Понятие и содержание административной ответственности в области строительства в РК

Прежде, чем охарактеризовать понятие и содержание применения административной ответственности за правонарушения в области строительства, необходимо остановиться на общетеоретических аспектах исследуемой проблематики, проанализировать взгляды авторитетных ученых на сущностную природу ответственности.

Сам термин «ответственность» традиционно употребляется во многих и различных смыслах, наиболее часто как долг, обязанность, либо как наказание. В первом случае речь идет «об активном аспекте ответственности» [1, с. 376].

С точки зрения второй позиции говорят о ретроспективном аспекте ответственности, об ответственности за противоправное поведение, имевшее место в прошлом [2, с. 10].

Ответственность как одна из основных юридических категорий широко используется в деятельности правоприменительных органов Республики Казахстан. При этом юридическая ответственность выступает действенным способом воздействия государства на правонарушителя, призванным обеспечить его правомерное поведение, отказаться от попыток совершать противоправные деяния. Именно поэтому проблема юридической ответственности занимает одно из центральных мест, как в общей теории права, так и в отраслевых юридических науках, в том числе и в административном праве Республики Казахстан.

Существует большое количество различных определений юридической ответственности. По мнению В.И. Григорьева и В.С. Плетнева, «юридическая ответственность специфическая юридическая обязанность (позитивная ответственность) и как последствие неисполнения или ненадлежащего исполнения лицом возложенных на него законодательством обязанностей (негативная ответственность)» [3, с. 124]. При этом позитивная ответственность это понимание социальной и государственной значимости своих действий и образцовое их выполнение, а негативная последствие неисполнения или ненадлежащего исполнения субъектом (физическим или юридическим лицом), возложенных на него законодательством обязанностей.

Считается, что «юридическая ответственность представляет собой реализацию санкции нормы права, так как содержание санкции сводится к установлению определенных юридических последствий того или иного поведения».

Одним из видов юридической ответственности является административная ответственность. Данный институт органически входит в административное право одну из самостоятельных отраслей права, объединяющую собой «совокупность норм, регулирующих общественные отношения в сфере исполнительной власти (государственного управления)» [4, с. 4]. Как наука, административное право представляет собой систему категорий, суждений и выводов об административно-правовых явлениях в различных сферах жизнедеятельности общества, в том числе и в области строительства. В общественном сознании сформировались определенные представления об административном праве как силовом инструменте (государственном принуждении) исполнительной власти, «служанке» органов государства. При этом не замечается, что власть и представляющие ее органы сами подзаконны и между ними нет тождества. На сегодняшний день отрасль административного право является регулирующей нормы общественных отношений в объеме государственного управления.

В настоящее время существует множество определений административной ответственности, являющейся одним из видов юридической ответственности. Отчасти это связано с тем, что казахстанский законодатель не дает чёткого определения исследуемого понятия, ограничиваясь в ст. 31 КоАП РК перечислением лиц, подлежащих административной ответственности.

Данный пробел вынуждены восполнять ученые административисты. Так, профессор А.Б. Агапов под административной ответственностью понимает «разновидность правовой ответственности, субъектами которой являются государство, уполномоченные юридические лица органы исполнительной и законодательной власти, суды, наделенные полномочиями в сфере административного правосудия, должностные лица указанных органов, а также физические лица» [5, с. 22].

Профессор А.П. Алехин отмечает, что «административная ответственность это вид юридической ответственности, которая выражается в применении уполномоченным органом или должностным лицом административного взыскания к лицу, совершившему правонарушение» [6, с. 282].

Ученые административисты подчеркивают, что «административная ответственность это реализация административно-правовых санкций, применение уполномоченным органом или должностным лицом административных взысканий к гражданам и юридическим лицам, совершившим правонарушение» [7, с. 36].

Свое понимание этого вопроса выдвигает проф. Д.М. Овсянко, считающий, что «административная ответственность это применение государственными органами, должностными лицами и представителями власти установленных государством мер административного наказания к гражданам, а в соответствующих случаях и к организациям за нарушение законности и государственной дисциплины» [8, с. 29].

По мнению B.C. Рыжова, «понятие административной ответственности необходимо определять через понятие административного права, поскольку оно является его институтом» [9, с. 3].

Заслуживает внимания позиция К.С. Бельского, согласно которой «административная ответственность является частью административного принуждения. Административное принуждение означает словесно-психологическое и физическое воздействие органов исполнительной власти, осуществляемое на правовой основе в отношении определенного физического или юридического лица, с целью заставить, побудить его к соответствующему поведению, подчинению известным ограничениям или возложить на него одно из административных взысканий» [10, с. 15]. К.С. Бельский полагает, что «наказательный» подход к определению понятия административной ответственности не раскрывает данную категорию полностью, не показывает все её структурные элементы, а замыкается на одном, фактически отождествляя понятия «ответственность» и «наказание».

Существует определенная процедура привлечения виновных в совершении правонарушений в области строительства к административной ответственности. Порядок применения административных взысканий за административные правонарушения в области строительства в полной мере регламентирует новый КоАП РК, вступивший в действие с 30 января 2001 года. Настоящий кодекс основывается на Конституции Республики Казахстан, общепризнанных принципах и нормах международного права. Его действие распространяется на все административно-правовые отношения граждан и должностных лиц, складывающихся в сфере управления.

Главой 18 КоАП РК (ст.ст. 231-239) «установлены составы административных правонарушений в сфере архитектурностроительной деятельности, за которые предусматривается административная ответственность».

Правонарушения в области строительства влекут за собой применение мер ответственности в соответствии с действующим законодательством. Административные санкции за правонарушения в области строительства предусматривают «реализацию мер административной ответственности хозяйствующих субъектов, содержат материально-правовые нормы, устанавливающие основания и меры административных санкций, и процессуальные нормы, определяющие порядок их реализации».

М.С. Студеникина полагает, что «административная ответственность это форма реагирования органов государственного управления на административное правонарушение, выражающаяся в применении к нарушителю карательных административных санкций» [11, с. 24]. В термин «реагирование» здесь вкладывается содержание, частично объясняющее сущность рассматриваемого явления. Применение административного взыскания к лицам, совершившим правонарушение в области строительства, это одна из законных форм «реагирования».

На наш взгляд, реагирование необходимо рассматривать как одно из полномочий местных исполнительных органов (областей, города республиканского значения, столицы) и органов государственного архитектурно-строительного контроля, а также как характеристику деятельности судебной инстанции. Следует отметить, что органы, осуществляющие администра-

тивную юрисдикцию, обладают не только правом, но и соответствующей обязанностью применять административное взыскание в пределах, установленных нормами права, в точном соответствии с КоАП РК.

Поскольку по степени общественной опасности и своим последствиям административные проступки менее опасны, чем преступления, административные взыскания являются более мягкими по сравнению с уголовными наказаниями. Применение административного взыскания за правонарушения в области строительства материализует правовую оценку, которая была дана в ходе рассмотрения дела и вынесения по нему решения. При применении административного взыскания виновный субъект претерпевает определённые лишения личного, морального, а также и материального характера. При этом основной формой взыскания за правонарушения в области строительства выступает штраф.

Характерным признаком административной ответственности за правонарушения в области строительства является то, что она реализуется в специфических процессуальных формах. В связи с этим И.А. Галаган справедливо отметил в свое время, что «административная ответственность преимущественно процессуальное образование». Карательная деятельность органов государственного архитектурно строительного контроля и местных исполнительных органов протекает в соответствующих административно-процессуальных формах, т.е. по заранее установленным правилам и процедурам, определяющим порядок деятельности этих органов в области юрисдикции.

Поскольку административный процесс является самостоятельной отраслью права, следовало бы выделить производство по делам об административных правонарушениях, в том числе и в области строительства, в отдельный нормативный правовой акт. Таким нормативным правовым актом мог бы стать Административный процессуальный кодекс Республики Казахстан. В предлагаемом к разработке Кодексе могли бы быть установлены порядок административного процесса в Республике Казахстан, права и обязанности его участников, а также порядок исполнения административного взыскания.

Административная ответственность в целом и административная ответственность за правонарушения в области строительства по своей правовой природе обладают характерными особенностями. А.Б. Агапов, например, выделяет следующие характерные особенности административной ответственности:

1. она налагается за правонарушения, не представляющие высокой степени общественной опасности;
2. всегда представляет собой следствие противоправного действия (бездействия) юридического или физического лица (индивида, выступающего в правоотношениях носителем субъективных прав и юридических обязанностей). В правоотношениях участвуют должностные лица, наделённые полномочиями органами исполнительной власти;
3. наступает преимущественно в сфере общегосударственных интересов.

Административная ответственность в области строительства имеет множество аспектов. Для их понимания следует проанализировать структуру данного понятия.

Во-первых, под административной ответственностью в области строительства следует понимать применение различных видов административных взысканий (предупреждение, штраф и др.) к физическому (юридическому) лицу, совершившему правонарушение в области строительства. Эти меры должны быть реализованы в правоотношении, возникающем в момент совершения административного правонарушения в области строительства.

Во-вторых, субъектами административно-процессуального отношения являются правонарушитель и компетентный орган, наделённый определенными властными юрисдикционными полномочиями в области строительства [5, с. 13].

Правонарушитель в области строительства это объект принудительного воздействия со стороны государства.

Уполномоченные должностные лица компетентных органов обладают правами и обязанностями по составлению протоколов об административных правонарушениях в области строительства и привлечению виновных лиц к ответственности. Проводя анализ соотношения прав и обязанностей, можно выделить основные структурные элементы административной ответственности в области строительства:

• отрицательная (негативная) оценка компетентным органом противоправного деяния;
• объяснение правонарушителя об обстоятельствах и побуждениях совершенного;
• применение административного взыскания, соответствующего степени общественной опасности содеянного.

Отрицательная оценка противоправного деяния это оценка административного правонарушения в области строительства и личности правонарушителя в процессе исследования обстоятельств дела и имеющихся доказательств. Такая оценка является непременным элементом в системе элементов административной ответственности и образуется путём реализации компетентным органом права подвергнуть правовой оценке соответствующий административный проступок в области строительства.

В ст. 617 КоАП РК «Оценка доказательств» этот элемент административной ответственности нашёл частичное отражение: «Судья, член коллегиального органа, должностное лицо, осуществляющие производство по делу об административном правонарушении, оценивают доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном рассмотрении доказательств в их совокупности, руководствуясь законом и совестью. Никакие доказательства не имеют заранее установленной силы» [12].

Основным процессуальным документом, удостоверяющим имевший место факт совершенного правонарушения в области строительства, является протокол об административном правонарушении. Без составления этого процессуального документа не может быть начато производство по делу об административном правонарушении в области строительства, поскольку именно в протоколе содержатся доказательства, указывающие на существенные обстоятельства произошедшего. Как следует из анализа содержания ст. 614 КоАП РК, эти обстоятельства удостоверяются фактическими данными, которые должны быть непосредственно восприниматься судьей, органом (должностным лицом), в производстве которого находится дело об административном правонарушении.

По мнению Д.Н. Бахраха, «протокол об административном правонарушении это, своего рода, обвинительный документ, содержащий результаты проведённого расследования, а именно: личные данные о нарушителе и о сущности правонарушения» [13, с. 153]. Поэтому протокол должен давать четкое содержание характера нарушения требований градостроительного законодательства и оценивать его согласно закону. Виновное лицо или представитель виновного юридического лица должны быть ознакомлены с протоколом, т.е. с предъявленным обвинением, и им должна быть предоставлена возможность дать объяснения по существу дела.

Протокол о совершении административного правонарушения составляется при обнаружении нарушений строительных норм и правил по установленной форме. Наличие административного протокола, содержащего отрицательную оценку содеянного в области строительства правонарушителем, является основанием для его рассмотрения компетентным органом.

Любое постановление по делу об административных правонарушениях в области строительства представляет собой юридически властный акт, обязательный как для правонарушителя, так и государственных органов, призванных его исполнять. В нем находят отражение: тяжесть совершённого деяния, смягчающие и отягчающие обстоятельства, имущественное положение нарушителя законодательства и государственных нормативов в сфере архитектурно-строительной деятельности.

Завершающим элементом в структуре административной ответственности в области строительства является применение административного взыскания. Виновный субъект административной ответственности за совершенное правонарушение в области строительства может быть подвергнут: предупреждению, административному штрафу, лишению, приостановлению действия лицензии, специального разрешения на определенный вид деятельности в сфере архитектурной, градостроительной и строительной деятельности; приостановке производимых работ в сфере архитектурной, градостроительной и строительной деятельности, принудительному сносу незаконно возведенного или возводимого строения.

Анализируя данный элемент структуры административной ответственности, К.С. Бельский высказал мнение о том, что в литературе по административному праву безосновательно отождествляются понятия «неблагоприятные последствия», т.е. лишения и ограничения личного, морального или материального характера, и взыскание. К.С. Бельский пишет по этому поводу: «Санкция (взыскание) по объёму понятие более узкое, чем неблагоприятные последствия. Определённые лишения и ограничения, а вместе с ними и «нормативные переживания» начинаются для правонарушителя с момента совершения проступка в процессе реализации первых структурных элементов административной ответственности, ибо их реализация вносит некоторые изменения в его правовые положения».

В соответствии с ч. 2 ст. 697 КоАП РК, постановление о наложении административного взыскания подлежит исполнению с момента вступления его в законную силу, т. е. наступает стадия реального применение административного взыскания, наложенного на правонарушителя. Правонарушитель обязан претерпеть предусмотренное законодательством и указанное в постановлении по делу административное взыскание, однако имеет право на его корректное применение в соответствии с установленными правилами и процедурами [14, с. 13].

Таким образом, административная ответственность в области строительства урегулирована нормами административного права и представляет собой особую разновидность юридической ответственности.

В целом, административную ответственность в области строительства нужно рассматривать как объективную категорию, представляющую собой реакцию государства на административное правонарушение в области строительства, и как субъективно личностную категорию, показывающую её как совокупность правомочий лица, привлеченного к установленной административным законодательством ответственности.

ЛИТЕРАТУРА

1. Денисов А.И. Теория государства и права: Учебник. М.: Юридическая литература, 1980.
2. Таранов А.А. Административная ответственность в Республике Казахстан. Алматы: Жеті жарғы, 1997.
3. Григорьев В.И., Плетнев В.С. Понятия и термины по оперативно-розыскной и административной деятельности. Толковый словарь. Алматы, 2007.
4. Григорьев В.Н. Административное право Республики Казахстан. Общая часть: Альбом схем и толковый словарь (учебно-наглядное пособие). Алматы: ЮРИСТ, 2007.
5. Агапов А.Б. Административная ответственность: Учебник. М., 2000.
6. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 1998.
7. Козлов Ю.М., Попов Л.Л. Административное право: Учебник. М., 2000.
8. Овсянко Д.М. Туманов Г.А. Административное право: Учебное пособие. / Под ред. Г.А. Туманова. М., 1997.
9. Рыжов B.C. Административная ответственность и проблемы административного права (четвертые «Лазаревские чтения») К 70-летию Б.М. Лазарева. // Государство и право, 2000. № 10. С. 3-4.
10. Бельский К.С. Административная ответственность: генезис, основные признаки, структура. // Государство и право, 1999. № 12. С. 15-18.
11. Студеникина М.С. Соотношение административного права и административной ответственности. // Государство и право, 2005. № 10. С. 23-25.
12. Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях от 30.01.2001 г. № 155-II. // СПС Параграф.
13. Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР. Свердловск, 1989.
14. Раимбаев С. Административное судопроизводство (проблемы и перспективы развития). // Юрист, 2005. №8. – С. 1318.