Система исполнительных органов в Республике Казахстан

После принятия Конституции РК 1995 г. очень многое изменилось в положении субъектов, которые прежде назывались органами государственного управления, исполнительно-распорядительными органами.

Во-первых, Конституция РК называет их органами исполнительной власти.

Во-вторых, они теперь организационно не подчиняются представительным органам, а в силу принципа разделения властей подчиняются исполнительным органам и исполняют законы и иные нормативные акты.

В-третьих, публичные органы исполнительной власти четко разделились на центральные и местные. Образовались две подсистемы на базе действовавшей ранее единой системы исполнительнораспорядительных органов.

В-четвертых, снизилась роль коллегиальности в исполнении законов. Кроме того, сейчас развиваются начала децентрализации, происходит размежевание государственных функций и государственных услуг, избираются акимы аулов и сел (сельских округов), и произошло много других изменений в положении, структуре, компетенции, формах и методах деятельности публичной администрации вообще.

Рассмотрим теоретические основы системы исполнительной ветви власти. Современная концепция сильного и эффективного государства исходит из того, что государство существует и действует как часть общества, «глобально организованное общество». Не просто государство, а система государственности, система отношений, в которой главным является отношение публичной власти и ее объектов, государства и гражданского общества (если говорить обобщенно). Чтобы такая сложная система («система систем») была управляемой, каждый ее элемент должен быть сильным, способным подчинять другого своей воле, а при необходимости находить в себе силы признать правоту другого и подчиниться, пойти на компромисс либо достигнуть консенсуса.

Особенность исполнительных органов состоит в том, что они в идеале объединены в строго иерархическую систему с жесткой подчиненностью. Эта система опирается на значительные людские, материальные, финансовые ресурсы, в отношении которых должностные лица имеют распорядительные полномочия. Помимо этого, исполнительная власть опирается на силовые структуры (армия, полиция и др.), и при недостаточном контроле со стороны общества возможна узурпация исполнительными органами полноты власти.

Именно исполнительная власть институционально обеспечивает единство государственной власти, создает системность в управлении обществом, обеспечивает целостное, комплексное решение общесистемных задач управления делами общества и государства, она укрепляет государственность путем сложения, объединения, создания определенной целостности различных структур, векторов и сил, действующих в результате этого с единых позиций, в одном направлении и, следовательно, наиболее эффективно, что не исключает, разумеется, специфических подходов и методов различных органов при решении общих задач.

Значение государственных органов единой системы исполнительной власти исключительно велико в формировании и обеспечении единого правового пространства унитарного Казахстана в силу следующих причин:

• именно органы исполнительной власти являются наиболее многочисленной ветвью государственного механизма;
• на деятельность центральных и местных исполнительных органов приходится более 90 процентов издаваемых нормативных правовых актов, причем большая часть из них носит оперативный, каждодневный характер, по существу формируя правовую систему страны;
• именно исполнительные органы выступают в роли основных правоприменителей;
• центральные и местные исполнительные органы представляют собой особую разновидность государственных органов, на которую государством возложены функции по организации и контролю единого правового пространства Казахстана. Эту важную деталь очень точно подметил Т.С. Донаков: «Прежде всего, управленческое предназначение административно-территориальных единиц позволяет не допустить государственно-властного, управленческого плюрализма, благодаря чему исполнительная власть беспрепятственно реализует общегосударственную политику» [1, с. 87];
• к сожалению, именно исполнительные органы являются основными нарушителями правовых норм. В числе актов, опротестованных прокурорами или признанных судами не соответствующими законам, около 95 процентов - решения исполнительных органов.

Система органов исполнительной власти в настоящее время включает органы государственного управления общей и специальной компетенции. Понятие «органы государственного управления» в данном случае тождественно понятию «органы исполнительной власти» или «исполнительные органы».

Кроме того, система исполнительной власти охватывает разные уровни управления: общегосударственный (республиканский), региональный (областной) и местный (районный, городской, сельский). В федеративных государствах структура исполнительной власти еще более многоуровневая, ибо включает еще управление на уровне государственного образования – субъекта федерации.

Аналогичный подход к употреблению понятия «органы исполнительной власти» демонстрирует и Конституция РК. В соответствии с п. 1 ст. 64 «Правительство... возглавляет систему исполнительных органов и осуществляет руководство их деятельностью». Согласно п. 1 ст. 87 местные исполнительные органы входят в единую систему исполнительных органов Республики Казахстан[2].

За время государственной независимости в Республике Казахстан шел активный поиск отвечающей требованиям транзитного состояния системы органов исполнительной власти. Свое закрепление его результаты получили в ряде Указов Президента РК. В числе комплексных актов – Указы от 20 декабря 1990 Г. «О реорганизации органов государственного управления в Казахской ССР»; от 7 февраля 1992 г. «О совершенствовании организации и деятельности органов государственного управления Республики Казахстан в условиях экономической реформы»; от 9 июня 1993 г. «О перечне центральных органов государственного управления Республики Казахстан, непосредственное руководство которыми осуществляет Кабинет Министров Республики»; от 15 июля 1994 г. «О совершенствовании структуры органов государственной власти и управления и сокращении расходов на их содержание»; от 19 октября 1995 26

г. «О совершенствовании структуры центральных исполнительных органов Республики Казахстан»; от 21 мая 1998 г. «О дальнейшем совершенствовании государственного управления в Республике Казахстан»; от 28 августа 2002 г. «О мерах по дальнейшему совершенствованию системы государственного управления Республики Казахстан»; от 13 июня 2003 г. «О дальнейшем совершенствовании системы государственного управления Республики Казахстан»; от 13 января 2007 г. «О мерах по модернизации системы государственного управления Республики Казахстан»; от 19 июня 2007 г. «О дальнейшем совершенствовании системы государственного управления Республики Казахстан»; от 24 июня 2009 г. «О дальнейшем совершенствовании системы государственного управления Республики Казахстан»; от 19 марта 2010 г. «О Системе ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, города республиканского значения, столицы». Настоящий перечень можно дополнить Указами Президента республики по утверждению структуры Правительств. В настоящее время в структуру Правительства входят 16 министерств, 9 агентств и Канцелярия Премьер- министра РК. Каждый из поименованных указов сыграл свою роль в истории становления и развития системы органов государственного управления страной.

Как бы то ни было, но в Казахстане органы, непосредственно подчиненные и подотчетные Президенту Республики, занимают соответствующую нишу в «президентской форме правления».

В целом на систему казахстанской исполнительной ветви власти оказывают непосредственное влияние следующие факторы:

• особенности президентской формы правления Республики Казахстан, которой обусловлены действенные полномочия Президента Республики по конструированию системы исполнительной ветви власти, учреждению и прекращению деятельности конкретных ее органов;
• существование в определенном отрыве от системы исполнительной власти действующих в некотором обособлении от нее органов, непосредственно подчиненных и подотчетных Президенту Республики в области финансов, банковской деятельности, государственного бюджета, функционирования государственной службы, борьбы с экономической и коррупционной преступностью и др. Неясность сохраняется и в вопросе вхождения акимов всех уровней в исполнительную ветвь власти;
• некоторыми особенностями министерств иностранных дел, обороны, внутренних дел, юстиции;
• вхождение Казахстана в мировые экономические процессы, в том числе в международные организации, что влечет передачу отдельных полномочий казахстанских исполнительных органов наднациональным органам (например, при создании Таможенного Союза Беларусью, Казахстаном и Россией);
• переживаемый страной период всесторонней модернизации, на который накладываются ситуации мирового финансового кризиса, возникновения новых рисков, формирование информационного общества, развитие нанотехнологий, проблемы с соблюдением прав и свобод человека и гражданина, охраной окружающей среды, председательство Казахстана в ОБСЕ и др.;
• трансформация государственных функций, применение мягких методов управления взамен жестких, децентрализация и деконцентрация государственной власти с передачей определенных направлений и видов деятельности органов исполнительной власти в разряд государственных услуг с дальнейшей передачей их в конкурирующий сектор;
• соответственно меняются и характеристики государственного органа исполнительной власти, отдельные традиционные полномочия переходят от государственных органов к государственным предприятиям, функциями и полномочиями государственных органов наделяются военизированные организации[3].

Перечисленные факторы, оказывающие в определенной степени дестабилизирующее влияние на целостность системы исполнительной ветви власти, требуют внимательного анализа и разработки конкретных рекомендаций ученых-конституционалистов и административистов.

Центральным вопросом системы исполнительной ветви государственной власти является понятие «исполнительный орган».

Исполнительный орган – особый вид органов государства. Он обладает всеми признаками госоргана:

• организованный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппарата;
• выполняющий государственные функции;
• наделенный собственной компетенцией, государственно-властными полномочиями в отношении других организаций, граждан;
• выступающий в правоотношениях от своего имени;
• его образование, структура, цели и формы деятельности регулируются правом.

Наряду с родовыми, исполнительный орган имеет две группы видовых признаков: во-первых, те, которые конкретизируют родовые; во- вторых, самостоятельные.

Исполнительный орган – это:

1. органичная часть системы исполнительной ветви власти, и вне ее он функционировать не может;
2. как правило, он образуется вышестоящими органами исполнительной власти или Президентом РК, акимом области (Астаны, Алматы). В свою очередь, руководитель органа комплектует его штаты, назначает (принимает на работу) его служащих. В системе исполнительной власти существует четкая иерархия звеньев: нижестоящие подчиняются вышестоящим. В других ветвях государственной власти иерархии и ее атрибутов (подчинение, назначение и др.) нет (или она проявляется в иныхформах). Каждый орган исполнительной власти – это элемент иерархической структуры;
3. в постоянно действующих исполнительных органах имеются постоянные штатные работники. Каждый из них - организованный коллектив граждан, состоящий из государственных служащих, технических исполнителей и иных работников. Многие центральные органы исполнительной власти Республики Казахстан и ее субъектов возглавляют лица, занимающие государственные должности категории А, В, С. В литературе можно встретить высказывания, что наряду с органом- коллективом, есть органы, состоящие из одного человека.
4. исполнительные органы осуществляют подзаконную исполнительно-распорядительную (административную) деятельность. Они обязаны организовывать исполнение, обеспечить непосредственное исполнение законов, указов Президента РК, актов правосудия, актов вышестоящих органов исполнительной власти и международных договоров;
5. для этого они наделены государственной властью, распорядительными полномочиями в отношениях с гражданами и организациями. Административная власть используется для организации (обеспечения, создания условий, объединения усилий) позитивных экономических, социальных процессов в стране (области, городе, учреждении), для создания системы безопасности, а также для борьбы с угрозами безопасности и иными негативными явлениями. Государственная власть – инструмент созидания и охраны социальных ценностей. Она реализуется в нормативных и индивидуальных актах письменных, устных, а также в иных властных действиях и материально-технических действиях;
6. главный принцип деятельности исполнительных органов – эффективность, достижение социально полезных результатов в оптимальные сроки и с наименьшими затратами. Безусловно, очень важен принцип законности, но это – обязательное условие функционирования, а не ее цель.
7. Формы органов исполнительной власти и методы их деятельности более разнообразны, возможности реагировать на различные жизненные ситуации более широки, чем у законодательных и судебных органов. Подобно первым, они издают нормативные акты (их издается намного больше, чем законов), подобно вторым – привлекают виновных к ответственности (и чаще, чем суды). Но, кроме того, исполнительные органы, и только они или преимущественно они (среди государственных органов), заключают договоры, распределяют материальные и финансовые ресурсы, регистрируют, выдают разрешения, лицензии, дипломы, пресекают неправомерные действия в общественных местах и т.д. Органы исполнительной власти обладают правовыми возможностями для того, чтобы разумно реагировать на гигантское разнообразие реальных управленческих ситуаций, с которыми они сталкиваются, проводя в жизнь законы, акты правосудия и иные правовые акты.
8. если создание, структура представительных и судебных органов регламентируются конституционным правом, то организация исполнительных органов государственной власти регламентирована в основном административным и в очень небольших размерах конституционным правом. Как видим, еще одна особенность последних - в том, что их создание, реорганизация, ликвидация, подчинение, изменение подчинения, структура в основном регулируются административными актами и нормами. Что же касается компетенции исполнительных органов государственной власти, то она закрепляется в той или иной степени почти всеми отраслями действующего права.

Таким образом, орган исполнительной власти есть органичная часть исполнительной власти; образуется Президентом РК или вышестоящим исполнительным органом и подчиняется ему; является коллективом, состоящим из государственных служащих, технических исполнителей и иных работников, которые, как правило, назначаются на должность; осуществляет подзаконную исполнительно-распорядительную (административную) деятельность; имеет административную власть; цель и главный принцип его деятельности - эффективность; обладает оперативной самостоятельностью, правом самостоятельно принимать решения и издавать (принимать) акты от своего имени; его образование, подчинение, структура регулируются частично нормами конституционного права, а в основном - нормами административного права.

Литература

1. Донаков Т.С. Некоторые проблемы правовой природы и организации местной исполнительной власти Республики Казахстан // Казахстан- Спектр. - 2002. - №3. - С.87.
2. Конституция Республики Казахстан: Комментарий / Под ред. Г.С. Сапаргалиева. - Алматы: Жеті жарғы, 2000. - С. 27, 314.
3. Керимов А.Д. Исполнительная власть в системе разделения властей // Гражданин и право. - 2001. - №10(16). - С.26.
4. Таранов А.А. Административное право Республики Казахстан: Академический курс. - Алматы: Баспа, 2000. - С.256.