Актуальность проблемы, когда в течение нескольких последних лет спорным остается вопрос о порядке привлечения иностранных работников и специалистов на территорию Республики Казахстан, продиктована необходимостью проведения эффективной государственной инвестиционной политики. В Законе РК «О занятости населения» (2001 г.) в качестве основного направления государственной деятельности предусмотрено «проведение финансовой, налоговой и инвестиционной государственной политики, согласованной с политикой занятости, поддерживающей стимулирование создания рабочих мест».
В возникновении спорных вопросов, связанных с привлечением иностранных работников и специалистов, значительное влияние оказывает и тяжелая ситуация, сложившаяся на рынке труда РК, а также проблемы связанные с большим потоком нелегальных переселенцев из стран Средней и Восточной Азии. Например, общее количество незаконных мигрантов в странах СНГ, по неполной информации, ориентировочно оценивается до 2 млн. человек [1, с.82].
В первые годы становления независимого Казахстана основной целью государственной политики стало налаживание международных связей с целью привлечения иностранных инвестиций и включения государства в мирохозяйственные связи. Первый закон «Об иностранных инвестициях в Казахской ССР» был принят 7 декабря 1990 г. Предусмотренная в данном нормативном правовом акте система налоговых льгот сыграла важную роль в привлечении иностранных капиталов в экономику страны.
На начальном этапе становления независимого Казахстана развитие экономических отношений с участием зарубежных компаний требовало разработки такого комплекса привилегий иностранным инвесторам, которые предоставлялись бы им в соответствии с их интересами и интересами нашего государства. Результатом такого компромисса и стало возникновение Законом Республики Казахстан «Об иностранных инвестициях» от 27 декабря 1994 г. (далее «Закон об иностранных инвестициях»), включившим в себя налоговые и таможенные преференции, гарантию от изменения законодательства (ст. 6 Закона об иностранных инвестициях) и др. льготы. Закон сыграл огромную роль в развитии экономики страны, в вовлечении её в международные экономические и политические отношения.
По мере обретения устойчивости и подъема экономики государственная политика в этой сфере начала изменяться. Основными направлениями деятельности государства стало сокращение инвестиционных привилегий иностранным компаниям и стремление государства уровнять их в правах с казахстанскими предпринимателями. С целью реализации такой политики первым шагом со стороны государства стало принятие 28 февраля 1997 г. Закона Республики Казахстан «О государственной поддержке прямых инвестиций». Данный нормативный правовой акт был ориентирован на привлечение средств в малопривлекательные производственные сферы и сельское хозяйство (приоритетные секторы экономики). В развитие выбранного курса политики был принят ныне действующий Закон Республики Казахстан «Об инвестициях», в котором полностью отсутствует разграничение на иностранных и местных инвесторов.
Одним из наиболее существенных нововведений стало установление с августа 2000 г. квоты на ввоз иностранной рабочей силы [2]. Применение данной меры со стороны государства затронуло интересы как иностранных компаний, осуществляющих деятельность на территории Республики Казахстан, так и казахстанских предпринимателей. С введением квотирования обрел свою актуальность вопрос о самом процессе выдачи разрешений на привлечение иностранных граждан и лиц без гражданства для осуществления трудовой деятельности на казахстанских предприятиях.
На протяжении 2000 и 2001 гг. вопрос о привлечении иностранных работников был предметом обсуждений в государственных органах по труду, занятости и социальной защите населения, в ходе которых презентовалось несколько проектов Правил по установлению порядка привлечения иностранных работников на территорию Республики Казахстан. В итоге было принято постановление Правительства Республики Казахстан от 19 июня 2001 г. № 836 «О мерах по реализации Закона Республики Казахстан от 23 января 2001 г. «О занятости населения» [3]. Постановлением были утверждены правила определения квоты и выдачи разрешений работодателям на привлечение иностранной рабочей силы в Республику Казахстан, включающим в себя порядок расчета квоты местными исполнительными органами государственной власти, с последующим представлением на утверждение Правительством Республики Казахстан.
Прежде всего, хотелось бы обратить внимание на то, что одной из основных тем обсуждения был порядок расчета квоты, устанавливающей допустимое количество иностранных граждан и лиц без гражданства, привлекаемых для осуществления трудовой деятельности на казахстанских предприятиях. Особая важность определения порядка квотирования продиктована тем, что она устанавливается Правительством Республики Казахстан на каждый год, в виде процентной ставки к числу экономически активного населения. В постановлении Правительства от 19 июня 2001 г. изложен порядок определения квоты. Соответственно предусмотренному порядку квота устанавливается на основании данных, представляемых местными исполнительными органами в центральный исполнительный орган по вопросам труда, занятости и социальной защиты населения, который в свою очередь разрабатывает проект постановления, поступающий затем на утверждение в Правительство Республики Казахстан.
Что касается законодательства об определении категорий иностранных граждан, для осуществления трудовой деятельности которых не требуется получение специального разрешения, также является одним из наиболее важных и спорных вопросов. В п. 7 постановления Правительства Республики Казахстан «О мерах по реализации Закона Республики Казахстан от 23 января 2001 г. «О занятости населения» устанавливается: «наличие разрешения не требуется для иностранных граждан, работающих первыми руководителями (главами) иностранных юридических лиц, а также их филиалов и представительств и на иностранных граждан, находящихся в командировке, срок которой не превышает суммарно 45 календарных дней в течение одного календарного года».
В соответствии с действовавшим на то время Законом Республики Казахстан «Об иностранных инвестициях», под иностранным юридическим лицом понималось юридическое лицо, созданное в соответствии с законодательством иностранного государства за пределами Республики Казахстан. Таким образом, можно сделать вывод о том, что глава иностранной компании находящийся в Казахстане, может заниматься любой трудовой деятельностью. В данном случае, следует полагать, что под «иностранными юридическими лицами» подразумевались юридические лица с иностранным участием, то есть те предприятия, компании, организации и ПО т.д., учредителями которых являются иностранные юридические или физические лица, что тогда на наш взгляд, является достаточно приемлемым.
В тоже время, нельзя не сказать о тех положительных моментах, которые были введены рассматриваемыми правилами. П.п. 3 п. 14 «Правил определения квоты и выдачи работодателям разрешений на привлечение иностранной рабочей силы в Республику Казахстан» [3] устанавливал, что для получения данного разрешения необходимо представить в уполномоченный орган подтверждение соответствия предъявляемых квалификационных требований по знанию иностранных языков, наличию опыта работы за рубежом, использованию современных технологий соответственно должностным обязанностям.
Порядок и условия привлечения иностранных работников для осуществления трудовой деятельности на территории Республики Казахстан регулируются законодательством РК, включающим в себя: Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 г. «О занятости населения»; Закон Республики Казахстан от 13 декабря 1997 г. № 204-1 «О миграции населения»; Указ Президента, имеющий силу Закона, от 16 июня 1995 г. «О правовом положении иностранных граждан в Республике Казахстан»; постановление Правительства Республики Казахстан от 19 июня 2001 г. № 836 «О мерах по реализации Закона Республики Казахстан от 23 января 2001 г. «О занятости населения» (далее «Правила») (с изменениями и дополнениями, внесенными постановлением Правительства Республики Казахстан от 20 января 2003 г. и Постановлением Правительства РК от 17 марта 2004 г. [4], в соответствии с которыми Правила определения квоты, условия и порядок выдачи разрешений работодателям на привлечение иностранной рабочей силы в Казахстан были изложены в новой редакции) и другие нормативные правовые акты.
В соответствии с действующими Правилами для получения специального разрешения на привлечение иностранного специалиста работодатель должен представить необходимый пакет документов в местный исполнительный орган (Акимат области, городов Астаны и Алматы) по месту осуществления трудовой деятельности. В ряде случаев работодатели ошибочно подают документы по месту регистрации юридического лица, в то время как их необходимо подавать по фактическому месту осуществления предпринимательской деятельности, связанной с привлечением иностранных граждан.
В соответствии с п. 14 Правил, Работодатель должен представить в уполномоченный орган, следующий пакет документов:
- заявление на выдачу разрешений на государственном или русском языках с указанием количества, категории привлекаемой иностранной рабочей силы по отдельным профессиям и квалификациям;
- квалификационные требования, установленные для каждой должности в соответствии с квалификационным справочником должностей руководителей, специалистов и служащих (КС), Единым тарифноквалификационным справочником работ и профессий рабочих (ЕТКС), утверждаемых центральным исполнительным органом;
- обоснование необходимости знания иностранного языка и международных стандартов, опыта работы за рубежом;
- справку о наличии предложений по вакантным должностям из региональной базы данных граждан уполномоченного органа, в срок не более чем за месяц со дня подачи заявления;
- оригиналы республиканских и местных периодических изданий с объявлением об имеющихся вакансиях с указанием основных квалификационных требований к должности на государственном и русском языках, опубликованных не менее чем за один и не более чем за три месяца до подачи заявления уполномоченному органу;
- результаты поиска по республиканской базе данных рынка труда через web-site центрального исполнительного органа;
- информацию о выполнении особых условий ранее выданных разрешений (пи их наличии);
- мотивированный отказ работодателя казахстанским гражданам на вакантную должность;
- обоснование количества привлекаемой иностранной рабочей силы.
По результатам рассмотрения представленных документов, в течение десяти рабочих дней, уполномоченным органом на основании рекомендаций Комиссии по выдаче разрешений на привлечение иностранной рабочей силы, выносится решение о целесообразности привлечения на работу иностранных граждан. В состав Комиссии включаются представители территориальных органов центрального исполнительного органа, МВД РК и Агентства по миграции и демографии РК (п.п. 2) п. 15 Правил).
При принятии решения уполномоченный орган уведомляет центральный исполнительный орган и работодателя о принятом решении в течение пяти рабочих дней в письменном виде. В течение одного месяца со дня уведомления о получении разрешения, работодатель должен получить такое разрешение.
Последним этапом оформления иностранного работника является заключение между работником и работодателем трудового договора (п. 21 Правил). Далее работодатель составляет список привлекаемых иностранных граждан с указанием количества и должностей привлекаемых работников, указанных в Разрешении, а затем заверяет эти списки уполномоченном органе (п. 26-29 Правил). Необходимо иметь в виду, что действие специального разрешения на привлечение иностранной рабочей силы начинается с момента заверения списков привлекаемых иностранных работников.
Далее, иностранному гражданину, на основании полученного разрешения и заверенных списков, Управлением миграционной полиции Министерства Юстиции Республики Казахстан на срок действия разрешения должна быть выдана специальная виза на работу. В визе делается отметка о том, что она выдана для осуществления данным гражданином трудовой деятельности в Республике Казахстан. При необходимости продления срока действия разрешения, казахстанский работодатель подает заявление в компетентный орган, который в свою очередь предоставляет письма, подтверждающие тот факт, что вопрос о продлении действия разрешения находится на рассмотрении. На основании данных писем органы миграционной службы продлевают действие виз иностранных работников.
Стоит обратить внимание на то, что по сравнению с прежней редакцией Правил, новые Правила более четко и подробно определяют условия и порядок выдачи разрешений работодателям на привлечение иностранной рабочей силы. В них были учтены большинство предлагаемых и рассматриваемых в настоящей работе предложений по изменению действующего законодательства. Передача полномочий по выдаче разрешений местным исполнительным органам государственной власти, т.е. акиматам областей и городов республиканского значения, не упрощает этой процедуры, поскольку разработчики новых Правил сохранили довольно жесткие требования на получение специального разрешения. Зато сократилось время, затрачиваемое на получение специального разрешения, поскольку эта процедура приобретает локальный характер.
Особое значение имеет установление исчерпывающего перечня документов, необходимых для предъявления в органы труда и занятости населения. Наличие четко определенного перечня позволяет избежать случаев необоснованного требования дополнительных документов со стороны государственных органов, что нередко происходит на практике. Так, Правила определяют перечень документов, подтверждающих проведение работодателем работы по поиску работников на внутреннем рынке труда (п.10 Правил) и доказательств отсутствия требуемых специалистов (п.16.2 Правил).
Помимо технических вопросов, связанных с процедурой получения разрешений, всегда оставался важным вопрос об определении категорий иностранных граждан, в отношении которых не требовалось прохождение специального разрешительного порядка. В соответствии с новой редакцией правил, значительно расширился перечень категорий иностранных граждан, на привлечение которых не распространяется действие Правил, в связи с которыми работодателю не требуется получение разрешения для определенных категорий иностранных работников.
В соответствии с п. 3 Правил получение разрешений не требуется для иностранных граждан:
- работающих первыми руководителями иностранных юридических лиц, их филиалов или представительств
- работающих первыми руководителями и генеральными менеджерами организаций, заключивших с Правительством Республики Казахстан контракты на сумму инвестиций в денежном эквиваленте свыше 50 миллионов долларов США, и первыми руководителями юридических лиц Республики Казахстан, осуществляющих инвестиционную деятельность в приоритетных видах деятельности и заключивших контракт с уполномоченным органом по инвестициям;
- работающих первыми руководителями банковских, страховых (перестраховочных) организаций;
- работающих первыми руководителями исполнительных органов акционерных обществ Республики Казахстан, в которых не менее 50 % акций принадлежит государству;
- входящих в состав дипломатических представительств и международных организаций, аккредитованных в Республике Казахстан;
- работающих в благотворительных и гуманитарных организациях, зарегистрированных в Республике Казахстан;
- являющихся индивидуальными предпринимателями и др. Помимо прочих изменений, Правила содержат новый раздел, регулирующий порядок продления срока действия разрешений на привлечение иностранных граждан. Согласно п. 35 Правил продление срока разрешений осуществляется местными исполнительными органами в случае истечения срока разрешений в пределах установленной Правительством Республики Казахстан квоты. При этом разрешения, выданные работодателям для привлечения ими иностранных граждан руководящего состава, могут быть продлены компетентным органом дважды. Разрешения же, полученные для иностранных граждан, являющихся специалистами с высшим и средним специальным образованием, могут быть продлены только один раз. Продление разрешений для иностранных граждан, являющихся квалифицированными рабочими, Правилами не предусматривается.
Трудовая деятельность иностранных граждан, работающих вахтовым методом, также как и в прежних нормативных актах не получила своего урегулирования новыми Правилами. Вахтовый метод широко применяется на предприятиях с тяжелыми условиями труда, он используется в нефтегазовой, металлургической и др. областях производства, т.е. в тех сферах, где активное участие принимают иностранные инвесторы и, соответственно, на этих предприятиях представлена определенная доля иностранных работников.
Еще один пример, который по нашему мнению заслуживает внимания. В соответствии с подпунктом 2) п. 12 Правил привлечения иностранных работников в редакции постановления Правительства РК от 20 января 2003 г. в отношении иностранных граждан, работающих первыми руководителями и одновременно являющихся единственными учредителями юридических лиц, зарегистрированных и действующих в Республике Казахстан, была предусмотрена упрощенная процедура получения разрешений. Для того чтобы подтвердить, что иностранный гражданин действительно является единственным учредителем казахстанского юридического лица, такая компания должна быть зарегистрирована в органах Министерства юстиции РК. Однако в случае отказа в выдаче разрешения иностранный гражданин может отказаться от занятия предпринимательской деятельностью в республике, в результате чего ему придется ликвидировать вновь созданное юридическое лицо, что приведет к несению дополнительных расходов со стороны иностранца.
Для разрешения данной ситуации, мы предлагаем внести в действующее законодательство нормы, устанавливающие дополнительные условия для указанной категории иностранных граждан. Например, установление минимального уставного капитала в конкретном денежном эквиваленте (например, 200 тыс. долларов США), при соблюдении данного условия разрешение на трудовую деятельность выдавалось бы в виде учетной формы, т.е. имело бы чисто формальный, явочный характер.
Тем не менее, в соответствии с изложенным, можно сделать вывод о том, что постоянно изменяющееся законодательство, по мере обретения опыта, знаний по работе с иностранными субъектами, соответственно с интересами государства, все более определенно регулирует порядок привлечения на работу иностранных граждан.
Список использованной литературы:
- Кузярина А. Занятость населения и вопросы трудоустройства иностранных граждан // Предприниматель и право. 2002. № 4 (191).С.10-15.
- Мороз С.П. Инвестиционное право: учебное пособие. Алматы: Юрист, 2003 . 224 с.
- Правовые проблемы совершенствования хозяйственного механизма в СССР и внешнеэкономические аспекты. М., 1990. 369 с.
- Постановление Правительства Республики Казахстан от 19 июня 2001 г. № 836 «О мерах по реализации Закона Республики Казахстан от 23 января 2001 г. «О занятости населения». //Справочная правовая система «Юрист».