственными органами и должностными лицами.
2. Даже после прекращения исполнения своих полномочий он вправе выступать перед Парламентом Республики Казахстан и его Палатами, на заседаниях Правительства при обсуждении важных для страны вопросов, возглавлять Ассамблею народов Казахстана, входить в состав Конституционного Совета, Совета безопасности Республики Казахстан.

Использование указанных выше прав считается законной деятельностью, препятствование ей будет считаться нарушением закона, и виновные будут привлекаться к юридической ответственности. В ознаменование особых заслуг Н.А. Назарбаева учреждены орден «Қазақстан Республикасының Тұңғыш Президенті Нурсултан Назарбаев» и ежегодная государственная премия мира и прогресса Первого Президента Республики Казахстан.

В Законе особо сказано о неприкосновенности президента. Он не может нести ответственность за действия, связанные с осуществлением своего статуса, за исключением совершения государственной измены. Неприкосновенность распространяется на жилье, служебное помещение, на личное и служебное транспортные средства и т.д.

Закон предусматривает необходимые меры обеспечения деятельности президента. Эти меры предусматривают обеспечение связью, охраной, жилищем, транспортом, медицинским обслуживанием, пенсией. Финансирование расходов, предусмотренных данным конституционным законом, осуществляется за счет средств республиканского бюджета.

Следует отметить, что полномочия президента Республики Казахстан предопределяются содержанием президентской системы правления. Президент наделен широкими полномочиями, которые определены в Конституции и конституционном законе, от 26 декабря 1995 г. «О Президенте Республики Казахстан». Данный конституционный закон включает:

1. Полномочия в отношении Парламента. Президент назначает очередные и внеочередные выборы в Парламент; назначает семь депутатов Сената на срок полномочий Парламента; созывает первую сессию Парламента; принимает присягу депутатов Парламента народу Казахстана; выдвигает кандидатуру на должность председателя Сената; открывает сессии Парламента; имеет право присутствовать на любых совместных или раздельных заседаниях Палат Парламента и быть выслушанным; рассматривает обращение Сената или Мажилиса Парламента об освобождении от должности члена Правительства в случае неисполнения им законов; в случае и порядке, предусмотренных Конституцией, может распустить Парламент.
2. Полномочия в отношении Правительства. Президент с согласия Парламента назначает на должность Премьер-министра Республики; освобождает его от должности; назначает на должность и освобождает от должности его членов; образует, упраздняет и реорганизует центральные органы, не входящие в состав Правительства; принимает присягу членов Правительства: регулярно заслушивает доклад Премьерминистра об основных направлениях его деятельности; председательствует на заседаниях Правительства по особо важным вопросам; принимает решение об отставке, заявленной Правительством и любым его членом; вправе возлагать на Правительство осуществление исполнительских функций, кроме тех, что установлены Конституцией и законами.
3. Полномочия в отношении Конституционного Совета. Президент назначает на должность председателя и двух членов Конституционного Совета; досрочно освобождает их от должности в соответствии с конституционным законом; обращается в Конституционный Совет по вопросу о правильности проведения выборов Президента, депутатов Парламента, проведения республиканского референдума; по вопросу соответствия закона, международных договоров Конституции; по вопросу официального толкования норм Конституции; по вопросу освобождения и отрешения от должности.
4. Полномочия в отношении судов и судей. Президент по рекомендации Высшего Судебного Совета представляет Сенату для избрания и освобождения от должности председателя Верховного Суда, председателей коллегий и судей Верховного Суда; назначает на должность председателей областных и приравненных к ним судов, председателей коллегий и судей, областных и приравненных к ним судов.
5. Полномочия в отношении органов Прокуратуры. Президент с согласия Сената назначает на должность Генерального Прокурора Республики; освобождает его от должности; по представлению Генерального Прокурора назначает на должность и освобождает его заместителей; заслушивает отчет Генерального прокурора о состоянии законности в стране.
6. Полномочия в отношении акимов. Президент по представлению Премьерминистра назначает акимов областей, города республиканского значения и столицы; по вопросам своей компетенции дает поручения акимам и заслушивает их отчеты об их выполнении; освобождает акимов от должности.
7. Полномочия в отношении республиканского референдума. Президент принимает решение о проведении республиканского референдума: 1) по собственной инициативе; 2) по инициативе Парламента;
8. по инициативе Правительства; 4) по инициативе не менее двухсот тысяч граждан, обладающих избирательным правом, в количественном отношении в равной мере представляющих все области, столицу и город республиканского значения. По инициативе указанных субъектов президент принимает одно из следующих решений: 1) о проведении референдума; 2) о необходимости принятия изменений и дополнений в Конституцию, конституционного закона, закона или иного решения по вопросу, предлагаемому в качестве предмета референдума без его проведения; 3) об отклонении предложения о проведении референдума.
9. Полномочия в области обеспечения обороноспособности и безопасности государства. Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами республики. Он назначает на должность и освобождает от должности высший командный состав Вооруженных Сил. В случае, когда демократические институты, независимость и территориальная целостность, политическая стабильность республики, безопасность ее граждан находятся под серьезной и непосредственной угрозой и нарушено нормальное функционирование конституционных органов государства, президент принимает необходимые меры. Предварительно президент консультируется с Премьер-министром и председателями Палат Парламента. Президент в числе принимаемых мер может ввести чрезвычайное положение, применить Вооруженные Силы. В случае агрессии против Республики или непосредственной внешней угрозы ее безопасности Президент вводит на всей территории или в отдельных местностях военное положение. Президент вносит на рассмотрение совместного заседания Палат Парламента предложение об использовании Вооруженных Сил республики для выполнения международных обязательств по поддержанию мира и безопасности и т.д.
10. Внешнеполитические полномочия. Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры республики; вносит на ратификацию в Парламент международные договоры, заключенные республикой; подписывает ратификационные грамоты; вносит в Парламент представление о денонсации международных договоров, заключенных республикой. Президент выполняет ряд других внешнеполитических действий.
11. Идейно-научная деятельность. Конституция и законы предоставляют президенту право принимать документы идейно-научного характера. Это, однако, не означает, что президент должен быть приверженцем какой-либо идеологии. Идеологические и научные позиции Президента обусловлены конституционными положениями, которые определяют сущность и характер государства, и принципы его деятельности. Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства в соответствии с Конституцией Республики Казахстан. Поэтому Конституция и законы предоставляют ему право принимать документы, определяющие идейно-научную основу деятельности государства. В соответствии с Конституцией, президент обращается с ежегодным посланием к народу Казахстана о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики Республики.

Таким образом, на современном этапе конституционного развития место президента в системе органов государственного управления, согласно теории разделения власти не находит своего закрепления ни в одной из трех существующих властей. Президент как глава государства в РК в отличие от американского президента находится вне ветвей власти, что позволяет ему достаточно эффективно осуществлять полное руководство и контроль над всеми государственными органами. Проводя аналогию с конституционно-правовым статусом президента РК и США, следует отметить, что отношение президента Америки к исполнительной ветви власти не сказывается негативно на развитии страны. И более того, основы американской демократии не знали иного способа осуществления президентом своих полномочий и на данный момент имеют положительные тенденции. Полномочия президента Республики Казахстан формировались продолжительное время и на данный момент являются достаточно широкими для грамотного проведения государственной политики.

ЛИТЕРАТУРА

1. Сапаргалиев Г.С. Конституционное право Республики Казахстан. – Алматы:Жеті жарғы, 2005. – 528 с.
2. Конституция Республики Казахстан от 28 января 1993г. (утратила силу) // Информационная система «Параграф».
3. Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 года // Информационная система «Параграф».
4. Конституционный закон Республики Казахстан от 28 сентября 1995г. «О выборах в Республике Казахстан» // Информационная система «Параграф».
5. Конституционный закон Республики Казахстан от 26 декабря 1995 года "О Президенте Республики Казахстан" // Информационная система «Параграф».
6. Конституционный закон Республики Казахстан от 20 июля 2000 г. «О первом Президенте Республики Казахстан» // Информационная система «Параграф».