Органы по хозяйственному регулированию земельных отношений в Казахстане в 20-е годы ХХ века (на примере Актюбинской области)

В статье описан процесс формирования советских органов по хозяйственному регулированию земельных отношений. Вместе с тем, авторами впервые освещены архивные документы о деятельности местных земельных органов. Проведен исторический анализ деятельности органов по хозяйственному регулированию земельных отношений. Авторами впервые описаны особенности деятельности уездных, губернских и волостных земельных отделов, функционировавших на территории Актюбинской области в 20-е годы ХХ века. А также произведено сравнение существовавших проблем и сложностей, пути их решения местными органами исполнительного комитета и другими государственными учреждениями.

В 20 и 30-е гг. ХХ века ЦИК и СНК СССР предприняли ряд правительственных мер в целях разрешения земельных проблем и осуществления хозяйственного регулирования земельных отношений, создав структуру соответствующих управляющих органов, главным государственным органом которых явился Народный комиссариат земледелия (НКЗ). Деятельность структурных подразделений Народного комиссариата земледелия была направлена на предоставление земельных участков гражданам и организациям, ведение учета земель, ее аренду, оценку и другие действия.

Говоря о формировании советских органов по хозяйственному регулированию земельных отношений, нельзя не упомянуть, что в период гражданской войны Временным правительством, оставив нерушимыми дореволюционные отношения в деревне, было принято два Постановления в области аграрных отношений: «Об охране посевов» (11 апреля 1917 г.) и «О земельных комитетах» (21 апреля 1917 г.). Эти два документа в дальнейшем повлияли на организацию Советской властью управления сельским хозяйством. Временное правительство в соответствии с указанным выше вторым постановлением создало губернские, уездные и волостные земельные комитеты, которые должны были выполнять функции органов управления сельским хозяйством. Также было постановлено, что волостные земельные комитеты, как государственный орган буржуазной власти в деревне, выполняли возложенные на него функции на основе Инструкции о земельных комитетах, подписанные министром земеледелия В.М.Черновым [1; 368]. Также на земельные комитеты возлагалось осуществление подготовительных мер (главным образом сбор соответствующих сведений) для будущей земельной реформы по социализации земель. Другая задача комитетов заключалась в предупреждении аграрных волнений, в особенности захватов помещичьих земель.

Уже после Октябрьской революции волостные и другие земельные комитеты согласно Положению о Волостных земельных комитетах от 3 ноября 1917 г. занимались учетом земли, ликвидацией пережитков крепостного права и др. Согласно Декрету ВЦИК 1918 г. («О предоставлении народному комиссару продовольствия чрезвычайных полномочий по борьбе с деревенской буржуазией, укрывающей хлебные запасы и спекулирующей ими»), Земельные комитеты заменили Комитетами бедноты, которые занимались руководством распределения земли, изъятием излишков у кулаков в пользу бедноты и коллективным хозяйствам. Год спустя, в 1919 г., Положением о Земельных отделах исполкома было организовано руководство сельским хозяйством на местном уровне, полностью был реорганизован Земельный комитет Временного правительства. Организованный в конце 1917 г. и параллельно функционировавший Народный комиссариат земледелия возглавил систему земельных органов [2; 205, 206]. Им же был разработан проект Земельного кодекса РСФСР, который включил в себя основные положения Декретов «О земле» (1917) и «О социализации земли» (1918). Принятый на IV сессии ЦИК 30 октября 1922 г. Земельный кодекс, вступивший в силу Указом ВЦИК от 1 декабря 1922 г., распространялся на всю территорию РСФСР.

В союзных республиках НКЗемом были образованы органы, при которых существовали земельные управления и отделы в областных и районных исполнительных комитетах. При этом НКЗем старательно выполнял ряд задач по организации и руководству сельским хозяйством, среди которых были вопросы землеустройства и землепользования, а также переселенческое дело. При НКЗем существовали местные органы — земельные управления и отделы в областных и районных исполкомах. К примеру, в 1920 г. 28 мая Иргизским уездным Исполнительным комитетом Советов был организован Земельный отдел, при котором существовало два подотдела: 1) отдел управления и 2) ветеринарный отел [3; л. 47]. С целью организации их деятельности и осуществления функциональных обязанностей 14 февраля 1919 г. было принято Положение о земельных отделах, в соответствии с которым районные земельные отделы занимали место районных органов управления сельским хозяйством. Вместе с тем на основании этого Положения НКЗемом издано Постановление для определения порядка производства отвода земельных участков различным субъектам земельного права, рассмотрения вопросов установления губернских и уездных границ, необходимых для землеустройства, а также обозначения порядка расселения [4; 131]. Более десяти лет было необходимо для улучшения организации деятельности НКЗема, с этой целью в 30-е гг. ЦИК и СНК СССР приняли ряд законодательных документов, которые определили конкретные функции комиссариата и его структурных частей. Так, 17 июля 1935 г. Постановлением ЦИК и СНК СССР в составе НКЗем СССР было образовано Главное управление землеустройства (ГУЗ), которое должно было усилить централизованное руководство и планирование мероприятий по межколхозному и внутриколхозному землеустройству в связи с закреплением земель в бессрочное пользование колхозов [1; 368]. Таким образом, НКЗем СССР явился главным государственным органом по регулированию земельных отношений.

В местных органах НКЗема, сразу после их формирования, появился ряд проблем, одной из которых было недостаточное количество штатных сотрудников. Так, в Земельном отделе Иргизского уездного Исполкома Советов должно быть: «По штату служащие по общему отделу управления 35 человек, отделу землеустройства 10, сельскохозяйственный 18, снабжения 74, ветеринарный 15, красхозу 8, охоту 20 всего 180 человек. С мая месяца 1920 г. Земотдел работает при одном заведующем, 1 делопроизводителе, 4-х писаришек (сторожа и 3 малограмотных сотрудников)» [3; л. 47].

Нехватка сотрудников и специалистов привела к тому, что недостающие штатные единицы замещались специалистами, выполнявшими их функции по совместительству. Так обстояло дело в 1925 г. в Актюбинском уездном земельном управлении: «Вышеперечисленный штат УЗУ слишком мал для аппарата последнего и в процессе работы все время перегружен таковою. Кроме упомянутого штата, Уземуправление имело аппарат низовой агрономической сети, представленный 6-ю учагрономами, одним ветврачом, 9-тью ветфельдшерами и 4-мя учземлеустроителями. Последние четыре штатные должности были замещены в течение года не землеустроителями, а агрономами, причем два из них были изпользованы в административном аппарате УЗУ: один учагроном и один эконом-статистик. Третья штатная единица учземлеустроителя была заполнена помощником учагронома, т.е. последнему была увеличена низовая агросеть, 4-я штатная единица в конце года была заполнена секретарем УЗК. Такого рода замещения были вызваны недостатком специалистов и технических работников в Административном аппарате УЗУ и отсутствием лиц, желающих занять должности учземлеустроителей» [5; л. 25].

Судя по архивным документам, работа местных земельных органов на самом деле была слабо организована, кроме недостаточного количества штатных сотрудников также прослеживаются сложности в обеспечении техническими средствами проведения землеустроительных и землемерных работ, отсутствие специального образования у сотрудников отдела [6; л. 25], а также «отсутствие надлежащего помещения, недостатки средств на необходимые нужды учреждения» [5; л. 25]. К примеру, к 1925 г. из запланированных на 1925–1926 гг. 29 угломерных инструментов имелось 9, планиметров из 99 имелось 16 и т.д., а некоторые инструменты, такие как бинокль, пантограф, эклиметр, штангенциркуль, вовсе отсутствовали [7; л. 178, 179].

В связи с этими проблемами для улучшения землеустроительных работ на заседании Актюбинской губернской плановой комиссии при ГубИсполКоме был принят перспективный план работ по землеустройству на 1925–1935 гг., где указаны виды работ и нормы выработки для одного землеустроителя. Помимо этого, в перспективном плане имеется таблица, где вместе с наличным составом аппарата по землеустройству указано необходимое количество инструментов. Но мы обращаем внимание только на состав аппарата (см. табл.).

Таблица Наличный состав аппарата по землеустройству, необходимого в перспективе на каждый год (Актюбинская губерния) [7; л. 178, 179]

Из таблицы видно, что в десятилетней перспективе состав аппарата должен увеличиться в два раза, так, если на 1925–1926 гг. производителей работ (землеустроителей. – Авт.) насчитывалось 9 человек, то в 1934–1935 гг. их количество должно было увеличиться до 16 человек, то же самое и с землемерами соответственно 99\160, и другими специалистами. Кроме того, на 1925–1926 операционный год планируется большее количество специалистов для достижения запланированных результатов. Интересно и то, что по таблице в 1925 г. в наличном составе, кроме землемеров и мелиораторов, других сотрудников-специалистов не указано. Что снова подтверждает факт, что в первой половине 20-х гг. остро стоял вопрос о нехватке, штатных сотрудников в земельных органах. Примечателен в перспективном плане и тот факт, что, начиная со второй пятилетки, количество одних специалистов увеличивается вдвое, а некоторых практически исключается, или сокращается в три, а то и в четыре раза. Как указывается в документе планового отдела, «при второй стадии работ, почвовед- ботаник исключается, остаются из подсобных специалистов лишь только агроном и мелиоратор, первый для участия при составлении проекта, выбора усадебных мест, ознакомления населения с предстоящим способом ведения хозяйства, а второй — для детального обследования намеченных мест для гидротехнических сооружений, составлений смет, планов и пр.». Далее указано, что, «хозяйственноэкономическое обследование пустынных районов с учетом населения, его хозяйственной мощности, почвенных условий, растительности, водных источников, как имеющихся, так равно и необходимых, вновь ведется 5 специалистами: почвоведом, ботаником, мелиоратором, агрономом и землеустроителем, каждым в пределах своей специальности при помощи 5 статистиков, ведущих работу по учету и одного чертежника в помощь землеустроителю при составлении схематической карты обследования» [7; л. 174 об.].

Несмотря на все те трудности, которые существовали в работе местных земельных органов, работы НКЗем по землеустройству велись всеми возможными силами и средствами. Решением IV Всеказахского съезда Советов в целях скорейшего осуществления мероприятий по землеустройству кочевого и полукочевого населения, НКЗем предложило, в первую очередь, обеспечить землей казахов, пожелавших вести оседлый образ жизни. К сожалению, по причинам отсутствия правил по землеустройству казахов, недостаточного количества специалистов, ссуды и другого осуществление данных мероприятий изначально было на низком уровне. Например, в отчетном докладе Актюбинского уездного земельного отдела сообщается: «УЗО до настоящего момента не может охватить полностью работу не по зависящим от него причинам. Как-то в области мелиорации, по УЗО не имеется специальных единиц, что ставит затруднительное положение в правильном одновременном руководстве» [8; л. 66].

На основании Земельного кодекса РСФСР, начиная с апреля 1923 г., в действие вступает Земельный кодекс КазАССР. В котором указано: «Нарезка земель при равных экономических условиях различным землепользователям, в первую очередь, учитываются интересы рабочих». Летом 1923 г. Управлением по землеустройству подготовлены Правила о землеустройстве казахского населения, которые дали возможность планомерно и широко провести работы по землеустройству казахов. Кодекс и подготовленные на его основе правила создали условия для проведения работ по землеустройству. Так, на заседании Актюбинского уездного комитета РКП (б) от 30 марта 1925 г., в докладе о работе Губернского земельного отдела говорится: «Сделаны все подготовительные работы к сезонному землеустройству на летний период 1925 года. Для чего составлены схемы, копии, выкопировки, проверка инструментов и т. д. … 17 мая приступили к работе по сплошному землеустройству Партии землемеров в 12 человек … По обследованию землепользования и подготовке ушло 7 раб. дней, подготовлено 16.000 дес. … Также отделом Государственного земельного имущества при Актюбинском уездном земельном отделе в 1925 г. был составлен Список свободных участков ГЗИ (Гос. зем. имущества) сенокосных угодий для сдачи в аренду с торгов, разосланы инструкции и циркуляры раздаваемых участков по искам для объяснения населению. Выработан циркуляр о сдаче свободного участка ГЗИ сенокосных угодий. Главной причиной, отрицательно влияющей на доходность ГЗИ, является обязательность каз. населения землей, малопригодности ГЗИ для сельского х\ва, отдаленность их от рынков и недостаточной охраняемости последней» [8; лл. 75, 76, 82]. Кроме того, по плану работ Актюбинского Губземотдела планировалось проведение работ по устройству казахов на оседлость, с предусмотренными видами работ, такими как исполнение проекта в натуре, закрепление границ знаками, пропашка межников, производство съема угодий, подготовка дел по переходу казахов на оседлость, составление выпланировок, обследование почвы, недр, обследование состав землепользователей кочевых и полукочевых казахов и др. [9; л. 23 об].

Проводимые работы по землеустройству кочевого казахского населения по указанным выше правилам, с целью перехода казахов на оседлость, действительно позже показали свои положительные результаты, которые предполагали НКЗем РСФСР и НКЗем КазССР. Но не все было так хорошо в работе земельных отделов.

Как обозначалось ранее, 14 февраля 1919 г. было принято Положение о земельных отделах, в соответствии со статьей 20 которого НКЗем РСФСР издало Постановление «Инструкция по применению положения о социалистическом землеустройстве». В статье 6 данных инструкций указано, «если при землеустройстве с зачетом одних угодий за угодья другого рода коренным образом нарушается существующая система хозяйства, то заинтересованной стороне земельные отделы оказывают всяческое содействие для перехода к новой системе хозяйства» [10]. По нашему предположению, НКЗем установил функциональную обязанность на земельные отделы, отсутствовавшую ранее в законе, с неясно выраженным содействием и непонятно какой заинтересованной стороне. Такое же мнение мы встречаем и у исследователя С.Н Подлесного, который в одной из своих публикаций также выражает свое недоумение по этому поводу [4].

Яркий пример тому мы видим в одном из документов Актюбинского городского совета рабочекрестьянских, красноармейских и киргизских депутатов, на заседании членов президиума которого 28 января 1923 г. обсуждался вопрос, связанный с указанной выше неточностью, где говорится, что «ГЗО произвел нарезки участков самых лучших земель зажиточному элементу города… ГЗО забыл за военсовхозы, военкооперативы и профорганизации и пр. государственные учреждения и предприятия, что таковым требуется, в первую очередь, земля, и поторопился выделить удобные земли зажиточному элементу города» [11; лл. 6, 7].

В другом документе общего собрания Городского совета мы встречаем, что «согласно Земельному кодексу за городом значится земля, состоящая в городской черте к августу 1922 г., несмотря на такое постановление, Губземотдел и комиссия по земельным спорам до настоящего времени не закрепили основательно эту землю за городом, мотивируя тем, что земля сельскохозяйственного значения должна закреплена за крестьянством в городе. На что имеется уже Постановление Земельной комиссии по земельным спорам. Горсовет и комхоз в целях рассмотрения данной площади, обеспечения землей государственных совучреждений, профессиональных и кооперативных организаций и отдельных хозяйств, возбуждая ходатайство перед губземотделом о закреплении за городом всей земли в количестве 27101 дес., земельный отдел не обратили на это внимание, горсовет и комхоз категорически протестуют против вмешательства земельного отдела в городские земельные распорядки и, нарушая земельный кодекс, а также отнимая доходный источник от города, просит срочно рассмотреть этот дело» [12; л. 21].

Возникает вопрос, как земельный отдел может нарушить Земельный кодекс, если статье 2 ранее указанных инструкций сказано, что «земельные отделы приступают к землеустроительным действиям, в частности, к отводу земель, либо самостоятельно по особым постановлениям, либо по ходатайствам о том заинтересованных учреждений, организаций и предприятий, а также обществ, товариществ и прочих объединений» [10].

Выходит, что Земельный кодекс РСФСР и принятый на его основе Земельный кодекс КазССР не установили конкретных обязанностей для земельного отдела, который, по мнению членов Горсовета, действует в нарушение кодекса. Тем более, что инструкция, разграничив компетенции земельных отделов всех уровней, больше уделила внимание уездным земельным отделам (УЗО), чем губернским и волостным, представив компетенции УЗО в развернутом виде. Возможно, отсюда возникли указанные выше претензии Горсовета к Губземотделу.

Мы предполагаем, что в целях конкретизации компетенций земельных отделов, в частности, для усовершенствования землеустроительных работ и обеспечения помощи населению по землеустройству на местах, заведующим Актюбинским губернским отделом землеустройства в рамках формирования землеустроительных участков в Актюбинском и Темирском уездах, было разработано Положение об участковых землемерах-землеустроителях. По положению, будучи ответственными лицами, они руководили земельными делами на своих участках. В их основные функциональные обязанности входило:

• подробное изучение экономических, сельскохозяйственных и бытовых условий участка в целях инструктирования населения в отношении выбора последним наилучших, соответствующих указанным условиям форм землепользования;
• разъяснение населению участка смысла действующих постановлений по земельным делам и оказание ему юридической и технической помощи по делам землепользования и землеустройства;
• руководство всеми землеустроительными работами на участке .;
• тщательный контроль и участие в разрешении всех земельных дел и вопросов на участке;
• координация и руководство работой землеустроительным персоналом и ВолЗемКомиссий и др. [7; лл. 194–199 об.]

Таким образом, в первой половине 20-х гг. ХХ века мы видим, что в регулировании земельных отношений существовал ряд проблем, связанных со слабостью нормативно-правовой базы. Решение которых позволило в дальнейшем улучшить землеустроительные работы и, главным образом, урегулировать земельные отношения.

Список литературы

1. Бражник М.В. Становление и развитие системы органов государственного управления сельским хозяйством в РСФСР и в СССР в период 1917–1939 гг. [Электронный ресурс] / М.В. Бражник // Проблемы современной экономики. — 2010. — № 4. — С. 368–374. Режим доступа: https://cyberleninka.ru/article/n/stanovlenie-i-razvitie-sistemy-organov- gosudarstvennogo-upravleniya-selskim-hozyaystvom-v-rsfsr-i-v-sssr-v period-1917-1939-gg
2. Большая советская энциклопедия. Народный комиссариат земледелия (НКЗем): энцикл.: 1-е изд. [в 65-т.] Т. 41 / Ф.И. Петров, Ф.А. Ротштейн, П.С. Заславский; гл. ред. О.Ю. Шмидт. — М.: Советская энцикл; ОГИЗ, 1939. — 450 с.
3. Государственный архив Актюбинской области (ГААО). — Ф. 1. — Оп. 1. — Д. 174.
4. Подлесных С.Н. Правовой статус земельных отделов в первые годы Советской власти (1918—1922 гг.) [Электронный ресурс] / С.Н. Подлесных // Молодой ученый. — 2016. — № 6(110). — С. 130—132. — Режим доступа: https://moluch.ru/archive/110/27516/
5. ГААО. — Ф.1. — Оп. 1. — Д. 257.
6. ГААО. — Ф. 3. — Оп. 1. — Д. 38.
7. ГААО. — Ф. 155. — Оп. 1. — Д. 19.
8. ГААО. — Ф. 517. — Оп. 1. — Д. 337.
9. ГААО. — Ф. 155. — Оп.1. — Д. 10.
10. Постановление Наркомата земледелия РСФСР «Инструкция по применению положения о социалистическом землеустройстве» от 11 марта 1919 г. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.libussr.ru/doc_ussr/ussr_447.htm
11. ГААО. — Ф. 30. — Оп. 1. — Д. 1.
12. ГААО. — Ф. 30. — Оп. 1. — Д. 5.