В данной статье рассмотрены особенности и проблемы организации координационной деятельности прокуратуры по борьбе с коррупцией. В статье показано, что коррупции есть одна из системных угроз безопасности Кыргызской Республики.
Противодействие коррупции как одной из системных угроз безопасности Кыргызской Республики предполагает комплексную систему действий со стороны государства, обеспечивающую согласованность деятельности, объединение усилий всех органов и организаций, и в первую очередь, путем осуществления эффективного взаимодействия различных субъектов антикоррупционной деятельности на прочной законодательной и организационной основе.
Именно в этих целях и в соответствии с положениями Закона Кыргызской Республики от 8 августа 2012 года N 153 «О противодействии коррупции» Президентом КР утверждена ГОСУДАРСТВЕННАЯ СТРАТЕГИЯ антикоррупционной политики Кыргызской Республики от 2 февраля 2012 года N 26 и опубликован в газете «Эркин Тоо» от 3 февраля 2012 года N 8
В этих документах определена программа действий, как органов государственной власти, органов местного самоуправления, так и институтов гражданского общества, организаций и физических лиц. При этом особое внимание в них уделено вопросам использования в противодействии коррупции системы мер, включающей в себя меры по предупреждению коррупции и по уголовному преследованию лиц, совершивших коррупционные преступления, а также повышению эффективности деятельности правоохранительных органов по преодолению коррупции.
В свою очередь в этой системе мер в качестве одной из важных составляющих выступает координация правоохранительной деятельности по борьбе с коррупцией, осуществляемая органами прокуратуры. На значимость и необходимость совершенствования координационной деятельности прокуратуры в рассматриваемой сфере неоднократно обращал внимание в своих выступлениях Президент КР, возглавляющий главный координирующий орган страны в данной сфере по противодействию коррупции, что нашло отражение в законодательных и иных актах, регламентирующих антикоррупционную деятельность[1].
Закон Кыргызской Республики «О противодействии коррупции» не только подтвердил координационный статус прокуратуры в обеспечении согласованности деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, но и внес определенные коррективы в параметры этой деятельности.
В первую очередь этим Законом внесена ясность в существо понятий «противодействие коррупции» и «борьба с коррупцией». В ст. 1 данного Закона указано, что противодействие коррупции – это «деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:
- по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);
- по выявлению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);
- по минимизации, ликвидации последствий коррупционных правонарушений;
- по оказанию содействия в выявлении, предупреждении, пресечении, раскрытии и расследовании коррупционных правонарушений.
Из этих законодательных положений следует, что понятие «борьба с коррупцией», во-первых, ỳже понятия «противодействие коррупции» и является составной частью последнего. Во-вторых, под «борьбой с коррупцией» понимается выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование не только преступлений коррупционной направленности, но и иных коррупционных правонарушений.
Исходя из того, что в этом же Законе (п. 4 ст. 6) Генеральный прокурор Кыргызской Республики и уполномоченные им прокуроры в пределах своих полномочий координируют деятельность правоохранительных, фискальных и других государственных органов Кыргызской Республики, органов государственного управления и местного самоуправления по вопросам борьбы с коррупцией, осуществляет сбор и анализ информации о состоянии коррупции в системе государственного управления и местного самоуправления, оценивают эффективность принимаемых мер, степень исходящих от коррупции угроз национальной безопасности, в случае необходимости вносят соответствующие предложения на рассмотрение секретариата Совета обороны Кыргызской Республики, а также реализуют иные полномочия в области противодействия коррупции, установленные законодательством Кыргызской Республики.
В свою очередь расширение предмета координационной деятельности прокуратуры влечет за собой необходимость уточнения круга участников этой деятельности. Ведь если коррупционных преступлений регистрируется десятки тысяч в год, то коррупционных правонарушений, учитываемых прокуратурой по статистическим отчетам по форме «К» – сотни тысяч. При этом коррупционные правонарушения выявляются не только правоохранительными, но и контрольно- надзорными органами. Соответственно возникает вопрос о привлечении к координационной деятельности на правах полноценных участников и различных органов финансового, бюджетного и иного контроля, в частности Счетной палаты, финансового мониторинга и др.
Насущным является и вопрос об обязательном участии в координационной деятельности прокуратуры по борьбе с коррупцией в качестве самостоятельных органов Следственного комитета при прокуратуре КР.
Сложившаяся фактически во всех областях Кыргызской Республики практика, в соответствии с которой руководители следственных управлений, правоохранительных органов КР участвуют в согласованной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в качестве членов координационных совещаний, возглавляемых прокурорами областей, представляется правильной.
Из этого следует, что прокуратуры КР необходимо рассматривать в качестве самостоятельных участников координации, осуществляемой прокурорами, и вследствие этого наделенными соответствующими правами и обязанностями.
Немаловажными аспектами, характеризующими состояние координационной деятельности прокуратуры по борьбе с коррупцией, являются уровень организационного обеспечения этого вида деятельности, наличие выверенной стратегии и правильной тактики действий участников координации, результативность интеграции сил и средств органов правоохранительной системы в противоборстве с коррупционными проявлениями.
Существо организации координации правоохранительной деятельности по борьбе с коррупционными правонарушениями выражается в применении, как общих подходов к организации данной функции прокуратуры, так и учете особенностей, обусловленных спецификой предмета координации и потребностями первоочередного решения задач в сфере противодействия коррупции.
Исходя из потребностей в формировании отдельного, одного из приоритетных, направления деятельности прокуратуры – противодействия коррупции и практики организации координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, в прокуратуре в соответствии с централизованным ее построением сложилась определенная система координирующих органов. Структурно, как известно, она состоит из сформированных и постоянно действующих координационных совещаний руководителей правоохранительных органов, функционирующих на государственном, межрегиональном, региональном и местном или муниципальном (межрайонном, городском и районном) уровнях, возглавляемых соответственно Генеральным прокурором КР и подчиненными ему прокурорами. Организационное обеспечение деятельности этих совещаний осуществляется на государственном уровне специальным подразделением Генеральной прокуратуры КР, а на остальных, как правило, прокурорским работником, на которого наряду с другими функциональными обязанностями возложено исполнение обязанностей ответственного секретаря координационного совещания.
Вместе с тем вполне очевидно, что основная роль в организации и осуществлении координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупционными правонарушениями отводится прокурорам, являющимся председателями соответствующих координационных совещаний руководителей правоохранительных органов. От их знаний, умений и навыков, в том числе в сфере организации и управления, в первую очередь зависит надлежащее руководство, информационно-аналитическое обеспечение и планирование координационной деятельности, контроль и проверка исполнения координационных мероприятий, обеспечение эффективного взаимодействия правоохранительных органов между собой и с другими органами и организациями.
На первый план в координационной деятельности прокуратуры, как справедливо отмечает В.П. Рябцев, все более настойчиво выступает адекватность в оценке реального состояния законности и правопорядка в стране (регионе), которая не может быть дана на основании аналитических материалов только одного какого- либо правоохранительного органа[2].
В полной мере это требование относится и к информационно-аналитическому обеспечению борьбы с коррупцией. Более того, в соответствии Указом президента КР « О Государственной стратегии антикоррупционной политики Кыргызской Республики и мерах по противодействию коррупции» от 2 февраля 2012 года УП N 26, Генеральному прокурору КР предписано в Ежегодном докладе правительству и Президенту КР о состоянии законности и правопорядка в Кыргызской республики о проделанной работе по их укреплению уделять особое внимание вопросам, касающимся предупреждения коррупции и борьбы с ней.
Основываясь на этих положениях, к числу особенностей информационно- аналитической работы, проводимой для определения приоритетных направлений, конкретных целей и предполагаемых результатов координационной деятельности по борьбе с коррупцией, прогнозирования и планирования согласованных действий относится разнообразие источников информации, комплексность и системность анализа, в том числе, проведение анализа состояния коррупционной преступности и коррупционных правонарушений непреступного характера, причин и условий, порождающих коррупцию.
Важной составляющей такой работы является получение относительно объективной информации о реальных тенденциях коррупционной преступности, анализ причин ее высокого уровня, эффективности деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией[3].
В связи с усложнением задач информационно-аналитического и методического обеспечения, ростом потока информации, развитием межведомственного информационного взаимодействия следует согласиться с мнением ряда ученых о необходимости решения вопроса о создании в структуре Генеральной прокуратуры КР, информационно-аналитического подразделения[4]. Оно могло бы, наряду с разрешением других вопросов, осуществлять грамотный и глубокий анализ, методическое обеспечение информационно-аналитической работы в сфере противодействия коррупции.
Качественное ведение информационно-аналитической работы позволяет прокурорам не только правильно определять приоритетные направления борьбы с коррупцией, выявлять неблагоприятные тенденции, возникающие в правоприменительной практике, но и, исходя из намеченных целей, формировать прогнозы и планы совместных согласованных действий правоохранительных органов по борьбе с коррупцией.
Прогнозирование в координационной деятельности представляет собой своеобразное предвидение будущего возможного состояния коррупционной преступности и коррупционных правонарушений непреступного характера, предположение о степени влияния скоординированных действий органов правоохранительной системы на результативность борьбы с коррупцией. Наличие прогнозов позволяет прокурору при организации координации осуществлять координационные полномочия в условиях меньшей неопределенности, более объективно подходить к распределению сил и средств конкретной координационной деятельности.
Планирование координационной деятельности не обязательно следует за аналитической работой, однако, выступая в качестве способа организации этой работы, развивает и направляет обработку и оценку получаемой информации.
Существо планирования при организации координации в сфере борьбы с коррупционными правонарушениями состоит из определения целей согласованных действий правоохранительных органов, формирования конкретных мероприятий для достижения этих целей, сроков исполнения и их исполнителей.
На практике при осуществлении планирования координации на полугодие (или на год) составляется план основных мероприятий. Этот план включает различные координационные мероприятия, в том числе проведение заседаний координационных совещаний по отдельным направлениям борьбы с преступностью.
В числе этих мероприятий предусматриваются и мероприятия, связанные с координационной деятельностью по борьбе с коррупцией. Именно в таком виде, к примеру, составлен и одобрен всеми членами Координационного совещания руководителей правоохранительных органов КР План основных мероприятий по координации деятельности правоохранительных органов страны по борьбе с преступностью.
Вместе с тем в ряде прокуратур КР, городских, районных прокуратур практикуется принятие отдельных планов основных мероприятий по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией. Представляется, что данная форма планирования может быть использована в практической деятельности, главное, чтобы в планах не допускалась чрезмерная насыщенность мероприятиями, эти мероприятия не относились к исключительной компетенции органов прокуратуры или к повседневной текущей работе, а также не содержалось декларативных формулировок типа «усилить», «добиться», «углубить» и т.п.
Действенной формой контроля является заслушивание результатов выполнения отдельных координационных мероприятий. Представляется правильной и практика работы координационных совещаний, когда отдельным вопросом рассматривается ход выполнения в полном объеме того или иного принятого ранее постановления и по нему принимается соответствующее постановление координационного совещания[5].
Как известно, одним из основных вопросов, отражающих содержание организации работы в органах прокуратуры, является взаимодействие. По отношению к координационной деятельности прокуратуры по борьбе с коррупцией речь должна идти как о внутрисистемном, так и межведомственном взаимодействии органов прокуратуры, где ранее уже высказывались предложения по повышению эффективности взаимодействия внутри системы прокуратуры для противодействия коррупции, упорядочивания деятельности межведомственных рабочих групп как одной из форм координации и другим вопросам взаимодействия[6].
Вместе с тем следует обратить особое внимание на потребность четкой регламентации межведомственного взаимодействия всех участников координационной деятельности по борьбе с коррупцией в целях выработки единообразного подхода к пониманию и применению норм антикоррупционного законодательства и тем самым обеспечения неотвратимости ответственности за коррупционные правонарушения. Одним из путей решения этого вопроса является подготовка и принятие руководителями правоохранительных органов совместных организационно-распорядительных документов, определяющих порядок взаимодействия этих органов при выявлении, пресечении, раскрытии и расследовании преступлений коррупционной направленности, а также и при судебном разбирательстве дел о таких преступлениях. Однако далеко не все руководители правоохранительных органов активно участвуют в таком взаимодействии и тем более контролируют и исполняют совместно принятые документы.
В связи с этим было бы желательно ускорить решение вопроса о принятии по инициативе Генеральной прокуратуры КР руководителями правоохранительных органов Кыргызской Республики совместной Инструкции о порядке взаимодействия органов прокуратуры, следственных органов КР, органов внутренних дел и других участников координационной деятельности при выявлении, пресечении и раскрытии преступлений коррупционной направленности, предварительном расследовании и судебном рассмотрении уголовных дел о таких преступлениях. Это в значительной мере способствовало бы повышению ответственности субъектов координации и наряду с другими мерами организационно-управленческого характера содействовало бы обеспечению эффективности координационной деятельности прокуратуры по борьбе с коррупцией[7].
Список литературы:
- Правила игры в борьбе с коррупцией // Рос. Газ. 2009. 18 марта.
- Рябцев В.П. Концептуальные аспекты развития координации правоохранительной деятельности // Вестн. Акад. Ген. Прокуратуры Рос. Федерации. 2007. №
- Корсантия А.А. Коррупционная преступность в Российской Федерации: науч. Доклад / Акад. Ген. Прокуратуры Рос. Федерации. М.,
- Ашурбеков Т.А. Правовые и организационные основы надзорной и иной функциональной деятельности прокуратуры в сфере национальной безопасности: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 491, 492;
- Прокурорский надзор: Курс лекций и практикум /Под ред. Ю.Е. Винокурова. – М.: Экзамен, 2006. С.12.
- Кобзарев Ф.М. Проблемы организации эффективного внутриведомственного и межведомственного взаимодействия органов прокуратуры по противодействию коррупции // Проблемы организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции: материалы научно-практического семинара / Акад. Ген. Прокуратуры Рос. Федерации. М., 2009. С. 145–152.
- Шагивалиев А.К, Сулайманова Н.Н, Тугельбаева Б.Г. Пособие для организации проверок регистрации заявления и сообщений о преступлениях для контролирующих и правоохранительных органов. – Б., 2005. С.14.