В статье рассматриваются некоторые вопросы, связанные с реформированием федеративного устройства России в 90-х годах XX и в начале XX1 веков. Развитие федеративных отношений того периода исследуются на основании анализа Федеративного договора от 31 марта 1992 года и иных договоров, заключенных между федеральным центром и органами власти субъектов Российской Федерации.
Россия как федеративное государство была провозглашена в конституционном акте Советской Республики - в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, которая была принята III Всероссийским съездом Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов 31 января 1918 года. В ней было указано, что "Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик" [1, с. 70-72]. Таким образом, в качестве субъектов Федерации были определены только "советские национальные республики". В последующем, 10 июля 1918 года V Всероссийским съездом Советов принимается первая советская Конституция, в которую в качестве первого раздела была включена указанная Декларация. Несмотря на формальное определение Советской Республики как федеративного государства, по существу, по всем фактическим признакам она, на всем протяжении советского периода своего развития, оставалась почти как унитарное государство. В этот период централизация системы государственного управления имела явно гипертрофированные формы. Круг полномочий республик, не говоря уже о краях, областях и автономиях, был достаточно узок. В конституциях РСФСР 1937 и 1978 годов не были даже определены, кто же конкретно являются субъектами Федерации.
После распада Союза ССР в Российской Федерации сложилась сложная ситуация во взаимоотношениях федеральных органов власти с органами власти на местах. По сути нависла реальная угроза целостности самой России, распадения ее на отдельные суверенные государственные образования. Такая ситуация объяснялась тем, что различные территориальные части российского государства находились в неравном положении по отношению друг к другу. Республики, которые по своему статусу значительно отличались от других территорий, не прочь были и дальше укреплять свое положение в отношениях с федеральным центром.
В то же время края, области, города Москва и Санкт-Петербург, существенно отличавшиеся от многих республик своими территориями, населением, финансово-экономическими возможностями не хотели и дальше оставаться в положении только административнотерриториальных единиц. К тому же сам федеральный центр в лице Президента России подталкивал их к более решительным шагам по расширению их политической самостоятельности, к свободе действий по решению социальноэкономических задач на своих территориях.
Необходимо было принимать кардинальные решения по реформированию федеративных отношений в стране, чтобы они получили новый импульс развития с тем, чтобы Россия стала реальной федерацией, основанной на разграничении предметов ведения между федеральным центром и ее составными частями. Наиболее компромиссным вариантом для разрешения проблем дальнейшего развития России как федеративного государства в сложившейся ситуации для руководства страны и регионов стало заключение федеративного договора. Он должен был официально признать территориальные единицы (края, области, города Москва и Санкт-Петербург, автономные области и автономные округа) в качестве равноправных субъектов Федерации. Такие шаги были призваны укрепить федеративные связи внутригосударственных отношениях.
Реформирование федеративных отношений в России в рассматриваемый период непосредственно было связано с заключением 31 марта 1992 года Федеративного договора. Безусловно, факт его подписания имело важное значение для России. Он остановил процесс дальнейшего расшатывания Российской Федерации и предотвратил ее распад. Как итог, Россия сохранила свою целостность и стала развиваться как суверенное государство на принципах обновленного федерализма.
Под указанным договором подписались Президент Российской Федерации и Председатель Верховного Совета Российской Федерации, с одной стороны, и руководители 86 из 88 субъектов Российской Федерации с другой. Под ним не были поставлены подписи представителей Республики Татарстан и Чечено-Ингушской Республики.
Федеративный договор является триединым документом. Он включает в себя три договора, которые предусмотрели разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти суверенных республик, краев, областей, а также органами власти автономных образований [2]. Словосочетание "суверенные республики" в первом договоре было применено исходя из того факта, что к этому времени все республики приняли декларации о своем государственном суверенитете, что, конечно же, противоречило общепризнанным принципам федеративного устройства государства. Также в Договоре впервые к числу субъектов Федерации были отнесены края, области, города Санкт- Петербург и Москва, которые считались лишь административно-территориальными единицами и отношения с которыми Российского центра строились по унитарной схеме.
Хотя и в тексте Договора его сторонами названы федеральные государственные органы и органы власти субъектов и говорится, главным образом, о распределении компетенций между ними, но фактически в нем предполагалось выстраивание отношений между Россией в целом и его отдельными регионами, то есть субъектами. В то же время следует отметить, что это не союзный договор, стороны которого создавали бы федерацию, а договор Российской Федерации с ее субъектами об определении круга вопросов, решаемых каждым из них, причем с учетом особенностей их видов.
Съезд народных депутатов РФ придавал большое юридическое значение Федеративному договору. Своим постановлением от 10 апреля 1992 года он включил его в действующую на тот момент Конституцию России в качестве ее составной части. Таким образом, он стал актом конституционного значения.
Тем не менее, в оценке данного документа не было единого мнения. Были сторонники того, чтобы считать подписанный договор важным конституционным актом, призванным положить в основу выстраивания взаимоотношений между федеральным центром и регионами на основе договоров, различных соглашений. С другой стороны, не мало было и тех, которые видели в нем вынужденную временную уступку федерального центра регионам с единственной целью не допустить на тот период распада Российской Федерации как целостностного суверенного государства.
По всей видимости, в данном случае подписанный Федеративный договор преследовал и те, и другие цели. Прежде всего нужно исходить из того, что он является политико-юридическим документом. В тот момент, когда страна скатывалась к глубокому политическому и экономическому кризису, начались попытки расшатывания сложившихся межнациональных и межтерриториальных отношений. В этих условиях на первое место вышли задачи сохранения государственной целостности России. Их решение требовало пересмотра сложившихся федеративных отношений. Только таким образом можно было обеспечить стабильность в стране и устойчивость ее конституционного строя.
Фактически заключение Федеративного договора сравнимо с началом проведения крупной государственно-правовой реформы в России. Оно, в некоторой степени, сняло напряженность в отношениях между Российской Федерацией и ее субъектами. К тому же согласно постановлению VII Съезда народных депутатов РФ от 12 декабря 1992 года он подлежал обязательному включению в новую Конституцию Российской Федерации. Данное положение в последующем было подтверждено и постановлением VIII Съезда от 12 марта 1993 года.
Договорной принцип в Федеративном договоре главным образом распространялся на разделение полномочий между государственными органами Российской Федерации и государственными органами республик, краев, областей и автономных образований. Такой подход к разграничению предметов ведения и полномочий, в какой-то степени косвенно подтверждал добровольность вхождения прежде всего республик и автономных образований в состав Российской Федерации. Наиболее четко это выражено в первом документе - в договоре, который был заключен федеральным центром с органами власти республик. В частности, в преамбуле Договора его цель определена как решимость качественного обновления федеративных отношений на основе добровольного распределения полномочий и эффективного их осуществления• [3]. Таким образом, можно констатировать, что заключение Федеративного договора наглядно свидетельствует об отказе федерального центра от определения правового статуса субъектов федерации в одностороннем порядке.
Однако после подписания Федеративного договора существенных изменений во взаимоотношениях указанных субъектов не произошло. Реализация Договора столкнулась с серьезными трудностями. Верховным Советом РФ, Президентом и Правительством Российской Федерации не были приняты какие-либо основополагающие правовые акты, определяющие механизм реализации положений Федеративного договора. В связи с этим насущным стал вопрос о законодательном оформлении механизма реализации Федеративного договора. Особенно последовательно на этом настаивал Совет глав республик, который был образован по предложению самих руководителей регионов.
Данный орган начал функционировать под руководством Президента РФ на основании его распоряжения от 23.10.1993 года. Его предназначением была выработка основных принципов, в соответствии с которыми должны были реализовываться положения Федеративного договора. При этом особо подчеркивалась необходимость учета своеобразных особенностей субъектов Федерации. Совет имел статус совещательного и координирующего органа На него были возложены обязанности по подготовке решений, направленных на реализацию Федеративного договора и проблем управления государством в новых геополитических и внутриполитических условиях, на обеспечение территориальной целостности и государственной независимости Российской Федерации, на выработку принципов региональной экономической политики. Его решения оформлялись указами или распоряжениями Президента РФ.
Учитывая сложившуюся ситуацию в 1993 году было разработано несколько вариантов проектов федеральных законов о механизме реализации Федеративного договора. В частности, такие проекты законов были представлены Комиссией Совета Национальностей Верховного Совета Российской Федерации по федеративным и межнациональным отношениям, а также рабочей группой экспертов Совета глав республик. Основная цель подготовленных законопроектов заключалась в том, чтобы определить процедуры, позволяющие реализовать компетенцию органов федеральной власти и органов власти субъектов Российской Федерации в сфере совместного ведения, поскольку подробное регулирование процессов осуществления указанных полномочий являлось настоятельной потребностью того периода развития федерализма в России.
Подготовленные законопроекты так и остались не востребованными и они не дошли до стадии их официального рассмотрения законодательным органом. Можно предположить, что основными причинами их не принятия явились:
во-первых, было достаточно сложно определить правовую природу Федеративного договора. Ряд субъектов склонялись к тому, что данный договор нужно рассматривать как исключительно договорной акт, который должен стоять над Конституцией и что по своему содержанию он больше похож на классические международные договоры;
во-вторых, на тот момент трудно было определить его место в системе федеральных законодательных актов, поскольку отсутствовал нормативно прописанный механизм внесения изменений и дополнений в Федеративный договор;
в-третьих, возникли непреодолимые препятствия применения на практике положений договора, в котором установлены дублирующие друг друга нормы в части исключительных и совместных полномочий;
в-четвертых, в тот период шла интенсивная работа над проектом новой Конституции РФ и указанные законопроекты уже отошли на второй план.
Безусловно Федеративный договор вначале 90-х годов прошлого века стал одним из наиболее важных политико-юридических документов. Можно считать, что именно благодаря ему удалось сохранить государственную целостность Российской Федерации. Тем не менее, он не получил статуса основополагающего документа, на базе которого были бы осуществлены последующие реформы государственного устройства России. По своей юридической природе он имел временный характер, в полной мере использованный только в период укрепления российской государственности в начале 90-х годов прошлого столетия. Он, по сути, так и не приобрел статус конституционно значимого акта.
Указанный договор не стал частью новой Конституции РФ, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, как предполагалось на начальном этапе разработки проекта основного закона страны. В ней он упоминается только в числе договоров, которые предназначены для регулирования вопросов разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти органами власти регионов (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ). Таким образом, на сегодняшний день он не может быть отнесен к числу конституционно значимых актов. Его положения действуют только в части, не противоречащей нормам Конституции РФ.
В Федеративном договоре были установлены общие принципы дальнейшего развития федерализма в России. В частности, он разграничил ряд полномочий по осуществлению властных функций органами государства. В то же время остались не урегулированными многие вопросы по применению этих функций по реализации хозяйственно-экономических задач, стоящих перед регионами. Относительно этой группы вопросов в отношении республик в составе Российской Федерации в Договоре содержится лишь положение о том, что они наделены правом в полном объеме реализовывать властные полномочия на своей территории, за исключением тех, которые отнесены к ведению федеральных органов согласно Федеративному договору. Примерно такая же формулировка была применена по отношению и к другим субъектам.
Отсутствие в Федеративном договоре конкретной хозяйственно-экономической компетенции, а также механизма его реализации в целом сделали Федеративный договор изначально трудно реализуемым. В условиях острого финансовоэкономического кризиса, отсутствия четкой программы продвижения по пути рыночной экономики и какой-либо централизованной плановой системы управления экономикой остро встал вопрос, какими же формами и методами реализовывать хозяйственно-экономическую компетенцию каждого региона.
Одной из попыток реализации указанной компетенции стало принятие Президентом РФ указа от 23.12. 1992 года "О мерах по реализации Федеративного договора в Республике Коми". Механизм, предусмотренный в Указе Президента РФ включал в себя:
- разработку специальной Программы экономического развития республики, которая обеспечивала бы решение приоритетных задач, выступала бы в качестве инструмента, мобилизующего финансовые, материальные и другие виды ресурсов;
- создание специального Фонда, который должен был обеспечить реализацию Программы, основываясь на принципах функционирования акционерной финансовой компании закрытого типа, где должны были участвовать как российские, так и иностранные инвесторы, а также Правительство Российской Федерации;
- образование уполномоченного банка для проведения необходимых операций со средствами Фонда.
Указом также решался ряд других вопросов регулирования хозяйственной деятельности на территории Республики Коми.
Подобный акт был принят и по Республике Саха (Якутия). Так, Президент РФ своим указом от 18.08.1993 года поручил Правительству Российской Федерации и Правительству Республики Саха (Якутия) разработать Программу социальноэкономического развития Республики Саха (Якутия), содержащую целевые приоритетные задачи, призванные обеспечить мобилизацию всех финансово-кредитных, материальных и других ресурсов в целях структурной перестройки экономики Якутии. В Программе необходимо было предусмотреть образование Фонда ее реализации также в форме акционерной финансовой компании закрытого типа, где должны были участвовать как российские, так и иностранные инвесторы, а также Правительство Российской Федерации в формировании уставного капитала этого Фонда. Однако в условиях глубокого политического и финансово-экономического кризиса страны эти указы так и остались не реализованными.
После принятия Конституции РФ в практику правового и организационного регламентирования отношений между органами власти Российской Федерации и ее субъектов широко было введено подписание договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. Первые три договора были заключены в 1994 году: 15 февраля был подписан с Республикой Татарстан, 1 июля - с КабардиноБалкарской Республикой и 3 августа - с Республикой Башкортостан. При этом следует отметить, что выше указанные договоры назывались не "Договорами о разграничении предметов ведения и полномочий…", а "Договорами о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий …".
После этого подписание таких договоров о разделении компетенции, можно сказать вошло "в моду". Их стало заключаться так много, что Президент РФ был вынужден своим указом от 20.07.1994 года образовать специальную Комиссию по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, которую возглавил С.М. Шахрай, в то время заместитель Председателя Правительства России.
Указом Президента РФ от 08.06.2001 года в связи с созданием 21 июня 2001 года "Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления" были отменены все ранее принятые указы, касающиеся Комиссии при Президенте РФ, на которые были возложены обязанности по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и регионами.
Процесс заключения вышеуказанных договоров шел очень быстрыми темпами. Так, к середине 1998 года их насчитывалось 42, которые были подписаны с 46 субъектами Федерации. Затем он приостановился. В течение 2001 года наблюдался обратный процесс: некоторые регионы по своей инициативе расторгли отдельные договоры о разграничении полномочий. В период с 2001 по 2002 годы были заключены 28 двухсторонних (трехсторонних) документов о прекращении действия указанных договоров. Однако, примерно в это же время (24.06. 1999 года), принимается Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации".
Он установил, что федеральными конституционными законы и федеральными законами, а также конституциями, уставами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, договорами, соглашениями не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться предусмотренные в Конституции Российской Федерации предметы ведения России и предметы ее совместного ведения с регионами. Он определил, что если положения договоров и соглашений не соответствуют нормам Конституции, федеральных конституционных законов и федеральных законов, которые принимаются по предметам ведения России и совместного ведения, то действуют положения Основного Закона Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов.
В последующем, 04.07.2003 года, был принят федеральный закон, который внес изменения и дополнения в Федеральный закон от 09.10.1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно которому закон от 24 июня 1999 года был признан утратившим силу. Этим же законом было установлено, что впредь общие принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий путем заключения договоров будут устанавливаться законом от 09.10.199 года.
Закон также определил, что в дальнейшем договоры о разграничении полномочий будут заключаться только в том случае, если это диктуется экономическими, географическими и иными особенностями субъекта, и в той мере, в которой указанными особенностями установлено другое, чем это закреплено в федеральных законах, разграничение компетенции. Данный нормативный правовой акт установил, что срок действия договора о разграничении полномочий согласно указанному закону не может превышать десяти лет.
Приняв указанный закон, законодатель фактически осуществил "ревизию" всех действующих договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий. Это вытекает из того, что законом было установлено, что все действующие на день вступления его в силу договоры и соглашения, регулирующие указанные правоотношения, должны быть утверждены федеральным законом в течение двух лет со дня вступления его в силу. Если они не будут утверждены в установленном законодательным актом порядке, то должны прекратить свое действие по истечении указанного срока.
Все субъекты Российской Федерации, которые имели заключенные с федеральным центром договоры, кроме Республики Татарстан, не проявили инициативу по их обновлению. Только на основании предложения Республики Татарстан Федеральным законом от 24.07.2007 года был утвержден новый договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Татарстан. Сам договор был подписан месяцем раньше - 26 июня 2007 года.
Договором Республике Татарстан предоставляется право в пределах своих полномочий осуществлять международные и внешнеэкономические связи с субъектами и административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также участвовать в деятельности специально созданных для этих целей органов международных организаций. Также она может заключать соглашения об осуществлении международных, внешнеэкономических связей и реализации таких связей с органами государственной власти иностранных государств по согласованию с Министерством иностранных дел Российской Федерации в порядке, который устанавливается Правительством России.
В подписанном документе отражено конституционное положение о том, что государственными языками в Республике Татарстан являются русский и татарский языки. В нем закреплено требование, согласно которому кандидаты, изъявившие желание баллотироваться на замещение должности высшего должностного лица республики, в обязательном порядке должны владеть обоими государственными языками. Это дополнительное требование, устанавливаемое в заявительном порядке, которое, к примеру, не предусмотрено в конституциях других республик, кроме Республики Башкортостан.
В целом анализ реформирования федеративных отношений в Российской Федерации в 90-х годах прошлого века и в начале XXI века показывает, что оно имело большую политико-правовую значимость на начальном этапе формирования новых федеративных отношений в России. По мере укрепления и развития российской государственности после принятия новой Конституции РФ 12 декабря 1993 года и ряда федеральных законов, касающихся разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами власти субъектов Российской Федерации, дальнейшее активное развитие договорных отношений в сфере федеративных отношений в России не стало настоятельной потребностью и его роль, практически, минимизировалась в реализации принципов федерализма.
Список литература:
- Образование и развитие Союза Советских Социалистических Республик: Сб. документов. М., 1973.
- Федеративные договоры от 30 марта 1992 г.: "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации•(вместе с •Протоколом к Федеративному договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации•); •О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации•(вместе с •Протоколом к Федеративному договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации•); •О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации•. Федеративный договор: Документы. Комментарий, М., 1994.
- Федеративные договоры от 30 марта 1992 г.: •О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации•(вместе с •Протоколом к Федеративному договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации•). Федеративный договор: Документы. Комментарий, М., 1994.