Право открытия консульского учреждения на территории иностранного государства относится к компетенции представляемого государства с согласия государства пребывания. Это принцип закреплен ст. 2 Венской конвенции о консульских сношениях (1963 г.): «Установление консульских отношений между государствами… осуществляется по взаимному согласию»[1]. Форма проявления такого согласия может быть различной. Преобладает практика заключения консульских конвенций, в которых четко фиксируются условия установления консульских отношений и открытия консульских учреждений. Международно-правовой нормы, обязывающей государства устанавливать консульские отношения не существует, однако отказ от установления консульских отношений противоречил бы основным принципам современного международного права. В частности, данное вытекает из ст. 1 Устава ООН, которая налагает на членов ООН обязанность осуществлять международное сотрудничество и развивать дружественные отношения между нациями [2]. В Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 1 августа 1975 г. сказано: «государства-участники будут развивать свое сотрудничество друг с другом, как и со всеми государствами, во всех областях в соответствии с целями и принципами Устава ООН», «они будут стремиться, развивая свое сотрудничество как равные, содействовать взаимопониманию и доверию, дружественным и добрососедским отношениям между собой, международному миру, безопасности и справедливости» [3]. Отказ от установления консульских отношений рассматривается поэтому, как политический акт. Данное характеризует состояние отношений между соответствующими государствами.
Согласие на установление консульских отношений между государствами может проявляться различным путем. В советской практике установление дипломатических отношений означало, как правило, и установление консульских отношений [4,113]. В документах об установлении официальных отношений говорится как о дипломатических, так и консульских отношениях. Например, в нотах, которыми обменялись послы СССР и Бирмы в Англии 18 февраля 1948 г., говорилось о согласии обеих стран установить между собой «нормальные дипломатические и консульские отношения». При установлении отношений с Данией в 1924 г. также было специально оговорено, что устанавливаются дипломатические и консульские отношения. В других случаях данное положение прямо не фиксировалось в соответствующих документах, но вытекало из них. Например, в договоре между РСФСР и Афганистаном от 28 февраля 1921 г. отмечалось, что стороны «вступают между собой в правильные дипломатические сношения» (ст. 1). В последующих же статьях, без какого-либо специального указания на установление консульских отношений, говорилось о привилегиях консульств, о порядке и сроках их открытия. В советско-иранском договоре от 26 февраля 1921 г. предусматривались установление между сторонами «добрососедских отношений» и обмен дипломатическими представительствами (ст. 22). В ст 23 указывалось, что «стороны, в целях развития сношений между их странами, взаимно учреждаются консульства в пунктах, которые будут указаны по взаимному соглашению» [4,113].
Иногда в международной практике консульские учреждения открываются ранее дипломатических. Например, с Индонезией обмен письмами об установлении консульских отношений и об учреждении консульств был произведен 22 мая 1948 г. Дипломатические отношения между СССР и Индонезией были установлены в 1950 г[4,114].
Таким образом, в практике СССР установление дипломатических отношений означало одновременное установление консульских отношений и вместе с тем, установление консульских отношений имело самостоятельность по отношению к установлению дипломатических отношений. Например, консульские отношения с Сан- Марино (1956 г.) существуют с Российской Федерацией по настоящее время [4,114]. Консульские отношения могут существовать независимо от дипломатических отношений. Обычно консульские отношения устанавливаются на неопределенный срок и их сохранение связано с состоянием взаимоотношений между заинтересованными странами. Установление консульских отношений характеризуется заключением консульской конвенции или договора, в которых указывается время вступления в силу данного соглашения и порядок прекращения его действия; в советский период иногда заключались соглашения, в которых предусматривался срок их действия. С установлением консульских отношений между государствами возникает вопрос о признании государств и правительств, с которыми происходит их установление [4,114- 116].
Советская практика допускала выполнение консульских функций дипломатическими сотрудниками – сотрудниками консульских отделов посольств.
Установление консульских отношений
Признание государств или правительств выражается в различных формах, в том числе и в так называемой молчаливой форме. Одной из таких форм может быть установление консульских отношений с государством путем выдачи экзекватуры консулу, направлением консульского патента властям данного государства.
В международной практике существует мнение по поводу того, что установление дипломатических отношений является свидетельством признания государства де-юре, в то время как установление консульских отношений и по сей день вызывает споры. Польский юрист-международник К. Либера считает, что трудности в формировании единого взгляда вытекают как из различной оценки характера консульских органов, так и из того факта, что эти органы в определенных условиях могут действовать полуофициальным образом, не выполняя некоторых формальных актов, необходимых для нормальной их деятельности [4,117].
Польский юрист Ю. Сутор утверждает, что в настоящее время установление консульских отношений с вновь возникшим государством равнозначно молчаливому признанию де-факто этого государства, а в каждом отдельном случае – акту, подразумевающему такое признание [4,117].
И.П. Блищенко и В.Н. Дурденевский отмечают, что «возможны и на практике встречаются случаи заключения специальных соглашений об обмене консульскими представителями без признания одного государства другим де-юре, поскольку подчас возникает острая необходимость экономических связей, защиты интересов многочисленных граждан, проживающих на территории другого государства, и др. В этом случае учреждение консульских представительств, функции консула, его назначение и действие привилегий и иммунитета следует рассматривать аналогично случаям при нормальных дипломатических отношениях и при признании одного государства другим. Установление консульских отношений при таких обстоятельствах говорит о признании де-факто государства» [4,117].
При установлении консульских отношений большое значение придается акту получения консульского патента и выдаче экзекватуры главе консульского учреждения в случае отсутствия до того официальных отношений. Это означает, что до тех пор, пока новые власти не признают экзекватур, выданных предыдущими властями, не требуют предоставления новых консульских патентов, нельзя говорить о признании государством назначения новых властей. После того, как они решат вопрос о предоставлении новых консульских патентов и выдаче экзекватур, ставится вопрос о признании. В этом случае власти, назначившие консула, или идут навстречу этому требованию, или прекращают консульские отношения с государством пребывания, если они не хотят признавать новые власти.
В практике международных отношений были случаи, когда в ответ на запрос посылающей страны государство пребывания отказывалось выдать консульскую экзекватуру, но допускало консула заинтересованной стороны на основе неофициального или даже молчаливого согласия [4,118].
В то же время вряд ли можно полагать, что поддержание или установление консульских отношений означает молчаливое признание новых властей государства пребывания, если одновременно публикуется специальная декларация правительства посылающего государства, подтверждающая непризнание и указывающая, что установление консульских отношений ни в коей мере не может истолковываться как признание де-факто или де-юре властей государства пребывания или властей, назначенных на занятой ими части территории государства пребывания. Например, Советский Союз закрыл в 1923 г. американское консульство во Владивостоке ввиду того, что Соединенные Штаты не признавая Советское государство, отказались представить новый консульский патнет и получить новую экзекватуру [4,118]. Такие случаи являются исключением и противоречат общепризнаным нормам международного права и суверенному праву каждого государства допускать или не допускать деятельность иностранных консульств на своей территории.
Открытие консульских учреждений
Установление консульских отношений между государствами предполагает и обмен консульскими учреждениями. Необходимость согласия государства на открытие иностранного консульского учреждения на его территории вытекает из принципа верховенства, который оно осуществляет в пределах своей территории, что соответствует статье 4 Венской конвенции о консульских сношениях (1963 г.). Предварительное согласие на открытие консульского учреждения требуется независимо от того, происходит ли его открытие во время установления консульских отношений или в более позднее время. В консульских конвенциях отмечается, что местонахождение консульства, класс и границы консульского округа определяются по соглашению между представляемым государством и государством пребывания.
Консульские учреждения открываются в соответствии с решением правительства и в случаях наличия на это согласия государства пребывания.
Последующие изменения границ консульского округа возможны только с согласия государства пребывания. Оно необходимо и в том случае, если консульское учреждение представляемого государства пожелает открыть вице-консульство или агентство в другой местности, а не там, где оно находится. Согласие может быть выражено путем выдачи государством пребывания экзекватуры, в которой указывается местонахождение консульского учреждения и его консульский округ. Предварительное согласие необходимо также и для открытия канцелярии (бюро), составляющей часть действующего консульского учреждения, однако находящейся за пределами консульского округа. Наконец консульское учреждение не вправе открывать отдельную канцелярию в каком-либо населенном пункте, хотя бы и находящемся на территории того же консульского округа, если государство пребывания не дало на то своего согласия.
Представляемое государство, как и государство пребывания, не может производить односторонние изменения ни в одном из указанных случаев. В исключительных случаях страна пребывания вправе просить представляемое государство изменить местопребывание консульского учреждения или границы консульского округа, однако такое изменение может иметь место только с согласия представляемого государства.
Обычно консульства учреждаются в местах, где существует необходимость защиты интресов представляемого государства и его граждан. И государство пребывания по мере возможности должно принимать это во внимание. Однако проедставляемое государство не имеет в данной области каких-либо прав, закрепленных в нормах международного права, в то время как принимающее государство обладает правом не только исключать определнные местности, но также определять границы консульского округа, руководствуясь главным образом сообрежениями охраны своих государственных интресов и интересов безопасности. Такие ограничения должны приниматься по отношению ко всем без исключения государствам. Это принцип находит свое подтверждение в международной консульской практике государств. В международном праве общепризнано, что представляемое государство не может требовать открытия своих консульских учреждений в зонах, которые до этого времни были закрыты для функционирования консульского учреждения какого бы то ни было государства.
Прекращение консульских отношений
Прекращение консульских отношений наступает в силу различных обстоятельств. При этом необходимо отличать прекращение консульских отношений от окончания консульского статуса, присвоенного отдельному лицу.
Разрыв консульских отношений ведет к окончанию консульского статуса и закрытию консульского учреждения, тогда как обратное не всегда влечет прекращения консульских отношений в целом. Консульский устав СССР (1976 г.) не дает разъяснений, в результате чего наступает прекращение консульских отношений, в то время как Консульский устав СССР (1926 г.) предусматривал в статье 137 закрытие консульства в случае возникновения войны между СССР и страной пребывания. Разрыв консульских отношений может наступить и в силу враждебных действий. Так, Например, 4 июня 1946 г. Правительство СССР приняло решение закрыть генеральное консульство СССР в Сеуле в связи с тем, что командование американских войск в Южной Корее соврешило ряд враждебных действий в отношении генерального консульства СССР [4,121].
Закрытие консульского учреждения может наступить и в результате соглашения сторон или одностороннего акта. Консульские отношения прекращаются также с ликвидацией государства или переходом консульского округа в состав третьего государства и т.д. Прекращение существования государства, пославшего консула, авто- матически влечет за собой лишение его официального консульского статуса [4,121].
Рассмотренные выше вопросы установления консульских отношений, открытия консульских учреждений и прекращения консульских отношений способствуют исследованию проблем консульской службы. Международная практика, деятельность центрального исполнительного органа, координирующего деятельность системы консульской службы в Казахстане позволяет говорить о необходимости дальнейшего следования конституционным принципам нашего государства, направленным на поддержание мира, добрососедских отношений, охрану и защиту прав человека, гражданина, юридических лиц Республики Казахстан.
Список использованной литературы:
- См.: Венская конвенция о консульских сношениях (1963 г.). Ст.
- См.: Устав Организации Объединенных Наций.
- Заключительны акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (1975 г.). М.,
- См. об этом: Бобылев Г.В., Зубков Н.Г. Основы консульской службы. М.: Международные отношения, 1986. 320 с.