Сведения об авторе. Қамза Жігер Қайратұлы – магистрант специальности «Юриспруденция» Казахстанско-Американского свободного университета.
Аннотация. В статье дается характеристика понятия и содержания правовой охраны окружающей среды при транспортировке нефти. Автор отмечает, что многогранность структуры правового регулирования охраны окружающей среды при транспортировке нефти, направленность на достижение указанных задач предопределяют возможность и необходимость систематизации экологических требований, правовых институтов по разным основаниям. К общим правовым институтам, используемым при правовом регулировании всех видов транспорта, в первую очередь, относятся такие функции управления, как государственная экологическая экспертиза, государственный экологический надзор. Кроме того, существуют правовые институты, имеющие разные наименования, осуществляемые разными государственными органами, но сходные по своему содержанию (например, государственные строительный надзор и освидетельствование судов).
Возрастающая потребность человечества в нефти неизбежно влечет рост темпов ее добычи. По данным Международного Энергетического Агентства, РК занимает пятое место в мире в числе основных производителей нефти. С каждым годом объемы добываемой нефти возрастают, что обусловливает увеличение объемов транспортируемой нефти, увеличение нагрузки на существующие транспортные средства, а также необходимость строительства новых транспортных средств.
В связи с расположением основных нефтепромыслов на значительном удалении от мест переработки, сбыта и потребления нефти вопросы транспортировки нефти для РК являются особенно актуальными.
Наиболее распространенными видами транспорта для перевозки нефти являются трубопроводный, железнодорожный и водный транспорт, находящиеся в определенной взаимосвязи. Нефтеналивные грузы доставляются по железной дороге и трубопроводам в морские порты, где перегружаются в танкеры для дальнейшей транспортировки морем на западный рынок напрямую, или через нефтеперегрузочные комплексы, либо напрямую по трубопроводам потребителям в РК и за рубежом. Кроме того, используется, хотя и в меньшей степени, автомобильный транспорт (автоцистерны).
Указанные виды транспорта составляют единую нефтяную транспортную систему. Предпочтение одного вида транспорта перед другим обусловливается его специфическими особенностями, условиями конкретного маршрута перевозки, вида и качества нефти.
Трубопроводный транспорт характеризуется как самый дешевый способ транспортировки нефти. Протяженность территории РК предопределяет важность системы трубопроводов для экономики страны около 90% добываемой нефти транспортируются трубопроводами. Развитие топливно-энергетического комплекса РК во многом определяется работоспособностью трубопроводной системы, в связи с чем осуществляется активное строительство новых трубопроводных систем. До 2020 г. планируется построить 1,5 тыс. км магистральных нефтепроводов и более 2 тыс. км нефтепродуктопроводов.
Транспортировка водным транспортом включает в себя транспортировку посредством речных и морских танкеров и барж. Данный вид транспортировки признается наиболее опасным для окружающей среды, обладает значительными рисками причинения вреда водным объектам. В то же время географические условия РК обусловливают наличие развитой водной транспортной системы, включающей в себя речной и морской транспорт.
Речной транспорт, представляющий собой основную часть внутреннего водного транспорта, для перевозки нефти используется достаточно ограничено, что обусловлено коротким навигационным периодом, доступностью не всех водных путей для барж и танкеров, износом судов, а также наличием альтернативных способов транспортировки нефти (трубопроводный, железнодорожный транспорт). Нефть и нефтепродукты составляют 5-7% от общего количества грузов, перевозимых внутренним водным транспортом.
В отличие от речного транспорта, морской транспорт (танкеры) активно используется для транспортировки нефти, причем на его долю приходится основной объем нагрузки международных перевозок нефти и нефтепродуктов.
Развитая железнодорожная инфраструктура позволяет активно использовать ее для транспортировки нефти. В то же время строительство новых нефтепроводов, повышение тарифов на железнодорожные перевозки и иные факторы могут снизить долю железнодорожного транспорта в системе перевозки нефти.
Использование автомобильного транспорта для транспортировки нефти крайне незначительно по причинам экономической неэффективности и применяется, в основном, для доставки нефти конечным потребителям (например, на автозаправочные станции).
Характерные особенности транспорта, применяемого для перевозки нефти, отражаются на причинах нанесения вреда окружающей среде. Существенность вреда окружающей среде, причиняемого транспортировкой нефти трубопроводами, обусловливается: протяженностью нефтепроводов (оказание воздействия на все природные объекты, в частности, пересечение водных объектов, перекрытие путей миграции животных); природными особенностями районов добычи и транспортировки нефти (северные регионы страны, характеризующиеся вечной мерзлотой, сниженной естественной восстанавливаемостью экологических систем).
Спецификой транспортировки нефти нефтепроводами является причинение различного по антропогенному воздействию вреда окружающей среде на разных этапах данного вида хозяйственной деятельности [1, с. 49]. На этапе строительства трубопровода наибольшее воздействие оказывается на почвенный покров (нарушение целостности почвенного покрова, в том числе при использовании тяжелой техники), растительный мир (повреждение или полное уничтожение травянистой, древесно-кустарниковой растительности), водные объекты (засорение, изменение гидрологического режима). При этом изменение почвенных, растительных, гидрологических и иных параметров окружающей среды часто становится причиной вторичных изменений в состоянии окружающей среды (образование оврагов, заболачивание, засоление, нарушение температурных режимов) [2, с. 14].
Этап эксплуатации трубопроводов в настоящее время в РК характеризуется повышенной опасностью причинения вреда всем компонентам окружающей среды. Основным фактором причинения вреда являются нефтяные разливы, происходящие по причине несоблюдения превентивных мер при строительстве нефтепроводов, а также нарушения требований, предъявляемых к эксплуатации трубопроводов, в особенности высокой степени изношенности оборудования и труб, аварий на нефтепроводах, врезок в нефтепроводы и их повреждения тяжелой техникой [3].
При транспортировке нефти подводными нефтепроводами возникают и иные антропогенные воздействия. «Одним из основных источников воздействия на морскую среду при строительстве подводного трубопровода являются земляные работы при проходке траншеи трубопровода и подходных каналов, заглублении и засыпке трубопроводов, дампинге грунта, сопровождающиеся: повышением содержания в воде взвеси, образованной мелкими фракциями донных отложений; изменением гидрохимического режима морской воды при высвобождении загрязняющих веществ из донных осадков во время проведения земляных работ» [4, с. 4].
Однако, несмотря на вышесказанное, специалисты утверждают о наличии технических возможностей обеспечения безопасной для окружающей среды эксплуатации нефтепроводов. Справедливо отмечается, что, несмотря на кажущуюся фатальность возникновения аварий, предупреждение аварийных случаев часто зависит от элементарного соблюдения правил техники безопасности, технологической дисциплины [5, с. 148].
Влияние деятельности по транспортировке нефти железнодорожным и автомобильным транспортом на окружающую среду сходно с влиянием, оказываемым нефтепроводным транспортом. Такое сходство обусловлено тем, что железнодорожные пути и автомобильные дороги относятся к линейным объектам, строительство которых имеет аналогичные последствия для окружающей среды. На этапе эксплуатации таких объектов негативное воздействие на окружающую среду также проявляется в виде нефтяного загрязнения, происходящего как при нормальной эксплуатации, так и в аварийных случаях. Загрязнение водной среды с судов считается одним из наиболее вредоносных источников загрязнения, что вызвано общим объемом загрязняющих веществ, их токсичностью и мобильностью [6, с. 13]. Основной причиной попадания нефти в водную (морскую) среду является слив с судов загрязненных балластных и моечных вод, являющихся постоянными загрязнителями. Второй причиной по значимости загрязнения признаются аварии танкеров, в том числе супертанкеров, вместительность которых достигает 540 тыс. т. нефти, представляющие собой единовременные, но объемные сбросы нефти. Аварии танкеров наиболее наглядно иллюстрируют вредоносные результаты загрязнения
Мирового океана нефтью.
Кроме того, общими для всех видов транспорта причинами загрязнения окружающей среды являются производство нефтяных операций по перевалке нефти с одного вида транспорта на другой (например, с нефтепровода в танкеры); технологические потери нефти, происходящие в процессе ее перевозки (естественная убыль), нормативы которых рассчитываются согласно установленным формулам.
Нефть оказывает крайне негативное влияние на все компоненты окружающей среды. Влияние нефти и нефтепродуктов на окружающую среду обусловлено их физикохимическими свойствами. Общие экологические последствия поступления нефти в окружающую среду сводятся к изменению свойств почв, к загрязнению поверхностных и почвенно-грунтовых вод, донных отложений, к изменению химического состава растений и трансформации растительного покрова, гибели объектов животного мира, к общей деградации окружающей среды. При этом отмечается сложность и длительность таких последствий, зависящих от объема сброшенного вещества, географических характеристик территории, подвергшейся загрязнению нефтью.
Последствия разливов нефти в водной среде имеют свои особенности, связанные с очень быстрым распространением нефти по поверхности воды и, в связи с этим, большим пространственным охватом разливов. Одна тонна нефти способна покрыть площадь до 12 км. кв. очень тонкой пленкой нефти, препятствующей поступлению кислорода в водные объекты и замедляющей процессы фотосинтеза. Наиболее существенное влияние нефть и нефтепродукты оказывают на донные и планктонные организмы, рыб, водоплавающих и околоводных птиц, морских млекопитающих, вызывая их массовую гибель, генетические изменения организмов.
Таким образом, любые концентрации нефти и нефтепродуктов в окружающей среде представляют серьезную экологическую опасность для природных объектов. А поступление в окружающую среду значительного объема нефти способно вызвать экологическую катастрофу. Нефть замедляет либо полностью изменяет функционирование любой экосистемы, что неблагоприятным образом отражается на социально-экономической жизни населения.
Многогранность структуры правового регулирования охраны окружающей среды при транспортировке нефти, направленность на достижение указанных задач предопределяют возможность и необходимость систематизации экологических требований, правовых институтов по разным основаниям.
Во-первых, основанием дифференциации эколого-правовых норм являются стадии хозяйственной (антропогенной) деятельности. Данное основание заложено в ЭК РК, статьи которого содержат общие требования ко всем видам хозяйственной и производные от них специальные требования в области транспортировки нефти для стадий размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации и ликвидации объектов транспортировки нефти. Каждый этап деятельности по транспортировке нефти характеризуется наличием особенных требований, норм-гарантий и их соотношением друг с другом.
Требования в области охраны окружающей среды (природоохранные требования) представляют собой предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, иными нормативными правовыми актами, нормативами в области охраны окружающей среды и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды.
В теории экологического права, как уже было показано, используется также термин «экологические требования», под которыми понимаются заранее разработанные и принятые в соответствующем порядке правила, направленные на минимизацию рисков, уменьшение потенциальной угрозы и ограничение вынужденных отрицательных экологических последствий, а также предписания или запреты, направленные на предотвращение и (или) минимизацию негативного воздействия на окружающую среду.
Законодательство не содержит легального определения экологических требований, однако в большинстве нормативных правовых актов используется именно данное понятие. В то же время, анализ нормативных правовых актов и специальной литературы показывает, что понятия «природоохранные требования» и «экологические требования» являются синонимами.
Согласно ЭК РК, специальными природоохранными требованиями в области транспортировки нефти являются: обязанность по осуществлению мер по снижению негативного воздействия на окружающую среду; обязанность по рекультивации нарушенных и загрязненных земель; наличие проектов восстановления загрязненных земель в зонах временного и (или) постоянного использования земель; наличие положительных заключений государственной экспертизы проектной документации, государственной экологической экспертизы и иных установленных законодательством государственных экспертиз для объектов транспортировки нефти, расположенных в акваториях водных объектов, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РК.
В то же время, данная статья также регулирует отношения в области охраны окружающей среды по добыче, переработке, хранению и реализации нефти и газа, что отражает отсутствие в ней специальных требований для деятельности по транспортировке нефти. Специфика правового регулирования разных этапов деятельности по транспортировке нефти в большей степени находит отражение в нормативных правовых актах природоресурсного законодательства, в законодательстве о градостроительной деятельности, законодательстве о промышленной безопасности и иных смежных отраслях законодательства.
Во-вторых, в основу систематизации может быть положен вид объекта транспортировки нефти. Технические особенности таких объектов определяют особенности их правового регулирования. Например, для танкеров, осуществляющих международные перевозки нефти, требования устанавливаются международными конвенциями, для нефтепроводов характерно наличие экологизированных требований локального характера.
Характерной чертой транспортировки нефти железнодорожным транспортом и автомобильным транспортом является необходимость регулировать экологические отношения по поводу самого транспортного средства железнодорожный подвижной состав (локомотивы, грузовые вагоны), автомобильное транспортное средство (автоцистерна) (далее транспортное средство), и по поводу транспортной инфраструктуры (технологический комплекс железных и автомобильных дорог). При этом, если эколого-правовое регулирование транспортной инфраструктуры сходно с охраной окружающей среды при транспортировке нефти трубопроводами, то природоохранные требования для транспортного средства имеют сходство с требованиями, предъявляемыми к водному транспорту.
Кроме того, важной характеризующей особенностью железнодорожного и автомобильного транспорта является то, что транспортная инфраструктура таких объектов транспортировки нефти активно используется для перевозки иных грузов и пассажиров. В то время как при транспортировке нефти трубопроводами и судами транспортное средство (танкер, баржа, нефтепровод) практически совпадают с транспортной инфраструктурой, и такие объекты транспортировки изначально предназначены для перевозки именно нефти.
Предназначение для транспортировки пассажиров и различных грузов определяет повышенную социальную значимость данных объектов, в связи с чем их правовому регулированию уделяется особое внимание. Это, безусловно, отражается на общей безопасности эксплуатируемых объектов, в том числе в рамках охраны окружающей среды от нефтяного загрязнения. Однако, по этой же причине, а также по причине менее активного использования указанных объектов транспортировки нефти для перевозки углеводородов, законодательство, регулирующее их деятельность, не содержит специфических экологических требований и правовых институтов.
В то же время, в законодательстве представлен целый ряд правовых институтов, используемых при правовом регулировании нескольких либо всех видов объектов транспортировки нефти. Например, общей чертой, характеризующей нефтепроводы, автомобильный и железнодорожный транспорт, влияющей на наличие определенных экологоправовых норм, является их отнесение к линейным объектам.
В свою очередь, согласно положениям закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее Закон о промышленной безопасности), нефтепроводы, железнодорожный транспорт и танкеры являются опасными производственными объектами. К категории таких объектов относятся объекты, на которых транспортируются опасные вещества, в том числе воспламеняющиеся, горючие вещества, вещества, представляющие опасность для окружающей среды. Критерием определения класса опасности опасных производственных объектов является максимальное количество опасных веществ, могущих находиться на объекте. Например, к первому классу опасности отнесены объекты, на которых одновременно могут находиться 2000 и более тонн таких веществ.
Относимость объектов транспортировки нефти к опасным производственным объектам обусловливает распространение на них блока законодательства, регулирующего отношения в области промышленной безопасности и устанавливающего, в частности, необходимость проведения надзора в области промышленной безопасности, разработки декларации промышленной безопасности.
К общим правовым институтам, используемым при правовом регулировании всех видов транспорта, в первую очередь, относятся такие функции управления, как государственная экологическая экспертиза, государственный экологический надзор. Кроме того, существуют правовые институты, имеющие разные наименования, осуществляемые разными государственными органами, но сходные по своему содержанию (например, государственные строительный надзор и освидетельствование судов).
Для комплексного анализа правовой охраны окружающей среды при транспортировке нефти необходимо воспользоваться разными основаниями систематизации. В связи с этим, с одной стороны, в рамках рассмотрения содержания организационно-правового механизма, правовые институты, используемые для правового регулирования охраны окружающей среды всех объектов транспортировке нефти, будут рассмотрены путем сравнительно-правового анализа. С другой стороны, в целях выделения особенностей правовой охраны окружающей среды для водного и трубопроводного транспорта, экологические требования и некоторые специфические функции управления целесообразно проанализировать отдельно.
ЛИТЕРАТУРА
- Колбасов О.С. Авария на трубопроводе экологический конфликт (анализ арбитражного дела) // Государство и право 1993. № 12. С. 49.
- Солнцева Н.П. Добыча нефти и геохимия природных ландшафтов. М.: Изд-во МГУ, 1998.
- Нефтяной танкер означает судно, построенное или приспособленное главным образом для перевозки нефти наливом в своих грузовых помещения (танках) // Приложение 1 Международной конвенции по предотвращению загрязнения с судов 1973 г., принятой на Лондонской конференции 2 ноября 1973 г.; Большой толковый словарь русского языка. – СПб.: «НОРИНТ», 2008.
- Лесихина Н., Рудая И. и др. Нефть и газ российской Арктики: экологические проблемы и последствия. М., 2016.
- Бринчук М.М. Правовая охрана окружающей среды от загрязнения токсичными веществами. М.: «Наука». 1990. С. 148-149.
- Мировой океан и международное право: Защита и сохранение морской среды. М.: «Наука», 1990.