Экологическое законодательство в настоящее время, как показывает практика, не обладает достаточной эффективностью. Причины этого различны и дифференцируются в зависимости от сознательного (волевого) отношения к недостаткам экологического законодательства. Во-первых, ряд причин носит объективный характер. В наиболее общем аспекте они связаны «с ограниченными возможностями человека в познании окружающей действительности». Применительно к экологическому законодательству такие причины выражаются главным образом в чрезвычайно сложном познании сферы взаимодействия общества и природы, в длительных промежутках времени, проходящих с момента воздействия на окружающую сред до его последствий, в многоступенчатой цепочку результатов антропогенной деятельности в природе. Причины неэффективности экологического законодательства субъективного характера в целом связаны с «разного рода недочетами и недостатками, которые неизбежно появляются на стадии разработки проекта при переводе теоретических положений в нормативно-оценочные суждения о возможном и должном поведении субъектов».
Объективные и субъективные обстоятельства в совокупности ведут к снижению качества правового регулирования, что всегда в конечном итоге негативно влияет на процесс реализации экологического законодательства.
В экологическом законодательстве можно выделить такой вид юридической ошибки, как ошибка в создании механизма реализации экологического законодательства. Например, идеологический механизм реализации экологического законодательства практически отсутствует в законодательстве (предусмотрено только экологическое воспитание и образование).
В целом, правовые проблемы в экологическом законодательстве представляют собой законное основания для его развития.
Одним из очень тревожных вопросов в процессе развития экологического законодательства является отсутствие единых основ правового регулирования ряда основных и наиболее важных видов общественных отношений в сфере взаимодействия общества и природы.
Такое положение ведет к разрозненному и разнообразному правовому регулированию экологических отношений, а значит, к проблемам в обеспечении жизненно важных прав граждан, и прежде всего права на благоприятную окружающую среду.
Чем же вызвана необходимость обеспечения экологических требований при использовании земель в КНР? В случае пренебрежения экологической безопасностью в отдельном государстве, заложниками экологической катастрофы становятся многие государства и их население.
В последние годы в Китае с каждым днём обостряются проблемы, связанные с землей. Разрастание экологических проблем в Китае приобрело чрезвычайно опасный для страны характер, во–первых, в силу особого воздействия демографического фактора на весьма скудные природные ресурсы, и во-вторых, в силу масштабности допущенных руководством страны ошибок при проведении политики «большого скачка» и «культурной революции», которые приумножили неизбежные экологические затраты экономической модернизации. Разрушается не только природный, но и человеческий капитал [1, c. 12].
2 сентября 2011 года премьер министр КНР Вэнь Цзябао после ознакомления с данными мониторинга, проведённого Министерством земли и природных ресурсов, потребовал в использовании земли «поставить на первое место экономичность». Перед этим, 23 августа 2011 года, председатель КНР Ху Цзиньтао указал на важность усиления контроля в области использования земли. В частности он подчеркнул, что необходимо использовать «крайне строгие» систему управления земельными ресурсами, систему защиты пахотных земель и систему экономии в использовании земли.
Останавливаясь на истории возникновения экологической проблемы Китая, следует отметить, что в результате тысячелетнего интенсивного хозяйственного освоения природные ландшафты Китая в значительной степени изменены человеком [2, 112]. На протяжении веков менялся не только растительный покров, но и в значительной степени рельеф целенаправленно (террасирование склонов гор и холмов, нивелирование поверхности для возделывания сельскохозяйственных культур и орошения, при сооружении каналов, дорог и водохранилищ) либо в результате процессов, обусловленных хозяйственной деятельностью (возникновение оврагов, просадка грунтов, заболачивание, эрозия почвы и др.).
Условно-коренные ландшафты (16% площади Китая) сохранились в труднодоступных горных массивах, не затронутых хозяйственной деятельностью. Наиболее сложная экологическая обстановка сложилась в Восточном Китае и Сычуаньской котловине, где проживает 60% населения и расположены промышленные центры и крупнейшие города [3].
В период бурной индустриализации КНР (вторая половина ХХ века) проблемой загрязнения окружающей среды власти практически не занимались. С началом реформ, т. е. с 1978 года, стало меняться и отношение к экологии, однако к реальным действиям правительство перешло лишь в середине 1990-х.
В настоящее время в Китае сильному загрязнению подверглись пахотные земли площадью 21 миллион гектар, что составляет 1/6 всех сельхозугодий страны. Такие данные приводятся в статье Ло Си, исследователя из Китайской инженерной академии, сообщает издание «Чжени». Согласно Ло, в провинции Гуандун чистыми остались только 11% пахотных земель, лёгкому загрязнению подверглось 77%, сильному около 12%; в бассейне озера Тайху, на границе провинций Цзянсу и Чжэцзян, загрязнена треть земельных угодий; в провинции Хубэй промышленному загрязнению подверглось 400 тыс. гектар, что составляет 10% местных сельхозугодий; в провинции Хунань содержание тяжёлых металлов в почве на 37% рисовых полей в несколько раз превышает норму; в городе Шэньяне провинции Ляонин из-за сильного загрязнения рис можно назвать кадмиевым.
Издание «Китайская молодёжь» сообщает, что особенно сильному загрязнению подвергся район дельты Жемчужной реки в провинции Гуандун, который называют «мировой фабрикой», так как там производится 30% всего китайского экспорта.
Согласно отчёту Управления защиты окружающей среды города Хуэйчжоу, за 2009 год, в выращенных в этом районе овощах значение ХПК (химическая потребность в кислороде) в 96,9 раз превышает норму, количество взвешенных частиц выше нормы в 32,5 раза, меди в 5199 раз, цинка в 3,9 раза, никеля в 9,6 раза, аммиачного азота в 24,7 раз, железа в 178,2 раза, говорится в статье.
Наибольшую опасность представляет загрязнение тяжёлыми металлами, особенно сильно загрязнена ими земля и вода в южных и западных провинциях Китая. По данным Министерства земли и природных ресурсов КНР, каждый год в стране загрязнению тяжёлыми металлами подвергается 12 млн. тонн продовольствия, прямой экономический ущерб от этого составляет более 20 млрд. юаней ($3,07 млрд.).
Так же, в Китае неуклонно и с огромной скоростью увеличивается применение в сельском хозяйстве химических удобрений, стимулирующих рост сельхозкультур. По мнению специалистов, это уже нанесло значительный ущерб пахотным землям, и создало проблему безопасности продуктов питания [4, с. 15]. По данным Китайской академии сельскохозяйственных наук, в настоящее время количество органических веществ в некогда плодородных землях северо-востока страны с 8% 10% в 50-х годах сократилось до 1% 5%, сообщает сайт Би-би-си на китайском языке. Количество органических веществ в почве определяет её плодородность и урожайность. Более 1/3 пахотных полей Китая уже подходят к порогу бесплодности.
Одновременно с этим в Китае с большой скоростью увеличивается количество потребления химических удобрений, призванных увеличивать урожайность растительных культур. В 1985 году в Китае использовали 17,76 млн. тонн химикатов, а в 2010 году эта цифра уже достигла 54,6 млн. тонн, что вывело Китай на первое место в мире по данному показателю. Среднее использование химических удобрений на 1 му. (0,07 га) земли в Китае в 2,5 раза выше, чем в среднем в мире, говорится в сообщении.
В Китае на одного человека приходится менее 0,1 га пахотной земли, что более чем вполовину меньше, чем в среднем в мире, и в 6-14 раз меньше, чем в развитых странах. На протяжении последних 30 лет, с целью достижения самодостаточности в области продовольствия, китайские власти постоянно требуют повышения урожайности [5, c.84]. Крестьянам ничего не остаётся, как непрерывно увеличивать количество используемых в сельском хозяйстве химикатов, пишет китайский сельскохозяйственный сайт «Шэньнун».
В декабре 2009 года Министерство земли и природных ресурсов КНР впервые опубликовало отчёт о состоянии пахотных земель в стране. Авторы отчёта использовали 15-бальную систему для определения качества земли (1 балл самая лучшая земля; 15 баллов самая плохая). Согласно отчёту, в Китае пахотная земля в среднем получила 9,8 балла, причём качество её неуклонно понижается. Чжан Вэйли, заместитель начальника исследовательского института сельскохозяйственных ресурсов, описал ситуацию с пахотной землёй в Китае тремя словами «низкая, затратная, загрязнённая». Он пояснил, что производительность почвы низкая. Без использования большого количества химикатов на ней невозможно получить необходимый урожай, отсюда высокая затратность. Слив промышленных и городских отходов, химические удобрения, навоз домашних животных, в кормах которых содержится большое количество гормонов, привели к сильному загрязнению пахотных земель.
Данная ситуация также обострила проблему безопасности продуктов сельского хозяйства. «Опираться только на увеличение количества химикатов для повышения урожайности это тупиковый путь. Нужно повышать плодородие земли, только так можно заложить механизм для долгосрочного гарантирования безопасности продуктов», говорит Чжан.
Таким образом, экологическая обстановка, сложившаяся в Китае, является ключевой причиной, из которой вытекает необходимость регулирования обеспечения экологических требований. Проблема сохранения качества природной среды – важнейшая для Китая на данном этапе. Одной из составных частей этой проблемы составляет геоэкологическая, возникшая в результате взаимодействия природных и антропогенных процессов [6, с. 19].
Высокую значимость геоэкологической проблемы определяют два фактора – значительный рост численности населения на фоне ограниченности природных ресурсов планеты и бурный рост производства и связанных с ним загрязняющих отходов. Они и стали причиной резкого ухудшения жизнеобеспечивающих качеств природной среды, в том числе и загрязнения земель на территории Китая. Решение этой проблемы стало одной из важнейших задач многих естественных наук, в том числе и геоморфологии. Следовательно, экологизация геоморфологических исследований вполне закономерное явление. Отметил это обстоятельство и В.Б. Сочава: «Экология в широком смысле является тем фильтром, через который надлежит пропустить географическую (в том числе и геоморфологическую) информацию, прежде чем использовать ее при решении практических задач».
Геоморфологическая среда, как составная часть общей среды обитания человека, обладает свойством пространственной изменчивости. Проявлением этого свойства является морфология рельефа. Именно это свойство геоморфологической среды дает ответ на вопрос как и в каких границах проводить экологические исследования при решении различных практических задач? В связи с этим можно привести высказывание А.Г. Исаченко: «без определенности пространственных границ и территориальных привязок, без научно обоснованной территориальной упорядоченности всей информации, относящейся к экологии, … разговоры о решении экологических проблем превращаются в пустую фразу».
Подобной территориальной привязкой, обладающей определенностью пространственных границ, может и должен служить рельеф земной поверхности, его морфология. Поэтому анализ экологогеомогрофологической обстановки неотделим от определения границ экосистем, их картографирования и изучения их пространственных соотношений. Неверные или неточные представления о пространственной локализации эколого морфологических проблем ведут к ошибкам при выборе путей их решения.
Исходя из описанных проблем и рассмотрев экологическую обстановку в Китае, можно сделать вывод о необходимости правового обеспечения экологических требований в сфере использования земель. Заметим что, несмотря на то что численность населения в Китае растет, правовая связь граждан и окружающей среды имеет лишь скрытый характер, предполагающий взаимосвязь экологических прав и обязанностей. Не определено четких требований к землепользователям, что негативно влияет на экологическую обстановку в Китае. Например, для повышения урожайности в Китае безнаказанно используют большое количество химикатов. В целом, сложившая обстановка подводит к необходимости принятия мер по обеспечению экологических требований при использовании земель.
Следует отметить, что несмотря на предпринимаемые государством меры по оздоровлению окружающей среды, экологические отношения по-прежнему продолжают развиваться в неблагоприятном для природы и общества направлении:
- все также преобладает ведомственный подход, в результате чего каждый природопользователь эксплуатирует природные богатства, исходя из своих ведомственных интересов;
- применяются так называемый ресурсный подход к природопользованию, вследствие чего вне правовой защиты остаются многие экологические связи и природные объекты, не имеющие ресурсовой ценности;
- экологическое законодательство, особенно уровень подзаконных актов, развивается не с тенденцией защиты окружающей среды, а с тенденцией увеличения экологических платежей не для целей природоохранения.
В результате даже правомерное использование одних природных ресурсов может нанести ущерб другим.
В Республике Казахстан разработка и принятие Экологического кодекса РК явились важным событием, направленным на достижение государством цели, предусмотренной Конституцией РК (пункт 1 статьи 31) по обеспечению благоприятной окружающей среды для жизни и здоровья человека. Экологический кодекс как бы завершил систематизацию экологического законодательства, в него были имплементированы важные положения международных правовых актов, к которым присоединилась Республика Казахстан. (Имплементация (международного права, англ. implementation) – фактическая реализация международных обязательств на внутригосударственном уровне; осуществляется путем трансформации международноправовых норм в национальные законы и подзаконные акты.) В ряде государств ратифицированные международные договоры автоматически становятся частью законодательства. Так, в соответствии со статьей 4 Конституции РК, к действующему праву отнесены международные договоры, которые имеют приоритет перед законами Казахстана и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона.
С введением в действие ЭК РК были признаны утратившими силу многие нормативные правовые акты, в частности, законы «Об экологической экспертизе» от 18 марта 1997 года, «Об охране окружающей среды» от 15 июля 1997 года, «Об охране атмосферного воздуха» от 11 марта 2002 года. Структура ЭК РК была разбита на две части – Общую и Особенную, что позволило на концептуальном и теоретическом уровне разграничить законодательные положении по общим вопросам от положений, устанавливающих экологические требования к различным видам антропогенной деятельности и основания ответственности за нарушение экологического законодательства.
Конечно, ЭК РК изначально нельзя было назвать идеальным и совершенным, но, тем не менее, это был и есть важный и необходимый кодифицированный правовой акт, позволяющий более эффективно регулировать отношения в сфере природопользования. На н аш взгляд, надо было в течение определенного разумного времени формировать единообразную правоприменительную практику, хотя бы в течение пяти лет, чтобы объективно увидеть его пробелы и недостатки. Для достижения этой цели уполномоченному государственному органу необходимо было обеспечить выполнение положений кодекса всеми субъектами экологических отношений, а не идти по пути бесконечных изменений и дополнений его положений. Государство должно обеспечить стабильность действующего законодательства, только тогда к нему будет уважение, только тогда законы будут знать и уважать. В целом в правотворчестве должен преобладать консервативный подход, нельзя идти на поводу у исполнительных органов власти и бесконечно менять законы, расшатывая их изначальную структуру и концепцию его содержания. Даже юристы, работающие в сфере природопользования, не успевают отслеживать многочисленные изменения и дополнения в экологическом законодательстве, не говоря о природопользователях.
Следует отметить, что изменения и дополнения, внесенные в ЭК РК поспешно и без теоретического осмысления, ухудшили структуру кодекса, нарушили внутреннюю концептуальную связь его норм, создали условия для возникновения конфликтов между природопользователями и контролирующими органами государства.
Резюмируя вышеизложенное, следует отметить, что государству надо отказаться от чрезмерно активной законотворческой деятельности, всем надо сосредоточиться на формировании единообразной и стабильной правоприменительной практики, на разработке и утверждении необходимых нормативов качества окружающей среды, на обеспечении баланса интересов государства и природопользователя.
По мнению Ерлана Нигматулина, в условиях глобализации право человека на благоприятную окружающую среду должно обеспечиваться нашими законодательными актами, гармонично связанными и максимально близкими к современным международным актам в области окружающей среды.
Подводя итог, можно сделать следующие выводы:
- необходимо, чтобы собственники земли, землевладельцы и землепользователи знали и соблюдали требования земельного и экологического законодательства. В связи с этим следует ужесточить экологические требования, а также усилить государственный и общественный контроль за рациональным использованием и охраной земель;
- выполнение экологических требований должно обеспечить охрану не только используемых земель, но и сопредельных природных объектов, всей окружающей среды;
- несмотря на принимаемые меры по правовому обеспечению экологических требований при использовании земель в Китае, законодательство об охране окружающей среды требует дальнейшего совершенствования. Вследствие чего предлагаем разработать Экологический кодекс КНР, в котором будут закреплены нормы об экологических требованиях при использовании земель. Для успешного включения в систему законодательных и иных нормативных правовых актов, Экологический кодекс должен приниматься, как полагаем, в условиях развитой корректной экологизации иных отраслей китайского законодательства. Считаем, что предложение создания Экологического кодекса реальная перспектива отрасли Китайского экологического законодательства.
Совершенствование законодательства Республики Казахстан и Китая в сфере обеспечения экологических требований при использовании земель
Несмотря на принимаемые меры правового характера, удалось установить, что в Китае и Казахстане по-прежнему остаются проблемы нерационального использования и ненадлежащей охраны земель. Считаем, что совершенствование экологического законодательства Республики Казахстан и Китайской Народной республики, а также государственного механизма его обеспечения является решением проблемы. Что следует подразумевать под «экологическим законодательством»? Рассмотрение вопроса о понятии экологического законодательства целесообразно начать с уяснения понятия законодательства вообще.
В юридической литературе данному вопросу отводится значительное место. Сам термин «законодательство» берет начало из такой научной категории, как источник права. Однако при внимательном рассмотрении можно заметить, что ни один из ученых не дает четкого и лаконичного понятия источника права, а рассматривает его в различных смысловых значениях. Так, под источником права в материальном смысле, по мнению В.В. Петрова, понимается воля народа, выраженная путем опроса, референдума, по поводу того или иного документа[7, c. 80]. В качестве примера можно привести Конституцию Республики Казахстан от 30 августа 1995 года.
Вопрос о том, что понимать под термином «законодательство», имеет, по мнению кандидата юридических наук И.А. Игнатьевой, не только теоретическое, но и прикладное значение [8, с. 2].
Одним из следствий точного определения законодательства, считает автор, является повышение эффективности законодательства вообще и экологического в частности, в то время как отсутствие четкого, нормативно закрепленного определения понятия «законодательство» создает трудности в правотворческой и правоприменительной деятельности, учете и систематизации нормативных актов.
Особое, в том числе и практическое значение имеет юридический или формально-юридический смысл источников права. В рамках данного смыслового значения под ними понимаются формы права, в которых содержатся общие правила поведения, именуемые нормами права. И именно совокупность таких нормативных правовых форм образует законодательство. При этом нормативно-правовыми формами являются нормативно-правовые акты. Исходя из этого, под законодательством понимается комплексная система издаваемых уполномоченными правотворческими органами нормативных правовых актов. Кроме того, законодательство является внешним выражением права, т.к. именно через эту совокупность правовых норм происходит регуляция общественных отношений в целом или их отдельных видов.
Рассматривая систему права, следует говорить о ней как и о внутренней форме права. Система законодательства, как уже упоминалось, образует внешнюю форму права и представлена в виде системы нормативно-правовых актов, в которых отрасли и институты права выражены. При этом внешняя и внутренняя формы неразрывно связаны и не существуют друг без друга.
Несомненно, что каждая отрасль права выражена в определенной системе нормативно-правовых актов, однако, по мнению С.А. Комарова, "системы нормативно-правовых актов выражают не только распределение норм права по отраслям, но и комплексирование норм различной правоотраслевой принадлежности в межотраслевые связи, причем в самых многообразным модификациях". Поэтому систему права и систему законодательства не следует ни противопоставлять, ни отождествлять, т.к. они диалектически связаны.
В трудах российских юристов экологическое законодательство рассматривается как комплексная отрасль законодательства. Такой вывод обусловлен тем, что оно включает в себя нормы различных отраслей права – это прежде всего конституционное, гражданское, административное, предпринимательское, трудовое и др. Комплексный характер носит и большинство нормативно-правовых актов, входящих в состав экологического законодательства. Разработка и принятие комплексных актов необходима главным образом в связи с особым объектом – компонентами природной среды.
Основная социальная функция права быть регулятором общественных отношений. Но осуществление правом собственной роли в обществе связано с его нормативным характером. Так, А.Ф. Шебанов пишет, что "содержание права это составляющая его нормы, и именно норма (общеобязательное правило поведения) есть его первичный элемент (начальная клетка)... Законодательство в широком смысле слова совокупность законов и подзаконных нормативных актов, являющихся формой выражения содержащихся в данных актах правовых норм. Первичный элемент, начальная клетка законодательства, следовательно, нормативный акт (или часть акта, статья), включающий те или иные правовые нормы (отдельную норму). Поэтому понятие законодательства не тождественно понятию права, они соотносятся друг с другом как форма и содержание" [9, c. 16].
Отрасль права является наиболее крупным и центральным звеном структуры права и охватывает основные, "качественно особые виды общественных отношений, которые по своему глубинному содержанию требуют обособленного юридически своеобразного регулирования" [10, c. 192]. Это означает, что каждая отрасль права базируется на конкретной совокупности качественно определенных, "неповторимых" нормативно-правовых актов.
Эффективное упорядочение общественных отношений, складывающихся в области охраны окружающей среды важная задача, стоящая перед любым современным государством.
Рассматривая выдвинутую нами проблему совершенствования экологического законодательства Республики Казахстан, важно отметить, что экологическим законодательством Казахстана установлен высокий уровень экологических требований при использовании земель, которые в настоящее время реализуются не самыми эффективными правовыми способами и средствами. Одна из причин сложившейся ситуации отсутствие действенного механизма правового регулирования обеспечения экологических требований при использовании земель.
Основными направлениями обеспечения экологической безопасности является экологизация экономики, законодательства и общества. Экологизация экономики заключается в обеспечении устойчивого экологически безопасного природопользования и сохранении ресурсно экологического равновесия через снижение природоемкости производства и уменьшение воздействия экономики на биосферные процессы обмена веществ и энергии [11, c. 185].
Для осуществления экологизации экономики необходимы развитие ресурсосберегающих технологий и снижение доли экологически "грязных" производств, внедрение экологических условий и требований во все разрабатываемые государственные, региональные и отраслевые программы путем совершенствования экономических механизмов природопользования, государственного экологического контроля, экологического мониторинга и статистики, оптимизации разрешительной системы природопользования и экологической экспертизы.
Новые экономические механизмы природопользования предусматривают включение экологических характеристик в систему ценообразования, совершенствование системы платности природопользования и обязательное экологическое страхование.
Эффективность природоохранной деятельности природопользователей определяется созданием финансовых стимулов, а также внедрением экономических инструментов стимулирования охраны окружающей среды. Стимулирование природопользователей в проведении природоохранных мероприятий и рациональном использовании природных ресурсов должно проводиться с помощью экономического механизма природопользования, предусматривающего систему экологических платежей.
Платежи за загрязнение окружающей среды обеспечивают экономическое стимулирование снижения загрязнения окружающей среды через механизм повышения ставок за сверхнормативное использование ресурсов или сверхнормативные выбросы и сбросы загрязняющих веществ. Экономические инструменты должны способствовать установлению жестких норм и стандартов на деятельность хозяйствующих субъектов с целью внедрения инноваций и рационального использования природных ресурсов, развитию и внедрению более эффективных и малоотходных технологий.
Ущерб, причиненный природной среде вследствие нарушения природоохранного законодательства, подлежит возмещению в полном объеме с учетом степени загрязнения и причиненного вреда (ущерба), затрат на восстановление, воспроизводство и иных расходов и потерь.
Повышение эффективности государственного контроля в области охраны окружающей среды и природопользования предполагает укрепление органов государственного контроля путем исключения дублирования при осуществлении контрольных и правоприменительных функций и создания механизма защиты прав граждан и организаций в процессе такой деятельности [12, c. 109].
Органы государственного контроля в области охраны окружающей среды и природопользования должны обладать всеми полномочиями для принятия независимых и объективных решений в отношении любых вопросов, связанных с проведением инспекций или осуществлением правоприменительных действий.
Развитие системы государственного контроля в области охраны окружающей среды и природопользования должно быть направлено на:
- создание модели, которая помогла бы государственным органам выявить ключевые характеристики эффективной системы правоприменения и стимулирования соблюдения законодательства Республики Казахстан и способствовала бы проведению институциональной реформы государственных органов контроля в сфере охраны окружающей среды и природопользования в долгосрочной перспективе;
- содействие сотрудничеству и обмену информацией между всеми участниками деятельности по обеспечению соблюдения экологического законодательства, включая государственные органы, промышленные предприятия, неправительственные организации и широкую общественность;
- обязательное осуществление производственного контроля как важного инструмента системы экологического менеджмента;
- четкое определение ответственности на всех уровнях деятельности за выполнение природоохранных мероприятий;
- предоставление правовых и социальных гарантий должностным лицам, осуществляющим контроль в области охраны окружающей среды и природопользования.
В настоящее время уровень развития экологического мониторинга в Республике Казахстан не отвечает современным требованиям. Государственная сеть пунктов наблюдений составляет лишь 20% от оптимального их количества при оснащенности измерительной аппаратурой от 40 до 80% от необходимого уровня. Изношенность технических средств наблюдений и измерений приводит к снижению объема и достоверности получаемой информации. Недостаточная межведомственная координация систем мониторинга различных министерств и ведомств не позволяет осуществлять в полной мере объективную оценку состояния окружающей среды и получать своевременно оперативную информацию.
Требуется незамедлительное принятие мер по созданию единой государственной системы экологического мониторинга окружающей среды и природных ресурсов на основе геоинформационных систем с включением в нее всех предприятий и учреждений ведомственного мониторинга, а также систем производственного мониторинга.
Для ее функционирования необходимо создание фонда экологической информации для сбора, систематизации, хранения и распространения информации, модернизация существующей материально технической базы систем наблюдения и измерения, принятие нормативных правовых актов для организации взаимодействия всех заинтересованных государственных органов.
Экологическая статистика способствует осуществлению контроля за выполнением стратегических и индикативных планов, государственных программ и других программных документов, определению уровня развития Казахстана, его места в мировом сообществе, выделению приоритетных направлений деятельности государственных органов и общественности.
Однако отсутствие системной основы в формировании показателей, а также их малочисленность не позволяют достоверно оценить динамику изменений состояния окружающей среды и природных ресурсов.
В этих целях необходима разработка научно обоснованной системы индикаторов и показателей в области охраны окружающей среды. Данная система индикаторов и показателей в области охраны окружающей среды должна быть внедрена в практику индикативного социально-экономического планирования и государственной статистики.
Экологизация законодательства Республики Казахстан заключается в учете экосистемного принципа в правовом регулировании общественных отношений и достигается путем совершенствования и систематизации законодательства Республики Казахстан.
В области совершенствования экологического законодательства Республики Казахстан прежде всего взят курс на сближение с экологическим законодательством развитых стран и внедрение международных стандартов, в этом мы прослеживаем схожесть с Китайской Народной Республикой. На первом этапе необходимо внедрить природоохранные нормы во все другие законодательные акты Республики Казахстан, действие которых может сказаться на состоянии окружающей среды.
В условиях глобализации и нарастающей тенденции взаимовлияния и взаимозависимости государств и их правовых систем развитие национального экологического права неотделимо от сравнительного экологического правоведения как научного метода и комплексного научного направления, имеющего научно-теоретическое и практико-прикладное значение, что является актуальным для экологического права Китая и Казахстана [13, c. 203].
В данном контексте в предмет анализа и сопоставления сравнительного экологического правоведения следует, в частности, включать: нормы и правовые институты экологического права Китая и Казахстана; экологическое законодательство этих государств, включая экологические и другие законы и иные нормативные правовые акты; эколого-правовые концепции; правовые понятия и термины и др.
На основе системного рассмотрения источников экологического права Китая и Казахстана, можно дать определение понятия китайского экологического законодательства как комплексной отрасли, представляющей собой совокупность законодательных и иных нормативных правовых актов, содержащих правовые нормы, регулирующие отношения по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды.
Закрепленная в Конституции КНР правовая связь граждан и окружающей среды имеет скрытый характер, предполагающий взаимосвязь экологических прав и обязанностей [14, c. 72]. Это прослеживается в ст. 51 Конституции КНР, в соответствии с которой граждане КНР при реализации своих прав и свобод не должны наносить ущерб законным правам и свободам других граждан, государства и общества. Вместе с тем, в юриспруденции права и обязанности взаимосвязаны между собой и корреспондируют друг другу. Поэтому, если в конституционных нормах закреплено право граждан на благоприятную окружающую среду, то одновременно должны быть определены обязанности граждан по охране окружающей среды. Примером такого подхода являются нормы Конституции Республики Казахстан, которые могут быть восприняты китайским экологическим законодательством. Например, ст. 38 Конституции РК указывает, что граждане Республики Казахстан обязаны сохранять природу и бережно относиться к природным богатствам.
В правовом регулировании экологических отношений в Казахстане преобладает фрагментарный и пообъектный подход, не вполне соответствующий объективному единству природного мира, состоящего из различных, но системно взаимодействующих между собой компонентов – природных объектов.
Экологические отношения сегодня регулируются на основе множества, часто слабо взаимосвязанных, законов, ориентированных, как правило, на достижение узких отраслевых задач охраны окружающей среды, природопользования и экологической безопасности.
Действующее законодательство в сфере обеспечения экологических требований не отвечает задачам развития нашей страны, его непрозрачность тормозит развитие экономики. Многие аспекты природоохранной деятельности государства остаются неурегулированными с правовой точки зрения, что с одной стороны приводит к ухудшению качества окружающей среды и расхищению природных ресурсов, а с другой создает условия для развития коррупции.
Таким образом, нормативная правовая база Казахстана в сфере охраны окружающей среды в целом характеризуется: недостаточной самостоятельностью и целостностью для защиты общественных и государственных экологических интересов; наличием внутренних противоречий, пробелов и разночтений; отсутствием норм, способствующих развитию рыночных механизмов природопользования и охраны окружающей среды; наличием межотраслевых противоречий; отсутствием комплексного подхода в правовом регулировании экологических отношений.
Современное состояние правового регулирования государственного экологического контроля не является оптимальным. Нормы о нем содержатся практически во всех законах, регулирующих охрану окружающей среды и природопользование, но они носят либо слишком общий (абстрактный) характер, либо не исходят из общей концепции государственного экологического контроля.
Неоправданно частые преобразование системы и структуры государственного экологического контроля могут привести и приводят к снижению его эффективности. Их негативным последствием зачастую являются дублирование функций отдельных субъектов, дополнительные финансовые и материальные расходы, снижение оценок действенности данного правового инструмента в общественном мнении. По этой причине первоочередной задачей представляются выработка оптимальной структуры органов контроля, а также надлежащее кадровое и финансовое обеспечение их деятельности. Система территориальных органов государственного экологического контроля должна строиться с учетом реальных потребностей и особенностей социально-экологической ситуации.
Таким образом, можно сделать следующие выводы:
- в Республике Казахстан установлен высокий уровень экологических требований при использовании земель, которые в настоящее время реализуются не самыми эффективными правовыми способами и средствами.
- как в Казахстане, так и в Китае взят курс на сближение с экологическим законодательством развитых стран и внедрение международных стандартов. Так, на первом этапе, необходимо внедрить природоохранные нормы во все другие отрасли права.
- учитывая важность и значение механизмов в китайском и казахстанском экологическом праве, для Китая необходимо заимствование положительного опыта Казахстана по применению элементов правового, организационного, экономического и идеологического механизма реализации экологического законодательства, а также привлечению к юридической ответственности за экологические правонарушения при использования земель с целью совершенствования законодательства, предусматривающего эти меры, а также повышения эффективности их применения с учетом особенностей развития китайского общества и эколого-правовой системы.
- предлагаем разработку Экологического Кодекса Китайской Народной Республики осуществлять, опираясь на предшествующие законопроектные работы Китая, а также учитывая положительный опыт в этой сфере Казахстана. Данная совокупность послужит созданию необходимого уровня полноты, качества и объективности Экологического кодекса, в котором также должны быть четко отражены нормы об экологических требованиях при использовании земель.
ЛИТЕРАТУРА
- Фортыгина Е.А. Геоэкологическая оценка ландшафтов Южного Китая: дис. – М., 2004. – Режим доступа: http:// www. lib.ua-ru.net/ (дата обращения: 22. 02. 13).
- Петров В.В. Экологическое право России. – М., 1995. – 214 с.
- Игнатьева И.А. Проблемы развития экологического законодательства России. Автореф.. – Екатеринбург, 1994. – 142 с.
- Шебанов А.Ф. Система отраслей законодательства: Основания построения // Правоведение, 1976. – №4. – 16 с.
- Алексеев С.С. Теория права. М.: «БЕК», 1995. – 253 с.
- Петрова Т.В. Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды. М., 2005.
- Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования. М., 1992. 109-111 с.
- Лукашук И.И. Глобализация, государство, право, XXI век. М., 2000. 262 с.
- Саидов А.Х. Сравнительное правоведение и юридическая география мира. М.: ИГП РАН, 1993. 148 с.