Первый в современном понимании референдум в виде опроса впервые состоялся в Швейцарии, в аристократической республике Берне в 1449 году, когда правительство, без содействия народа, оказалось не в силах погасить заключенный им военный заем. С тех пор Швейцария стала лидером среди стран, где референдумы проводятся по очень широкому кругу вопросов (свыше 250 референдумов с даты ее образования).
Прослеживается происхождение, становление и развитие института референдума в современном конституционализме (конец XVIII в. до настоящего времени). В XX веке институт референдума получил широкое распространение в мире, причем практика реализации института референдума постоянно расширяется.
В настоящее время референдум является одним из самых распространенных институтов прямой демократии и имеет устойчивую динамику к расширению его применения. Референдум представляет собой форму прямого волеизъявления граждан, выражающуюся в голосовании по принятию общеобязательных публичновластных решений по следующим вопросам: решение наиболее важных вопросов государственной жизни, принятие Конституции, законов, внесение в них изменений и дополнений, а в необходимых случаях отмена законов или их отдельных положений.
Референдум предусмотрен конституциями многих стран. Этот институт неоднократно использовался во Франции, Италии, других государствах Европы, некоторых штатах США и Канады. В то же время ряд государств, например, Великобритания или Германия, сдержанно относятся к институту референдума, так как в Англии сильны традиции господства парламентаризма, (как исключение референдум проводился в 1975 году), а в Германии референдум ни разу не проводился на федеральном уровне.
Референдумы сопровождали процессы политических преобразований в государствах Восточной Европы и интеграционные процессы в Западной Европе (вступление в Европейский Союз в ряде стран должно было быть подтверждено всеобщим волеизъявлением).
Некоторые конституции перечисляют круг вопросов, по которым можно или, наоборот, нельзя проводить референдумы (например, нельзя проводить референдум по вопросам о налогах, бюджете, амнистии). В ряде стран на референдум могут ставиться только законы или законопроекты, однако практически и в такой форме на референдум может быть поставлен почти любой вопрос. Особо выделяются вопросы, по которым проведение референдума обязательно (чаще всего принятие конституции и поправок к ней).
При обязательном характере референдума проект соответствующего акта подлежит ратификации всем «избирательным корпусом» (например, в США проект поправки к конституции США должен быть одобрен во всех 50 штатах). Инициатива проведения факультативного референдума может исходить от избирательного корпуса (Италия), отдельных субъектов федерации (Швейцария) или центральной власти (Франция).
Во второй половине XX в. есть примеры (еще чаще они встречались в прошлом) использования референдума для легитимизации авторитарных и диктаторских режимов. Как правило, эти референдумы проводились в обстановке, исключавшей свободное волеизъявление населения.
Так, даже в Швейцарии – «законодательнице референдумов» французами был проведен опрос народа под именем плебисцита, на основании которого «была принята» Конституция 1802 года, однако опрос был только формальностью, несмотря на то, что против Конституции проголосовало большинство с перевесом в 20000 человек, тогда голоса всех воздержавшихся были суммированы к голосам «за», и она была объявлена принятой.
Особенно важное значение имеют общенациональные референдумы, проводимые в масштабе всей страны. Референдум может иметь место в границах конкретного государства, субъекта федеративного государства, административно территориальной единицы или территории местного самоуправления для принятия значимых публично-властных решений по вопросам соответствующего уровня.
Референдум иногда называют плебисцитом, что в дословном переводе означает народное решение. Референдумы бывают разных видов. Одни из них представляют своеобразный опрос мнения, по которому законы не принимаются, но власть должна учитывать его результаты. Результаты референдумов другого рода имеют значение закона. С их помощью утверждаются конституции (или поправки к ней), проекты законов.
Путем референдума граждане могут устанавливать фундаментальные основы жизни общества, принимать конституции государств, законы, вносить в них изменения и дополнения, а в необходимых случаях отменять законы или их отдельные положения. Они вправе рассматривать проекты конституционных реформ, законопроекты и проекты иных нормативных правовых актов, принимать иные публично-властные решения по вопросам общественной жизни. Участвуя в референдуме, граждане, как и представительные органы власти, самостоятельно выступают участниками законодательного процесса. При этом они наделяются компетенцией, сравнимой с частью полномочий учредительных собраний, парламентов и их отдельных палат, высших должностных лиц государств.
Однако, несмотря на такой широкий спектр возможностей, в каждой конкретной стране возможности принятия гражданами публично-властных решений на референдуме всегда ограничены. Они определяются совокупностью норм конституционного права, устанавливающих гарантии права граждан на участие в референдуме. В конституционных системах современных государств институт референдума многообразен. Трудно найти государства, в которых бы совпадали соответствующие нормы права. В то же время, науке конституционного права известен ряд конституционноправовых признаков, с помощью которых институт референдума поддается типизации: уровень проведения референдума; обязательность проведения референдума; предмет референдума; время проведения референдума; правовые последствия референдума; право инициативы референдума, подконтрольность референдума и так далее. Все эти признаки, так или иначе, характеризуют полномочия граждан по принятию публично-властных решений на референдуме, а также степень непосредственного участия граждан в принятии публично-властных решений. Используя их и анализируя различные виды референдума (общегосударственные и местные; обязательные и факультативные; правотворческие учредительные (конституционные) и законодательные; утверждающие и отвергающие; императивные и консультативные; петиционные; парламентские и внепарламентские и др.), можно увидеть, каким образом реализуются потенциальные возможности института референдума в праве современных демократических государств, в какой мере институт референдума адекватен в этих странах понятию прямой демократии.
Имея массу достоинств и недостатков, в целом институт референдума занимает важное место в конституционном законодательстве современных демократических государств. Практика проведения референдумов неуклонно расширяется. Но законодатель всегда сталкивается с проблемой выработки наиболее оптимального варианта института референдума. Без использования правовых механизмов, сдерживающих произвольное применение института референдума, стирается грань между прямой демократией и популизмом, что грозит дезорганизацией общества. Так академик С. Зиманов считает, что референдум не должен стать регулярным методом государственного управления [1, с. 228]. Институт референдума должен обеспечивать заинтересованное и осознанное участие граждан в решении таких общественно значимых вопросов, которые по какимлибо причинам не могут быть решены с помощью институтов только лишь представительной демократии. Поэтому в современном конституционализме выработаны как способы сдерживания реализации института референдума, так и способы обеспечения участия граждан в принятии публично-властных решений на референдуме.
Анализ норм, закрепленных в конституциях современных демократических государств, показывает нацеленность на ограничение случаев реализации гражданами права на участие в референдуме. Эти нормы предусматривают сокращение круга вопросов, которые могут быть вынесены на референдум более высокого уровня, установление дополнительных требований к принятию гражданами публично-властных решений на обязательном референдуме, установление ограничений перечня вопросов, которые могут быть предметом факультативного референдума, установление особого порядка выдвижения инициативы референдума, ограничение возможностей повторного вынесения на референдум ранее отвергнутых предложений. Наличие этих и других ограничений, являющихся существенным элементом института референдума, свидетельствует о том, что роль данного института в современном обществе не следует преувеличивать. Референдум не подменяет собой деятельность представительных и исполнительных органов власти, а только дополняет ее.
Вместе с тем, нормы конституционного законодательства о референдуме должны обеспечивать адекватность принимаемых решений волеизъявлению граждан. Данные нормы предусматривают ограничение расходов на организацию референдума; обеспечение равного доступа субъектов публичного права к средствам массовой информации; законодательное закрепление требований о точности и ясности формулировки вопроса референдума; требований о необходимости доведения до сведения каждого избирателя всесторонней информации по вопросу референдума; установление дополнительных требований, направленных на повышение легитимности принимаемых решений.
Введение этих и других законодательных норм способствует сбалансированному урегулированию отношений по реализации права граждан на участие в референдуме. Их сочетание с нормами, ограничивающими соответствующие права граждан, позволяет законодателям вырабатывать наиболее оптимальные модели института референдума, отвечающие современному уровню развития демократии в каждой конкретной стране. Учитывая, что число возможных подходов и комбинаций в данном случае неограниченно, можно сказать, что законодательство о референдуме находится в состоянии постоянного поиска и совершенствования. Это особенно актуально и применительно к Казахстану.
В целом, проведенный анализ института референдума свидетельствует об адаптации большинства моделей института референдума, принятых в современных демократических государствах к системе представительного правления.
Таким образом, высшим выражением прямой демократии, по мнению большинства авторов, считается референдум, который представляет собой голосование народа по важнейшим государственным вопросам, по проектам законов и других решений.
Так, референдум определяют как «способ принятия законов и решений путем всенародного голосования, обладающих высшей юридической силой, не нуждающихся в каком-либо утверждении и обязательных для применения на всей территории Казахстана, а значит, и способ расширения демократии путем привлечения граждан к решению важных вопросов государственной жизни, поскольку народ, принимая правотворческое решение, непосредственно отправляет акт законодательной власти» [2, с. 173-174].
Есть и такое определение, что «референдум – это форма прямой демократии, выражающаяся в непосредственном волеизъявлении народа Казахстана путем всеобщего голосования по проектам Конституции, изменений и дополнений в нее, конституционных законов, законов республики, а также другим наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни» [3, с. 10].
Под референдумом также понимают «голосование избирателей, посредством которого принимается государственное или самоуправленческое решение» [4, с. 384].
Интересным представляется определение, данное Ю. Гачеком: «референдум есть средство привлечь народ к участию в законодательстве без посредства представителей, то есть путем народного голосования. Он устроен так, что народ «вотирует» постановление, принятое законодательным корпусом, либо ipso jure, либо по требованию определенного числа граждан или учреждения» [5, с. 1].
В сущности, все эти трактовки принципиально ничем не отличаются и грань между ними, представляется довольно условной. Согласно ст. 1 Конституционного закона Республики Казахстан «О республиканском референдуме» от 2 ноября 1995 года: «Республиканский референдум всенародное голосование по проектам Конституции, конституционных законов, законов и решений по иным наиболее важным вопросам государственной жизни Республики Казахстан» [6, с. 39]. Конституция Республики Казахстан 1995 года говорит о референдуме, как непосредственном осуществлении власти народом, наряду со свободными выборами [7, с. 4].
По нашему мнению, исходя из того, что референдум является важнейшим демократическим институтом, понятие референдума должно вобрать в себя начала свободы и равенства, присущие демократии, которые исключат манипулирование народом. Таким образом, референдум это непосредственное высшее волеизъявление всего народа страны, основанное на началах свободы и равенства, обладающее окончательным и обязательным характером, по конституционным и другим важным вопросам государственной жизни, закрепленное в основном законе государства и выражающееся в голосовании путем одобрения или отклонения проекта решения этого вопроса.
В Республике Казахстан впервые на основании Конституции 1993 года был принят специальный нормативный правовой акт – Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу конституционного закона «О республиканском референдуме» от 25 марта 1995 года [8, с. 9], на основании которого 30 августа 1995 года на республиканском референдуме была принята новая Конституция Республики Казахстан, что обеспечило ее легитимность.
Референдум 29 апреля 1995 года состоялся по поводу продления срока полномочий Президента Республики Казахстан и 30 августа 1995 декабря по поводу принятия новой Конституция Республики Казахстан. Таким образом, за период более 10 лет независимости Республики Казахстан было проведено два республиканских референдума, в которых порог явки граждан составил более 90%, и в обоих случаях из них более 90% подали положительные ответы, что обеспечило высокую легитимность проведенных референдумов. Однако необходимо обратить внимание на то, что в Казахстане на республиканском уровне до настоящего времени не состоялось ни одного референдума, инициатива проведения которого принадлежала бы гражданам (петиционный референдум).
Используя ранее примененную методику формализованного исследования моделей института референдума, можно прийти к выводу о том, что казахстанское законодательство о референдуме в значительной мере приближено к швейцарской модели.
Конституция не ограничивает применение референдума определенным кругом вопросов. Однако, кроме республиканского, Конституция и Конституционный закон Республики Казахстан «О республиканском референдуме» от 2 ноября 1995 года не предусматривают проведения местных референдумов, как важного института местного самоуправления. Проведение местного референдума следует предусмотреть также в Конституционном законе Республики Казахстан «О республиканском референдуме» и законопроекте «О местном самоуправлении» после внесения соответствующих изменений в Конституцию Республики Казахстан.
В соответствии со ст. 31 Конституционного закона Республики Казахстан «О республиканском референдуме» от 2 ноября 1995 года, референдум считается состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины избирательного корпуса, имеющего право участвовать в голосовании. Решение считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан принявших участие в голосовании [9, с. 49]. Это положение о нижнем пороге явки избирателей делает институт референдума более близким концепции прямой демократии, в сравнении с институтом выборов.
Правом на участие в республиканском референдуме обладает каждый гражданин Республики Казахстан, достигший на день проведения референдума 18 лет, то есть субъектом прямого народовластия в референдуме выступают все граждане обладающие избирательным правом.
Согласно указанному закону на референдум не могут выноситься вопросы, которые могут повлечь за собой нарушение конституционных прав и свобод человека и гражданина; изменения унитарности и территориальной целостности государства, формы правления республики; административно – территориального устройства и границ республики; правосудия, обороны, национальной безопасности и охраны общественного порядка; бюджетной и налоговой политики; амнистии и помилования; назначения и избрания на должность, освобождения от должности лиц, относящихся к ведению Президента, палат Парламента и Правительства; выполнения обязательств, вытекающих из международных договоров Республики.
Однако представляется, что сюда следует включить вопросы досрочного прекращения и продления срока полномочий президента, депутатов палат Парламента, должностных лиц Правительства, Конституционного Совета, Верховного суда и Генеральной прокуратуры. Такая охранительная норма, к примеру, существует в Конституции Российской Федерации и конституциях многих зарубежных стран.
Вместе с тем, следует установить запрет проведения референдума в период военного или чрезвычайного положения. Также остается не урегулированным вопрос бесплатного предоставления эфирного времени и места в периодических изданиях субъектам, инициирующим референдум.
Примечательно, что новый закон подробно регулирует порядок образования, регистрации, сбора подписей и деятельности инициативных групп по вопросу о назначении республиканского референдума.
В этом же законе установлено, что инициатива по проведению референдума принадлежит не менее чем 200 тысячам граждан, представляющих в равной мере все области, столицу и город республиканского значения, которые обращаются с инициативой о назначении референдума к президенту Республики Казахстан, как гаранту единства народа Казахстана. Инициативная группа собирает подписи населения на подписных листах – своего рода петицию, которая должна быть удовлетворена государством. Центральная избирательная комиссия при соответствии представленных подписных листов требованиям конституционного закона «О республиканском референдуме», направляет предложение о проведении референдума в течение месяца вместе с итоговым протоколом на рассмотрение президенту Республики Казахстан.
Президент же имеет право назначить референдум, принять сам решение, послужившее вопросом, без проведения референдума или отклонить предложение о проведении референдума. Таким образом, инициатива населения о проведении референдума не наполнена реальным содержанием, что противоречит тезису: народ – единственный источник государственной власти. По данным признакам институт референдума по инициативе населения не может считаться институтом прямой демократии, так как граждане не принимают общеобязательного публично-властного решения.
Является целесообразным закрепление обязанности президента назначить референдум, ибо воля народа не может быть отдана на усмотрение одного лица либо должен быть предусмотрен механизм преодоления решения президента об отклонении проведения референдума.
Закон более удачно решает вопрос относительно наделения Парламента инициативой проведения референдума. «Если Президент Республики Казахстан отклоняет предложение Парламента о вынесении на республиканский референдум изменений и дополнений в Конституцию, то Парламент вправе большинством, не менее четырех пятых голосов от общего числа депутатов каждой из Палат Парламента принять закон о внесении этих изменений и дополнений в Конституцию. В таком случае президент Республики подписывает этот закон или выносит его на республиканский референдум» [9, с. 44]. Данное положение представляется правильным, так как президент, если он сомневается в принятии закона, может вынести его на суд народа Республики Казахстан, что будет являться легитимным выходом из сложившихся разногласий.
В связи с тем, что референдум назначает президент Республики Казахстан, то предполагается возможным установить не усмотрение, а обязанность президента Республики Казахстан, до принятия решения во всех случаях направлять запрос в Конституционный Совет на соответствие требованиям Конституции предложения о проведении референдума. Последний мог бы рассматривать его в течение месяца в соответствии с установленным производством.
В случае положительного решения Конституционного Совета Республики Казахстан президент назначал бы референдум, а в случае отрицательного все процедуры прекращались. Таким образом, было бы легитимным и обоснованным назначение референдума, а также повысится роль Конституционного Совета, как гаранта соблюдения конституционной законности.
Вопросы, связанные с подготовкой и проведением референдума Республики Казахстан, рассматриваются комиссиями референдума Республики Казахстан, функции которых выполняют избирательные комиссии во главе с Центральной избирательной комиссией, которая на время подготовки и проведения референдума становится Центральной комиссией референдума. Кроме того, в Казахстане институт референдума очень тесно переплетается с выборами и это возведено в ранг конституционного закона, поскольку вторым источником законодательства о референдуме является конституционный закон «О выборах в Республике Казахстан», в части не противоречащей конституционному закону «О республиканском референдуме». В этом еще одно сочетание референдума с выборами, но в то же время недостаток, так как вся критика, относящаяся к выборам относится и к референдуму. В связи с этим целесообразно было бы введение нормы, что референдум нельзя проводить вместе с выборами.
По-видимому следует закрепить в конституционном законе проведение референдумов с предложением альтернативных вариантов решений, в этом случае будет считаться принятым то решение, которое наберет наибольшее число голосов, все другие варианты будут считаться непринятыми. Таким образом, у граждан будет возможность выбирать, что наиболее полно соответствует «духу исканий демократии».
Итак, в Казахстане существуют следующие виды референдумов:
- обязательный, означающий, что решение может быть принято только путем референдума, и факультативный, означающий, что решение может быть принято как путем референдума, так и иным путем (например, законом или указом президента).
- конституционный, означающий, что на референдум выносится проект Конституции или изменений и дополнений в нее, и обыкновенный, заключающийся в принятии закона.
- императивный, заключается в утверждении проекта решения, и консультативный, означающий голосование избирателей, которое при отрицательном результате не влечет юридических последствий.
Целесообразным является введение инициативного (петиционного) отменяющего референдума или другими словами института «народного вето» (сегодня грань между этими двумя понятиями постепенно стирается), путем закрепления их в конституционном законе, означающих, что непопулярные законы, принятые Парламентом, могут быть отменены народом путем голосования на референдуме, или на них может быть наложено «народное вето», после соответствующего сбора подписей.
ЛИТЕРАТУРА
- Зиманов С.З. Конституция и Парламент Республики Казахстан. – Алматы: Жеті жарғы, 1996. – 352 с.
- Конституционное право Республики Казахстан. Сост. А.Т. Ащеулов. – Алматы: КазГЮА, 2001. – 656 с.
- Бунтхал П. Организационно-правовые проблемы республиканского референдума. Автореф. дисс. … к.ю.н. – Алматы, 1998. – 24 с.
- Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. Т. 1, 2. Отв. ред. Б.А. Страшун. – М.: Бек, 1996. – 757 с.
- Гачек Ю. Общее государственное право на основе сравнительного правоведения.– Рига, 1912.
- О республиканском референдуме. Конституционный закон Республики Казахстан от 2 ноября 1995 года. №2592. // Конституционные законы Республики Казахстан о Президенте, о Парламенте, о Правительстве, о референдуме, о выборах. Сборник нормативно-правовых актов. – Алматы: Юрист, 2008. – 120 с.
- Конституция Республики Казахстан (1995 года). – Алматы: Юрист, 2009. – 44 с., Ст. 3.
- Ведомости Верховного Совета Казахской ССР. 1995, №1-2. Ст. 21.
- О республиканском референдуме. Конституционный закон Республики Казахстан от 2 ноября 1995 года. №2592. // Конституционные законы Республики Казахстан о Президенте, о Парламенте, о Правительстве, о референдуме, о выборах. Сборник нормативно-правовых актов. – Алматы: Юрист, 2008. – 120 с.