Привлечение частного сектора в портовую отрасль Казахстана

Статья направлена на определение наиболее оптимальных форм участия частного сектора в предоставлении услуг порта Актау с учетом типа рассматриваемой услуги. Для достижения поставленной цели решены следующие задачи: рассмотрены традиционные формы участия частного сектора в организации портовых услуг, выявлены существующие формы участия частного сектора в организации услуг порта Актау, определены формы собственности на активы и услуги порта Актау. На основе контент-анализа, описательного и сравнительного, сделаны следующие выводы. Первое, реформы в мировой портовой отрасли характеризуются, прежде всего, использованием концессионных договоров, предусматривающих участие частного сектора, а не продажу активов морских портов частному сектору. Второе, в порту Актау применяются следующие формы участия частного сектора в портовой отрасли: создание совместных предприятий, доверительное управление и передача части порта частному владельцу. Третье, в порту Актау частный и государственный сектор сосуществуют: и государственный, и частный сектор имеют в собственности основные активы порта, соответственно, оказывают портовые услуги путем использования данных активов. Четвертое, на сегодняшнем этапе развития наиболее оптимальным видится передача активов порта Актау (нефтеналивной, паромный и зерновой терминалы) в долгосрочную аренду частной стороне на условиях обеспечения минимального грузооборота/минимального арендного платежа. Сухогрузные причалы предложено передать частному сектору на условиях концессии. Пятое, законодательное ограничение по запрету реализации морских терминалов в рамках концессии является существенным ограничением для дальнейшего выстраивания эффективной операционной модели управления и изменению отношений с частными стивидорными компаниями.

Введение

В Стратегии развития Республики Казахстан до 2050 года одним из основных направлений является «глобальная инфраструктурная интеграция и развитие транзитного потенциала». Соответственно для достижения поставленной цели на долгосрочную перспективу необходимо принять среднесрочные меры по эффективному использованию транспортного потенциала республики. С учетом того, что морские порты являются одним из важных транспортных инфраструктурных элементов логистической системы страны, в последние годы проведены масштабные мероприятия по строительству дополнительных терминалов в северной части порта Актау. В настоящее время пропускная способность порта оценивается в 21 млн т в год, что позволяет удовлетворить стратегические потребности страны в обеспечении транспортировки собственных и транзитных грузов в среднесрочной перспективе. Стоит отметить, что до настоящего времени стимулировался в основном количественный рост. При этом условия функционирования морских портов характеризуются ужесточением конкуренции, быстрым изменением конъюнктуры и повышением степени неопределенности рынка.

На сегодняшний день производственные мощности порта Актау загружены практически на 30 % (грузооборот сократился с 10-13 млн т в 2010-2014 гг. до 5-6 млн т в 2015-2017 гг., что привело к снижению загрузки с 75 % в 2010 г. до 30 % в 2017 г.). Снижение грузооборота вызвано сокращением перевалки нефти, металла и паромных грузов.

В связи с чем для полноценного использования имеющихся производственных мощностей порта Актау стоит задача поиска эффективной модели управления. Реформы в управлении портами связывают с привлечением частного сектора в отрасль и изменением отношений собственности. При этом приватизация порта Актау рассматривается в качестве наиболее эффективного средства для увеличения объема перевалки грузов ∣1]. Данную политику связывают с изменением роли государства в экономике, путем «сокращения роли государства и государственных монополий, снижение барьеров для ведения бизнеса, стимулирование роста частных, в особенности средних предприятий» ∣2]. Однако возникает вопрос: «Нужно ли приватизировать государственную собственность в порту Актау для увеличения объема перевалки грузов?».

Целью данного исследования является определение наиболее оптимальных форм привлечения частного сектора в организации услуг порта Актау, для достижения которой поставлены следующие задачи:

• рассмотреть традиционные формы участия частного сектора в организации портовых услуг;
• определить формы собственности на активы и услуги порта Актау;
• выявить существующие формы участия частного сектора в организации услуг порта Актау.

Основная часть

Если обратиться к теоретическим разработкам в области управления портами, то можно обозначить две концепции, которые определяют подход к принципам управления морскими портами [3]:

• макроэкономическая — порты рассматриваются как инструмент решения важных экономических и политических задач страны;
• микроэкономическая — порты выступают как субъекты экономической деятельности, целью которой является обеспечение рентабельности, капитальных вложений и получение при этом максимальной прибыли.

Первая концепция ориентирует своих сторонников на сохранение государственной собственности на активы портов и, в первую очередь, их инфраструктуру. При этом наблюдается тенденция применения форм государственно-частного партнерства, когда активы порта могут передаваться частному сектору на условиях долгосрочной аренды.

Вторая — порождает тенденцию приватизации портов в целом, включая инфраструктуру, либо приватизацию услуг, оказываемых ими. Однако после введения частного участия в морских портах существует необходимость в регулировании новых частных операторов. Так как конкуренция не всегда может быть использована в качестве замены для регулирования.

На наш взгляд, с учетом стратегических задач Казахстана в области развития транспорта, которая заключается в глобальной инфраструктурной интеграции и развитии транзитного потенциала, необходимо придерживаться макроэкономической концепции.

Согласно общемировым тенденциям развития портовой отрасли участие частного сектора обусловлено рядом факторов. Среди них можно выделить две основные группы. С одной стороны, необходимостью создания новых источников финансирования инфраструктуры или оборудования с целью сокращения государственных расходов [4]. С другой — необходимостью увеличения грузооборота и улучшения опыта управления портами или необходимостью повышения эффективности некоторых видов деятельности [5]. Что касается эффективности морских портов и вида собственности, то некоторые авторы указывают на то, что можно найти примеры отсутствия связи между эффективностью и типом портовой собственности. В литературе часто сравнивают порты Сингапура и Гонконга. Оба порта являются высокоэффективными, причем первый является государственным, а второй — частным. Многие авторы подчеркивают, что представляется довольно сложным сделать простой вывод относительно собственности и эффективности порта [6].

В случае Казахстана можно предположить, что основной целью привлечения частного сектора в морские порты является увеличение объема перевалки грузов.

При выборе наилучшей формы для внедрения частного участия в организации портовых услуг существует несколько альтернатив в зависимости от размера порта и типа услуги [7]. Среди различных возможностей можно отметить следующие:

• – приватизация, когда все активы и обязательства передаются частному сектору;
• – передача частному сектору части морского порта, т.е. частный сектор строит, эксплуатирует и владеет активами;
• – концессия, т.е. государственный сектор не утрачивает права собственности на портовую инфраструктуру, и даже новые объекты, построенные частными фирмами, передаются государственному сектору по истечении определенного периода времени;
• – создание совместных предприятий. Этот тип сотрудничества может быть между портовыми властями и частными фирмами, как, например, в Шанхае (Китай), Келанге (Малайзия) и других азиатских портах с крупными инвестиционными проектами, где портовые власти создали много совместных предприятий для разработки и эксплуатации новых терминалов;
• – лизинг, т.е. сдача в аренду портовых активов для использования частными операторами в течение фиксированного периода времени, без обязательств осуществления инвестиций;
• лицензирование, предоставление портовых услуг операторами собственными активами с использованием инфраструктуры порта за определенную плату;
• контракт на управление, портовая администрация является собственником инфраструктуры и портовых сооружений, но решение о ее функционировании принимает частная компания, которая может обеспечить более коммерческий подход к операциям. Как инвестиционные, так и коммерческие риски в данном случае несет государственный сектор.

В мире имеется опыт полной приватизации портов, например, в Новой Зеландии и Великобритании. Приватизация в портовой отрасли обладает определенной спецификой, и, по мнению многих экспертов, данная мера считается наиболее рискованной формой реформ, которая не всегда является единственным способом повышения эффективности и управления [8]. В последнее время наибольшую популярность приобрели формы участия частного сектора в рамках концессионных схем, когда частные компании строят новые объекты (терминалы) и эксплуатируют уже существующие.

При выборе из приведенного выше списка вариантов для определения наилучшей альтернативы привлечения частного сектора для оказания услуг в порту Актау будем придерживаться мнения, что данная мера необходима для увеличения объема перевалки грузов с учетом ограничений, с которыми сталкивается администрация порта.

Для проведения исследования на первом этапе в сочетании с контент-анализом проводится сравнительный анализ действующей модели порта Актау с традиционными формами участия частного сектора в портовой отрасли, соотношения в его деятельности государственного и частного секторов.

На втором этапе представляется схематичная модель порта Актау, где более подробно определяются формы собственности на активы и оказываемые услуги.

В исследовании использовались нормативно-правовые акты Республики Казахстан в области регулирования торгового мореплавания, информация Министерства индустрии и инфраструктурного развития Республики Казахстан, документы (стратегии развития, отчеты, стандарты) Акционерного общества «Национальная компания «Актауский морской торговый порт» (далее — АМТП) и других субъектов рынка морских перевозок, а также личные наблюдения.

Администрация порта в общем понимании — это юридическое лицо, которое владеет или распоряжается от имени государства или местных властей территорией и акваторией порта. В соответствии с законодательством Республики Казахстан в порту Актау данным органом АМТП. Учредителем АМТП является Правительство Республики Казахстан в лице Комитета государственного имущества и приватизации Министерства финансов Республики Казахстан, единственным акционером АММТП является Акционерное общество «Фонд национального благосостояния «Самрук-Казына» [9].

Как указывалось выше, в мировой практике участие частного сектора в портовой отрасли можно обозначить следующими формами: приватизация, передача части морского порта, концессия, создание совместных предприятий, лизинг, аренда, контракт на управление.

В соответствии с законодательством государственно-частное партнерство в РК реализуется следующим образом: концессия, доверительное управление государственным имуществом, имущественного найма (аренды) государственного имущества, лизинг, договора, заключаемые на разработку технологии, изготовление опытного образца, опытно-промышленное испытание и мелкосерийное производство, контракта жизненного цикла, сервисного контракта и т.д. [10].

Если рассматривать формы участия частного сектора в порту Актау, то наблюдается следующая картина. В порту Актау можно наблюдать участие частного сектора в строительстве, владении и эксплуатации терминалов. В частности, АМСТ является владельцем земельного участка на территории порта Актау, который, в свою очередь, построил и эксплуатирует 3 терминала на территории порта, т.е. является владельцем активов и оказывает услуги как по швартовке и перевалке, так и по складированию грузов. То есть на территории порта Актау два конкурента — два владельца сухогрузных терминалов: АМСТ и АМТП.

АМТП находится в доверительном управлении АО «НК «Казакстан Темир Жолы» [9]. Возможно, данное решение вполне обоснованно с точки зрения достижения стратегической цели — «глобальная инфраструктурная интеграция и развитие транзитного потенциала». Планируется, что управляющая компания обеспечит рост транзитных перевозок, выполняемых в смешанных перевозках, что требует полного согласования экономического механизма, параметров технического состояния транспортных средств и технологических процессов транспортировки грузов.

Если рассматривать создание совместных предприятий на территории порта Актау, то также можно наблюдать присутствие совместного предприятия в лице АМСТ, учредителями которого являются: «Interport Development PTE. Ltd» — 60 % доли участия; АО «KTZ Express» — 30 % и АМТП» — 10 %.

В рамках данного исследования проводится анализ собственности на основную инфраструктуру порта (активы) и услуги порта Актау для перевалки грузов на терминалах. Вместе с тем опишем форму собственности на активы в акватории порта Актау и земельные участки. Владельцем активов (навигационные буи, подходной канал, мол, волнолом, радиолокационные системы) в акватории порта Актау является АМТП. В соответствии с Земельным кодексом Республики Казахстан земельные участки в порту Актау принадлежат акимату Мангистауской области и находятся во временном долгосрочном пользовании у АММТП. Владельцами внутрипортовой инфраструктуры (авто и ж/д дороги) являются АММТП и ТОО «Актауский морской северный терминал» (далее — АМСТ). Вместе с тем подъездные железнодорожные пути к порту Актау, ж/д участок в периметре порта, подходящий к паромному причалу, и земельные участки под ним находятся в собственности АО «Каскор- Транссервис» (далее — КТС).

На территории порта Актау расположено тринадцать действующих причалов. Владельцем десяти причалов является АМТП: четыре нефтеналивных причала, три сухогрузных причала, зерновой терминал, причал для маломерных судов и паромный причал, который также может быть использован в качестве нефтеналивного причала. Владельцем трех причалов является ТОО «Актауский морской северный терминал» (далее — АМСТ): два универсальных и один зерновой терминалы. Технологическое оборудование — трубопроводы (суперструктура) для нефтеналивных операций находится на балансе нефтяного оператора — Казтрансойл, осуществляющего их эксплуатацию, техническое обслуживание и ремонт. На зерновых терминалах силосы и оборудование для погрузки зерна (суперструктура) находится на балансе АМСТ и АО «Акбидай Терминал» (далее — Акбидай). На паромном терминале владельцем причала является АМТП, ж/д участок в периметре порта, подходящий к паромному причалу, и земельные участки под ним находятся в собственности КТС. На универсальных сухогрузных причалах перегрузочное оборудование и складские помещения принадлежат АММТП и АМСТ.

Распределение активов на терминалах и причалах порта Актау представлено на рисунке 1.

В международной практике основная инфраструктура портов находится в государственной собственности, кроме приватизированных портов. В порту Актау владельцами основной инфраструктуры являются АМТП, как представитель государственного сектора, и АМСТ — частный сектор. Суперструктурой (перегрузочное, терминальное оборудование, краны) также владеет как АММТП, так

и АМСТ, нефтяные операторы (Казтрансойл, Терминалекс) и Акбидай, ж /д участок в периметре порта, подходящий к паромному причалу, и земельный участок и под ним находятся в собственности КТС.

При осуществлении погрузочно-разгрузочных работ услуги по перевалке грузов оказываются как АМТП, так и частными компаниями-операторами. Распределение функций по оказанию портовых услуг представлено на рисунке 2.

Частные операторы — Казтрансойл, Акбидай и КТС осуществляют перевалку грузов собственными силами, используя на договорной основе причальную инфраструктуру АМТП для перевалки зерна на зерновом терминале (погрузку зерна из зерновых силосов на суда); перевалку нефти с трубопроводного транспорта на нефтеналивном терминале (налив нефти и нефтепродуктов, бункеровка танкеров топливом, маслами и пресной водой); по перевалке паромных грузов через паромный терминал (погрузку и выгрузку вагонов и цистерн на паромы). По сути, происходит непрерывный технологический процесс осуществления операций с определенным грузом.

АМСТ на собственных терминалах самостоятельно осуществляет погрузочно-разгрузочные работы.

Швартовые операции осуществляются владельцами причалов — АМТП и АМСТ.

Далее рассмотрим загрузку терминалов в порту Актау. Нефтеналивные причалы находятся в собственности АМТП. Технологическое оборудование — трубопроводы (суперструктура) для нефтеналивных операций находится на балансе нефтяного оператора — Казтрансойл, который осуществляет их эксплуатацию, техническое обслуживание и ремонт. Казтрансойл осуществляет перевалку грузов собственными силами, используя на договорной основе причалы АМТП для перевалки нефти (налив нефти и нефтепродуктов, бункеровка танкеров топливом, маслами и пресной водой). Однако наблюдается снижение перевалки нефти на терминалах порта Актау (рис. 3) и соответственно на сегодняшний день загрузка составляет порядка только 10 % от пропускной способности в 12 млн т. При этом конкурентных нефтяных терминалов в порту Актау не имеется, однако потенциальными конкурентами являются трубопроводы.

На паромном терминале владельцем причала является АМТП, ж/д участок в периметре порта, подходящий к паромному причалу, и земельные участки под ним находятся в собственности КТС, который осуществляет погрузку и выгрузку вагонов и цистерн на паромы собственными силами, используя причал АМТП. Перевалка паромных грузов в порту Актау колеблется в зависимости от политической и экономической ситуации в прикаспийских странах. В перспективе существует риск оттока паромных грузов во вновь построенный порт Курык. Динамика перевалки паромных грузов показана на рисунке 4.

В порту Актау имеется 2 зерновых терминала. Владельцем одного причала на зерновом терминале является АМТП, силосы и оборудование для погрузки зерна находится на балансе Акбидай, который осуществляет перевалку зерна собственными силами, используя на договорной основе причальную инфраструктуру АМТП. Второй зерновой терминал (причал, силосы и оборудование) находится в собственности АМСТ. По сути два зерновых терминала являются конкурентами. Динамика перевалки зерна через терминалы АМСТ и АМТП представлена на рисунке 5.

На сегодняшний день АМТП взимает причальный сбор за объем переваленного груза через свои терминалы (зерновой, нефтеналивной и паромный), т. е. заключает договора под отдельные отгрузки и не имеет инструментов влияния для привлечения грузопотока. Для решения сложившейся ситуации можно предложить администрации порта передать имеющиеся причалы частным операторам в долгосрочную аренду на условиях обеспечения оператором необходимого минимального грузооборо- та/минимального арендного платежа.

Если рассматривать перевалку грузов на сухогрузных терминалах порта Актау, то наблюдается следующее: владельцем 3-х сухогрузных терминалов (причалы, оборудование, склады) является АМТП, владельцем 2-х терминалов — АМСТ. Ввиду схожей номенклатуры переваливаемых грузов и оказываемых услуг существует высокая конкуренция между терминалами АМТП и АМСТ. В связи с чем наблюдается отток объемов грузов из терминалов АМТП на терминалы АМСТ (рис. 6).

Вместе с тем для повышения эффективности использования сухогрузных терминалов АМТП можно рассмотреть вариант передачи последних частному сектору на условиях концессии. Однако, в соответствии с законодательством Республики Казахстан, морские терминалы не могут быть реализованы в рамках государственно-частного партнерства, в том числе в рамках концессии [11]. Данная норма, по нашему мнению, является существенным ограничением для дальнейшего выстраивания эффективной операционной модели управления и изменению отношений с частными стивидорными компаниями.

На основе проведенного исследования сделаны следующие выводы:

• реформы в мировой портовой отрасли характеризуются прежде всего использованием концессионных договоров, предусматривающих участие частного сектора, а не продажей активов морских портов частному сектору;
• в порту Актау применяются следующие формы участия частного сектора в портовой отрасли: создание совместных предприятий, доверительное управление и передача части порта частному владельцу. Насколько эффективны данные формы частного участия оценить пока не представляется возможным ввиду короткого срока реализации;
• в порту Актау частный и государственный секторы сосуществуют: и государственный, и частный, секторы имеют в собственности основные активы порта, соответственно оказывают портовые услуги путем использования данных активов;
• на сегодняшнем этапе развития наиболее оптимальным видится передача активов порта Актау (нефтеналивной, паромный и зерновой терминалы) в долгосрочную аренду частной стороне на условиях обеспечения минимального грузооборота/минимального арендного платежа, повысит эффективность использования причалов за счет заинтересованности последних максимально загрузить причалы. В свою очередь, данная мера позволит также увеличить объем технологических связанных услуг морского порта (услуги судозахода, буксирные, бункеровочные услуги и т.д.);
• сухогрузные причалы предлагается передать частному сектору в рамках концессии. Концессионные договоры можно рассматривать как промежуточное решение между государственной собственностью и полной приватизацией порта;
• законодательное ограничение по запрету реализации морских терминалов в рамках концессии является существенным ограничением для дальнейшего выстраивания эффективной операционной модели управления и изменению отношений с частными стивидорными компаниями. Концессионные соглашения широко используются в портовой отрасли всего мира для сотрудничества между государственным и частным секторами.

Список литературы

1. Постановление Правительства Республики Казахстан от 30 декабря 2015 года № 1141 «О некоторых вопросах приватизации на 2016-2020 годы» [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://online.zakon.kz.
2. Указ Президента Республики Казахстан от 15 февраля 2018 года № 636 «Об утверждении Стратегического плана развития Республики Казахстан до 2025 года и признании утратившими силу некоторых указов Президента Республики Казахстан» [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://online.zakon.kz.
3. Кузнецов А.Л. Генезис моделей развития портов в современной транспортной науке / А.Л. Кузнецов, А.В. Галин // Вестн. гос. ун-та морского и речного флота им. адмирала С.О. Макарова. — 2015. — № 2 (30). — С. 141-153.
4. Thompson L.S. Global Trend to Railway Concessions Delivering Positive Results. Public Policy for the Private Sector / L.S. Thompson, K.J. Budin. — Note no. 134, December, World Bank. — Washington DC, 1997.
5. Baird A.J. Port privatization Objectives, extent, process and the UK experience / A.J. Baird // International journal of Maritime Economics. — 2000. — № 2(3). — Р. 177-194.
6. Juhel M. Government Regulation of Port Activities: What Balance Between Public and Private Sectors? / M. Juhel // International Course on Privatization and Regulation of Transport Services. World Bank. — Washington DC, 1997.
7. Trujillo L. Privatization and regulation of the sea port industry. Universidad de Las Palmas de Gran Canaria Dpto / L. Trujillo, G. Nombela. Analisis Economico Aplicado, Las Palmas de Gran Canaria (Spain).
8. Port reform toolkit. Alternative port management structures and ownership models / The international bank for reconstruction and development. — The World Bank, 2007. — 78 p.
9. Постановление Правительства Республики Казахстан от 4 декабря 2012 года № 1539 «О реорганизации Республиканского государственного предприятия на праве хозяйственного ведения «Актауский международный морской торговый порт» Министерства транспорта и коммуникаций Республики Казахстан» [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://online.zakon.kz.
10. Закон Республики Казахстан «О государственно-частном партнерстве» от 31 октября 2015 года № 379-V [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://adilet.zan.kz.
11. Постановление Правительства Республики Казахстан от 6 ноября 2017 года № 710 «Об утверждении перечня объектов, не подлежащих передаче для реализации государственно-частного партнерства, в том числе в концессию» [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://adilet.zan.kz.