Государственно-частное партнерство как фактор привлечения инвестиции в агропромышленный комплекс Казахстана

Инвестиционный процесс в АПК Казахстана характеризуется низкими темпами роста, и в основном только при активном участии и содействии специально созданных государством финансово-кредитных и сервисных организации Национального управляющего холдинга «КазАгро». В рамках данной статьи рассматриваются механизмы активизации инвестиционного процесса в агропромышленном комплексе Казахстана через использование апробированного в развитых странах механизмов государственно-частного партнерства при реализации инвестиционных проектов. Определены преимущества государственно-частного партнерства для государства и бизнеса, а также выявлены возможные риски при реализации подобных проектов в современных условиях.

Финансовые и бюджетные накладываемые мировым ограничения финансово- экономическим кризисов, сказываются на повсеместном снижении деловой и инвестиционной активности. В этих условиях снижение инвестиционной активности в таких стратегически важных сферах национальной экономики как агропромышленный комплекс, может негативно отразиться не только на качестве и уровне жизни населения, но и в целом на продовольственной безопасности страны. На современном этапе агропромышленный комплекс (АПК) - это крупнейший межотраслевой комплекс, объединяющий более 10 отраслей экономики, направленный на получение и переработку сельскохозяйственного сырья.

АПК включает 4 сферы деятельности:

• - сельское хозяйство - ядро АПК, которое включает растениеводство, животноводство, фермерские хозяйства, личные подсобные хозяйства и т.д.; - отрасли и службы, обеспечивающие сельское хозяйство средствами производства и материальными ресурсами: тракторное и сельскохозяйственное машиностроение, производство минеральных удобрений, химикатов и др.;
• отрасли, которые занимаются переработкой сельскохозяйственного сырья: пищевая промышленность, отрасли по первичной переработке сырья для лёгкой промышленности;
• инфраструктурный блок - производства, которые занимаются заготовкой
• сельскохозяйственного сырья, транспортировкой, хранением, торговля потребительскими товарами, подготовка кадров для сельского хозяйства, строительство в отраслях АПК.

Несмотря на важнейшую роль в национальной экономической системе, инвестиционный процесс в АПК Казахстана характеризуется низкими темпами роста, и в основном только при активном участии и содействии специально созданных государством финансово-кредитных и сервисных организации Национального управляющего холдинга "КазАгро" (НУХ "КазАгро"). Согласно Меморандуму об основных принципах деятельности НУХ "КазАгро", утвержденному указанным выше решением Правительства Республики Казахстан, целью создания НУХ "КазАгро" является реализация государственной политики по стимулированию развития агропромышленного комплекса Республики Казахстан путем обеспечения эффективного управления инвестиционными активами и развития корпоративной культуры акционерных обществ, осуществляющих деятельность в сфере агропромышленного комплекса.

Но несмотря на системные меры НУХ "КазАгро", активное привлечение инвестиций в АПК Казахстана тормозится следующими обстоятельствами:

• инвесторы не имеют достаточных гарантий по возврату выделяемых ресурсов;
• как правило, объем средств, необходимых для реализации инвестиционных проектов, значительно превышает объем предоставляемого обеспечения (залога), и к тому же ликвидность этого обеспечения крайне низкая;
• высокий уровень риска в сельском хозяйстве при отсутствии в стране развитого страхового рынка;
• отсутствие эффективного финансового менеджмента, что не позволяет инвестору контролировать ход реализации инвестиционных проектов [1].

Исходя из этого, нами определены особенности инвестиционного процесса в сфере АПК (Рисунок 1), которые выступают естественными ограничителями вложения в инвестиционных ресурсов в сельскохозяйственное производство. В силу названных причин инвестиционная привлекательность агропромышленного производства остается низкой; ее повышение - важная государственная задача. На этапе реформирования аграрной экономики инвестиционная политика государства должна исходить из следующих принципов: снижение процентных ставок до уровня, соответствующего эффективности инвестиций в реальный сектор экономики; упрощение и структурная перестройка налоговой системы, совершенствование амортизационной политики; формирование организационно-правовых предпосылок для снижения инвестиционных рисков в АПК с целью стимулирования прямых инвестиций внутренних и внешних инвесторов; использование бюджетных инвестиционных ресурсов исключительно на конкурсной основе. Исходя из этого, можно отметить, что создание специализированных государственных институтов развития, в том числе в сфере АПК, обусловлено тем, что с момента получения Республикой Казахстан государственной независимости политика государства была направлена на скорейшую интеграцию Казахстана в мировую экономику и развитие рыночных механизмов. Государству предстояло решать задачу модернизации всей экономической системы страны, обусловленную необходимостью перехода от системы, основанной на тотальном огосударствлении экономической и политической жизни, к основам рыночной экономики, и все эти задачи предстояло решить через специально созданные государственные институты развития в формате Национальных холдингов.

Отраслевые особенности инвестиционной деятельности в АПК

▼

Высокая зависимость от природно- климатических условий и сезонности производства

▼

Относительно низкая рентабельность , по сравнению с другими сферами экономики

Относительно высокие риски, обусловленные спецификой сельскохозяйственного производства

‡

Необходимость воспроизводства специфических элементов основного капитала (многолетние насаждения, КРС)

I

Низкая ликвидность основной массы залогового имущества сельхозпроизводителей

Рисунок 1 - Отраслевые особенности инвестиционного процесса в АПК

В настоящее время можно выделить следующие основные инструменты, использующиеся государственными институтами развития в рамках активизации инвестиционной и инновационной деятельности в профильных отраслях и сферах деятельности:

• активное и непосредственное участие государства в экономических отношениях через создание юридических лиц с государственной долей участия в уставном капитале (имуществе). Создание крупных системообразующих компаний (социальнопредпринимательские корпорации), в том числе на региональном уровне, способных реализовывать масштабные проекты, влияющие на экономическое развитие страны (региона);
• создание юридических лиц, основанных на государственной форме собственности, для контроля либо оказания влияния на отдельные сферы общественных (экономических) отношений;
• внедрение механизмов государственно-частного партнерства, в том числе через юридические лица, подконтрольные государству, то есть через национальные холдинги, национальные компании, национальный управляющий холдинг, социально-предпринимательские корпорации в качестве инструмента для привлечения инвестиций, поддержки и развития малого и среднего бизнеса и, в целом, экономического роста Республики;
• приватизация государственного имущества, как инструмент привлечения частного капитала в отдельные отрасли промышленности и производства.

Возникающие бюджетные ограничения в условиях текущего финансово-инвестиционного кризиса по причине их капиталоемкости и долгосрочности заставляют пересматривать возможности республиканского и местных бюджетов по реализации многих проектов (жилищное строительство, развитие транспортнокоммуникационной инфраструктуры, развитие АПК, создание альтернативных видов общественного транспорта и т.п.). Несмотря на некоторое снижение инвестиционной активности в таких условиях, для государства остается актуальной задача по привлечению в эти сферы деятельности частного капитала, который способен существенно повысить их эффективность. Мировой опыт доказал, что участие частного сектора в инновационных и инфраструктурных проектах позволяет сократить время реализации проекта, минимизировать издержки, повысить степень удовлетворенности потребителей работ и услуг. При этом одно из важных преимуществ привлечения частных инвестиций - сокращение расходов со стороны бюджета. Несмотря на то, что ГЧП в Казахстане начал развиваться примерно с 2001 года, в отечественной литературе и практике не сложилось пока единого подхода к его определению. Нет единства и в зарубежной литературе [2-6]. Среди всего многообразия определений можно условно выделить основные подходы к изучению ГЧП:

• как особый тип управления - "новое государственное управление" (New Public Management) или способ организации "хорошего государственного управления" (Good Governance);
• как особая форма соглашений, заключаемых между бизнесом и властью относительно финансовых средств (институциональный подход);
• как стратегия или инструмент развития и модернизации экономики;
• как "игра слов" в политических целях, где за понятием ГЧП скрываются различные, ранее уже существующие, формы взаимодействия бизнеса (термин "ГЧП" призван придать им вид новых инструментов развития общества).

Исходя из опыта стран с развитой рыночной экономикой [7], можно назвать следующие черты ГЧП, отличающие его проекты от других форм отношений государства и частного бизнеса:

• определенные, часто длительные, сроки действия соглашений о партнерстве (от 10-15 до 20 и более лет, в случае концессий - до 50 лет). Проекты обычно создаются под конкретный объект (порт, дорога, объект социальной инфраструктуры), который должен быть завершен к установленному сроку; - проекты и программы разрабатываются под определенный общественно значимый объект (аэропорт, стадион, железная или автомобильная дорога);
• специфические формы финансирования проектов: за счет частных инвестиций, дополненных государственными финансовыми ресурсами, или же совместное инвестирование нескольких участников;
• обязательное наличие конкурентной среды, когда за каждый контракт или концессию происходит борьба между несколькими потенциальными участниками;
• специфические формы распределения ответственности между партнерами: государство устанавливает цели проекта с позиций общественных интересов и определяет стоимостные и качественные параметры, осуществляет мониторинг реализации проектов, а частный партнер берет на себя оперативную деятельность на разных стадиях проекта - разработку, финансирование, строительство и эксплуатацию, управление, практическую реализацию услуг потребителям;
• разделение рисков между участниками соглашения на основе соответствующих договоренностей сторон.

Таким образом, главными признаками ГЧП являются (Рисунок 1):

Четко

oпpeдeлe иные, преимущеcтвeннo

соглашении распределяющая ответственность

и риск между государством и бизнесом

длитeльн ыe сроки

Рисунок 1. Формальные признаки ГЧП

• добровольное и взаимовыгодное объединение сильных сторон и преимуществ государства и бизнеса;
• разделение рисков и ответственности;
• использование с целью реализации общественно значимых проектов;
• реализация проектов, которые имеют достаточно длительные сроки финансирования и невысокий уровень рентабельности, в результате чего они не могут быть осуществлены на основе исключительно частной инициативы;
• формально-юридическое оформление отношений в рамках проектов между участниками.

Анализ проектов ГЧП, реализуемых в странах Западной Европы [8, 9], позволяет выделить следующие выгоды от инициации таких проектов.

Для государства:

1. ускорение внедрения новых общественно значимых проектов за счет привлечения дополнительных финансовых и прочих ресурсов;
2. возможность использования налаженного механизма управления большими и комплексными программами;
3. возможность применения инновационных технологий, разработанных частными предприятиями;
4. привлечение высококвалифицированных экспертов частного бизнеса;
5. повышение эффективности управления государственным имуществом и экономия государственных расходов;
6. поощрение предпринимательской инициативы в общественно значимых секторах экономики (в том числе в сфере инноваций);
7. возможность оптимизации численности управленческого персонала со стороны государства при управлении проектом;
8. повышение технологического, финансового потенциала в различных отраслях экономики в качестве условия перехода от сырьевой экономики к новой экономике знаний;
9. снижение коррупции;
10. создание гибких (компромиссных) моделей реализации проектов.

Для бизнеса:

1. возможность получить прибыль от участия в проектах, участие в которых невозможно без взаимодействия с государственными органами;
2. прямая поддержка со стороны государственных органов, в том числе доступ к дополнительным источникам финансирования;
3. предоставление государством гарантируемой монополии н использование выделенного ресурса исключительно тем частным предприятиям, которые участвовали в реализации проекта;
4. снижение рисков за счет долговременного размещения инвестиций под государственные гарантии;
5. получение неэкономических выгод за счет более тесного сотрудничества с государственными органами в ходе реализации проектов;
6. новые возможности для инновационного бизнеса;
7. получение налоговых льгот и гарантий (квазиденьги);
8. в условиях финансового кризиса - возможность получить дополнительное финансирование или кредит по льготной процентной ставке от государственных корпораций или государственных коммерческих организаций.

Однако, наряду с выгодами, использование проектов ГЧП для бизнеса сопряжено и с определенными рисками [10]. Недостатки ГЧП:

ГЧП-проекты - это проекты с длительным сроком реализации, поэтому они более рискованные.

ГЧП-проекты требуют более значительных организационных расходов, чем при приватизации или аренде государственного имущества. Значительные средства инициаторов проектов уходят на подготовку ТЭО, бизнес-планов, процедурные вопросы.

Очень часто условием участия частных партнеров в проектах ГЧП является выполнение дополнительных неценовых условий. Особенно часто такие условия присутствуют в инфраструктурных проектах. На частного партнера накладывается обязательство по предоставлению третьим лицам недискри-минационного доступа к этой инфраструктуре.

Существуют серьезные ограничения на участие в проектах ГЧП операторов, занимающих монопольное положение. Это связано с поощрением конкуренции и предотвращением злоупотребления монопольным положением. Так, при проведении тендера на управление автомагистралью консорциуму автоперевозчиков, скорее всего, предпочтут консорциум строительных компаний.

Серьезной проблемой, особенно в странах со средним и низким уровнем дохода, являются политические, правовые и регулятивные риски, связанные со сменой правительства, изменением законодательства, риском неисполнения государством взятых на себя обязательств. Поэтому четкая законодательная регламентация организационных структур проектов и форм предоставления гарантий бизнесу является важным моментом института ГЧП. И для государства, и для частной компании ГЧП привлекательно, если существует четкая схема и тендерная основа выбора партнера, соблюдается открытость и прозрачность финансирования и хозяйственной деятельности. Если проект является прибыльным, четко установлена ответственность и распределены риски сторон, имеется эффективный механизм разрешения конфликтов и споров.

Огромный комплекс проблем связан со спасением проектов ГЧП в случае банкротства или отказа одной из сторон от продолжения участия в проекте. Так как проект не является сугубо частным, обычные механизмы банкротства (распродажа активов) оказываются не применимыми.

Все перечисленные выше риски особенно высоки в странах со средним и низким уровнем доходов, для которых свойственны неотработанность практического инструментария ГЧП, неопытность государственных партнеров, коррупция и недобросовестность частных партнеров. Для этих стран особое значение приобретают следующие риски:

• риск просрочки поставок или несоблюдения нормативов; большую часть его несет государство;
• риск неоплаты требований - как правило, возлагается на частного партнера;
• риск колебания спроса - его несет государство, т.к. частный партнер повлиять на такую ситуацию не может.

Все это часто приводит к неэффективности ГЧП- проектов. В целом, в экономически развитых странах реализация национальных проектов и программ развития на основе ГЧП является наиболее распространенным и эффективным механизмом взаимодействия государства и частных компаний. ГЧП позволяет эффективно сбалансировать интересы участников и сочетать различные ресурсы и их источники. Мировая практика показывает, что ГЧП в наибольшей мере содействуют экономическому росту и успеху в интересах общества, государства и частного бизнеса и препятствует распространению коррупции. Государство в рамках ГЧП получает финансирование капиталоемких, долго окупаемых проектов, не утрачивает над ними контроль, а бизнес получает доступ к новым сферам экономики, новым источникам роста и развития.

Список литературы:

1. Проблемы устойчивого развития аграрного сектора Республики Казахстан в условиях вступления в ВТО/под ред. О. Сабдена; М-во образования и науки РК, Ин-т экономики. - Алматы: Ин-т экономики МОН РК, 2006. - 238 с.
2. Спиридонов А. А. Государственно-частное партнерство: понятие и перспективы совершенствования законодательного регулирования // Бизнес и власть в современной России: теория и практика взаимодействия. - М.: РАГС, 2010. С. 14-19.
3. Государственно-частное партнерство в инновационной сфере: мировой опыт и перспективы России. - / Р. М. Нижегородцев [и др.]; под ред. Р. М. Нижегородцева, С. М. Никитенко, Е. В. Гоосен. - Кемерово: ООО "Сибирская издательская групппа", 2012. - 482 с.
4. Savas E. S. Privatization and the New Public Management // Fordham Urban Law Journal. 2000. Volume 28. Issue 5. Article 8. PP. 1730-1737.
5. Hodge G. A., Greve C., Boardman A.E. International Handbook on Public-Private Partnerships. Cheltenham, UK: Edward Elgar, 2010. 631 p.
6. Gerrard M. B. Public-Private Partnerships: What Are Public-Private Partnerships, and How Do They Differ from Privatizations? // Finance & Development. 2001. Vol. 38. N 3. P. 48-51.
7. Van Haam H., Koppenjan J. Building PublicPrivate Partnerships: Assesing and Managing Risks in Port Development // Public Management Review. 2001. Vol. 3. N 4. P. 593-616.
8. Klijn E.-H., Teisman G. R. Governing PublicPrivate Partnerships: Analyzing and Managing the Processes and Institutional Characteristics of PublicPrivate Partnerships // Public-Private Partnerships: Theory and Practice in International Perspective / Ed. by S. P. Osborne. London: Routledge, 2000. P. 84-102.
9. Grimsey D., Lewis M. K. Public Private Partnerships: The Worldwide Revolution in Infrastructure Provision and Project Finance. Cheltenham, UK; Northampton, MA: Edward Elgar, 2004. 345 p.
10. Варнавский В. Г., Клименко А. В., Королев В. А. Государственно-частное партнерство: теория и практика: Учеб. пособие / НИУ Высшая школа экономики. М., 2010. С. 12.