Некоторые вопросы правотворческой деятельности генеральной ассамблеи ООН

Правотворческая деятельность – один из инструментов Генеральной Ассамблеи ООН при решении стоящих перед ней задач. В данной статье ставим целью осветить правотворческую деятельность указанной организации, в том числе представить свое мнение, касательно приобретения независимости Республики Косово.

Основополагающую роль в реализации разнообразных функций ООН играет Генеральная Ассамблея ООН (далее – ГА), а также Совет Безопасности (далее – СБ). ГА является совещательным органом, в котором представлены все государства, входящие в ООН [1.C.167].

В соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций, Генеральная Ассамблея Организации Объединенных Наций имеет следующие функции и полномочия:

• рассматривать общие принципы сотрудничества в деле поддержания международного мира и безопасности, в том числе в области разоружения, и делать соответствующие рекомендации;
• решать любые вопросы, относящиеся к поддержанию международного мира и безопасности, и делать рекомендации в отношении таких вопросов, за исключением случаев, когда какой-либо спор или ситуация находятся на рассмотрении Совета Безопасности;
• обсуждать проблемные вопросы в пределах Устава или относящиеся к функциям любого органа Организации Объединенных Наций и, за теми же исключениями, делать рекомендации по этим вопросам;
• организовывать исследования и делать рекомендации в целях содействия международному сотрудничеству в политической области; развития и кодификации международного права;
• содействия осуществлению прав человека и основных свобод и международному сотрудничеству в экономической, социальной и гуманитарной областях, а также в области культуры, образования и здравоохранения;
• рекомендовать меры мирного урегулирования любой ситуации, которая могла бы подорвать дружественные отношения между нациями;
• получать и рассматривать доклады Совета Безопасности и других органов Организации Объединенных Наций;
• рассматривать и утверждать бюджет Организации Объединенных Наций и устанавливать размер начисляемых взносов государств-членов;
• избирать непостоянных членов Совета Безопасности и членов других советов и органов Организации Объединенных Наций и, по рекомендации Совета Безопасности, назначать Генерального секретаря [2].

По засмыслу резолюции Генеральной Ассамблеи «Единство в пользу мира», принятой в ноябре 1950 года (резолюция 377 (V)), Ассамблея имеет право принимать меры, если Совет Безопасности оказывается не в состоянии действовать из-за голосования против одного из постоянных членов в случае, когда имеются основания наблюдать угрозу мира, посягательство на мир или акт агрессии. Ассамблея может незамедлительно рассмотреть данный вопрос с целью сделать членам Организации неотложные рекомендации касающиеся коллективных мер для поддержания или восстановления международного мира и безопасности.

Хотя Ассамблея уполномочена выносить государствам лишь не имеющие обязательной силы рекомендации по международным вопросам, входящим в ее компетенцию, она, тем не менее, инициировала меры политического, экономического, гуманитарного, социального и правового характера, повлиявшие на жизнь миллионов людей во всем мире. Историческая Декларация тысячелетия, принятая в 2000 году, свидетельствует о приверженности государств-членов достижению конкретных целей, поставленных в Декларации в интересах обеспечения мира, безопасности и разоружения, а также развития и искоренения нищеты, защиты нашей общей окружающей среды, удовлетворения особых потребностей Африки и укрепления Организации Объединенных Наций [3.C.1-2]. В последнее время ГА приняла коллективные решения в отношении курса действий в целях урегулирования новых глобальных проблем, требующих принятия безотлагательных мер и приобретших катастрофические масштабы, таких, как изменение климата и мировой финансово-экономический кризис.

Также ГА уполномочена рассматривать вопросы и проблемы, давать рекомендации по данным проблемам по международной безопасности и миру, развитию международного права, прав человека, основные свободы, международное сотрудничество в политической, экономической, культурной и социальной сферах [1.C.175].

Согласно п. 3 ст. 2 Устава ООН «все члены Организации Объединенных Наций разрешают свои международные споры мирными средствами, таким образом, чтобы не подвергать угрозе международный мир, безопасность и справедливость, путем переговоров, обследования, посредничества, примирения, арбитража, судебного разбирательства, обращения к региональным органам или соглашениям или иными мирными средствами по своему выбору» [4].

С 1965 года общие вопросы, относительно процессов по поддержанию мира, рассматривались Генеральной Ассамблеей по пункту повестки дня «Всестороннее рассмотрение всего вопроса об операциях по поддержанию мира во всех их аспектах». На каждой сессии начиная с 1993 года этот пункт повестки дня передавался на рассмотрение Четвертого комитета — одного из шести главных комитетов Генеральной Ассамблеи (до 1993 года он обсуждался Специальным политическим комитетом). Главным документом, представляемым по этому пункту повестки дня, является доклад Специального комитета по операциям по поддержанию мира [5].

Усилия по достижению консенсуса: Каждое государство-член имеет в Ассамблее один голос. Решения по отдельным важным вопросам, таким, как рекомендации в отношении мира и безопасности и выборы членов Совета Безопасности, принимаются большинством в две трети государств-членов; решения по другим вопросам принимаются простым большинством голосов.

В недавнее время специально ведется тенденция по усилению достижения консенсуса по назревшим проблемам, с тем чтобы не принимать решения путем проведения официального голосования, что обеспечивает более активную поддержку решений Ассамблеи. Председатель, после проведения консультаций и достижения договоренностей с делегациями, может предложить принять резолюцию без голосования [6].

ГА внесла значительный вклад в разработку и подготовку ряда важных международных документов. В рамках ООН проведена огромная работа по развитию и кодификации международного права. Обеспечение этой ключевой сферы деятельности ООН является одной из первоочередных задач ГА [7.C.280]. В статье XIII Устава ООН указано, что Ассамблея организует исследования и дает рекомендации [4], о чем уже было сказано ранее. Рекомендации в целях «содействия международному сотрудничеству в политической области и поощрения прогрессивного развития международного права и его кодификации [4]».

При анализе резолюций ГА, которых за более чем полвека было принято свыше 10 тысяч, следует учитывать их специфический характер и серьезное воздействие на процесс прогрессивного развития и кодификации международного права. Отражая и аккумулируя различные точки зрения и взгляды государств мира и международноправовым аспектам многообразных проблем международной политики, Генеральная Ассамблея дает возможность сопоставить позиции и интересы как отдельных государств, так и групп государств. Она позволяет выявить области согласия и совпадения позиций и прийти к нахождению развязок и достижению приемлемых всеми компромиссных путей решения проблем общемирового значения [8.C.271].

ГА является самым представительным органом Организации. Она состоит из всех членов Организации. Согласно ст. 15 Устава она получает и рассматривает ежегодные и специальные доклады Совета Безопасности. Эти доклады должны включать отчет о мерах по поддержанию международного мира и безопасности, которые Совет Безопасности решил предпринять или предпринял [4]. Генеральная Ассамблея получает и рассматривает доклады других органов Организации.

Генеральная Ассамблея вправе обсуждать любые вопросы в пределах Устава ООН и делать соответствующие рекомендации государствамчленам ООН и Совету Безопасности. Однако когда Совет Безопасности выполняет возложенные на него Уставом ООН функции по отношению к какому-либо спору или ситуации, Генеральная Ассамблея не может делать какие-либо рекомендации, касающиеся данного спора или ситуации, если Совет Безопасности не запросит об этом.

Из содержания ст. 10 Устава ООН вытекает, что Генеральная Ассамблея вправе:

1. выносить на обсуждение любые вопросы или дела в пределах Устава ООН;
2. разрабатывать и утверждать рекомендации государствам-членам и Совету Безопасности. Она вправе обращать внимание Совета Безопасности на ситуации, которые могли бы угрожать международному миру и безопасности.

Генеральная Ассамблея организует также исследования и делает рекомендации в целях:

• оказывать содействие международному сотрудничеству в политической области и поощрения прогрессивного развития международного права и его кодификации;
• содействия сотрудничеству в области экономической, социальной, культуры, образования, здравоохранения и содействия осуществлению прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии [9].

На сегодняшний день политологами, а также юристами-международниками активно муссируется вопрос об отделении Косово и приобретении ею независимости.

Дело в том, что в Резолюции ГА 2625 от 24 октября 1970 года «Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций» говорится, что «Каждое государство должно воздерживаться от любых действий, направленных на частичное или полное нарушение национального единства и территориальной целостности любого другого государства или страны» [10]… В действиях государств «ничто не должно истолковываться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, соблюдающих в своих действиях принцип равноправия и самоопределения народов» [10].

Если отойти от общих правовых норм в сторону документов, касающихся непосредственно косовского кризиса, то первыми в списке стоят резолюции ООН, каких в отношении Косово было принято 4 – 1160, 1199, 1203 и 1244. Каждая из них «обещает» Косово статус автономии и не более того. В частности, в преамбуле Резолюции ООН 1199 говорится: «Подтверждая цели резолюции 1160 (1998), в которой Совет выразил поддержку мирному урегулированию проблемы Косово, которое предусматривало бы повышенный статус Косово, существенно большую степень автономии и реальное самоуправление, подтверждая также приверженность всех государств-членов суверенитету и территориальной целостности Союзной Республики Югославии» [11].

Подобные утверждения содержатся и в Резолюции ООН 1203 [12]. Но более всего противники Косовской независимости апеллируют к Резолюции ООН 1244. В преамбуле резолюции № 1244 Совет Безопасности ООН подтвердил «приверженность всех государств-членов суверенитету и территориальной целостности Союзной Республики Югославии и других государств региона, выраженную в хельсинкском Заключительном акте», а также «содержащийся в предыдущих резолюциях призыв относительно существенной независимости и реального самоуправления для Косово». Основополагающим принципом урегулирования косовского кризиса был объявлен «политический процесс, направленный на заключение временного политического рамочного соглашения, предусматривающего значительную степень самоуправления для Косово, с полным учетом соглашений, подготовленных в Рамбуйе, и принципов суверенитета и территориальной целостности Союзной Республики Югославии и других стран региона» [12]. В упомянутом в этом документе Соглашении Рамбуйе международное сообщество также заявляет о «приверженности суверенитету и территориальной целостности Союзной Республики Югославии» [13].

Провозглашение независимости Косово противоречит и Конституции Сербии 2006 г. Статья 8 данной Конституции утверждает: «Территория Республики Сербия единая и неделимая. Границы Республики Сербия неприкосновенны и могут быть изменены согласно процедуре, применяемой для изменения Конституции» [14].

Консультативное заключение Международного суда о соответствии Декларации независимости Косово международному праву в июне 2010 г. также стало предметом горячих дискуссий представителей 2 противоборствующих лагерей. Судьи сделали предметом своего заключения не собственно статус Косово, а лишь декларацию независимости, принятую косовской Ассамблеей 17 февраля 2008 года. Суд постановил, что «принятие декларации независимости 17 февраля 2008 года не нарушило основополагающее международное право, резолюцию Совета Безопасности ООН № 1244 от 1999 года или Конституционные рамки». В аргументационной части решения Международного суда ООН подчеркивалось, что резолюция Совета Безопасности ООН № 1244 «не запрещает» авторам декларации о независимости принимать подобные акты [15,С.45]. Это факт стал яркой иллюстрацией юридических проблем, связанных с отсутствием кодификации международноправового признания.

Исходя из вышеизложенного, считаем основной причиной противостояния по поводу автономии Косово не столько некоторые политические расчѐты заинтересованных стран, сколько наличие в современном международном праве разногласий между правом на самоопределение и принципом территориальной целостности, представляющее основу для подобного противостояния, а также коллизии в международной правовой системе.

Инцидент Косово спровоцировал научные изыскания в пограничной области между правом территориальной целостности и правом на самоопределение. Данное заключение было вполне успешно обосновано отсутствием всех необходимых критериев государственности и неоправданным игнорированием Резолюции ООН 1244 на основании прекращения существования «Государственного сообщества Сербии и Черногории», поскольку Косово являлось составной частью именно Сербии как части конфедерации [16, с.13-14].

Среди практических решений данного вопроса выделяется резолюция ПАСЕ №1832 от 4 октября 2011 г., согласно которой:

«Право этнических меньшинств на самоопределение (...) не предусматривает автоматического права на отделение (и) в первую очередь должно быть реализовано методом защиты прав меньшинств, как то означено в Рамочной конвенции Совета Европы о защите национальных меньшинств и в резолюции Ассамблеи № 1334 (2003) о положительном опыте автономных регионов как стимула для разрешения конфликтов в Европе»[17].

Из сложившейся непростой ситуации, прецедент Косово заставил политологов и правоведов всего мира обратить внимание на недоработки в международных юридических актов. Именно эти неточности позволили 17 февраля 2008 г. придать хотя бы туманную завесу легитимности самопровозглашению независимости Косово. Появление работ, посвящѐнных теории данного вопроса и практические решения наподобие Резолюции ПАСЕ позволяют надеяться, что Косово останется единственным «нелегальным мигрантом» в мир независимости [18,C.24].

Итак, по своему усмотрению международная организация не имеет права превращаться в международного «законодателя». Вместе с тем государства – члены организации могут использовать организацию для правотворческой деятельности. На сессиях ГА ООН принимаются резолюции, фиксирующие одобрение от имени Организации разработанных в ее рамках международных договоров [19.C.122]. Так было в отношении Договора о нераспространении ядерного оружия (1968 года), Конвенции о международной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами (1972 г.), Международных пактов о правах человека и многих других актов. В этих случаях текст договора публикуется в документах ООН в виде приложения к резолюции ГА.

Следует признать правотворческой деятельностью ГА по принятию поправок к Уставу ООН и Статуту Международного Суда. Консультативные заключения Международного Суда могут иметь значение для повышения эффективности резолюций ГА [20.C.127].

Список литературы 

1. Морозов Г.И. Специализированные учреждения ООН в современном мире, М.; 1967 г.;
2. Генеральная Ассамблея ООН https://www.un.org/ru/ga/
3. Декларация тысячелетия Организации Объединенных Наций, утверждена резолюцией 55/2 Генеральной Ассамблеи от 8 сентября 2000 года http://www.ncgp.kz/;
4. Устав Организации Объединенных Наций http://www.un.org/ru/documents/charter/
5. Справочник по документации ООН http://www.un.org/ru/documents/resguide/specp k.shtml#Общие вопросы
6. Генеральная ассамблея Организациии Объединенных Наций // официальный сайт http://www.un.org/ru/ga/about/background.shtml;
7. Дурденевский В.Н., Крылов С.П. Организация Объединѐнных Наций: Сб. документов относящихся к созданию и деятельности. М., 1956 г.;
8. Archer C. International London, N.Y., 1992 year;
9. Система органов ООН // http://jurkomru/mezhdunarodnoe-publichnoepravo/sistema-organov-oon-generalnayaassambleya-i-sovet-bezopasnosti-oonspetsializirovannie-uchrezhdeniya-oonmezhdunarodniy-sud-oon;
10. Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/decl arations/intlaw_principles.shtml;
11. Резолюция ООН 1199: принята Советом Безопасности ООН 23 сент. 1998 г.: офиц. текст // Организация Объединѐнных Наций http://www.un.org/russian/documen/scresol/res1 998/reshtm;
12. Резолюция ООН 1203: принята Советом Безопасности ООН 24 окт. 1998 г.: офиц. текст // Организация Объединѐнных Наций http://www.un.org/russian/documen/scresol/res1 998/reshtm;
13. Резолюция ООН 1244: принята Советом Безопасности ООН 14 мая 1999 г.: офиц. текст // Организация Объединѐнных Наций http://www.un.org/russian/documen/scresol/res1 999/reshtm;
14. Конституция Республики Сербия: принята всенар. голосованием 8 ноября 2006 г.: офиц. текст // Конституции государств (стран) мира:http://worldconstitutions.ru/archives/369;
15. Искендеров, П. Балканы: кризис международно-правовой системы / П. Искендеров // Фонд исторической перспективы :http://www.perspektivy.info/book/balkany_krizi s_mezhdunarodno-pravovoj_sistemy_ 2011-0117.htm;
16. Строева, А. С. Проблема международно-правового признания Косово: автореф. дис. …канд. юрид. наук: 00.10 / А. С. Строева; Моск. гос. юрид. акад. – М., 2011. – 24 с.
17. National sovereignty and statehood in contemporary international law: the need for clarification: Resolution of PASE 1832 (2011) // СоветЕвропы [Электронныйресурс]:http://assembly.coe.int/ asp?link=/Documents/AdoptedText/ta11/ ERES1832.htm;
18. Никитин И. Н. Косово: к вопросу о правовой легитимности обретѐнного суверенитета [Текст] / И. Н. Никитин // История и археология: материалы междунар. заоч. науч. конф. (г. Санкт-Петербург, ноябрь 2012 г.). — СПб.: Реноме, 2012. — С. 21-24 http://www.moluch.ru/conf/hist/archive/61/2770;
19. Игнатенко Г.В., Тиунов О.И. Международное право, Из-во «Норма», Москва, 2008 год;
20. Соглашения Рамбуйе. Временное соглашение о мире и самоуправлении в Косово: международное соглашение от 23 февр. 1999 г., S/1999/648 // Миссия ООН по делам временной администрации в Косово [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.un.org/ru/documents/ods.asp?m=S/1 999/648.