В данной статье анализируются международные акты в сфере образования принятых в рамках ООН, исследуется роль ЮНЕСКО по оказанию содействия государствам в нормотворчестве в области образования. Авторы Устава ЮНЕСКО стремились с одной стороны, подчеркнуть тесную связь деятельности ООН и ЮНЕСКО, а с другой стороны, определить сущность сотрудничества в области образования, науки и культуры - поддержание всеобщего мира и соблюдение права человека.
В рамках ЮНЕСКО ведется активная деятельность по оказанию содействия государствам в нормотворчестве. Так, в период с 1975 по 1985 годы под эгидой ЮНЕСКО было разработано и подписано большинством государств-членов шесть региональных конвенций о признании учебных курсов, дипломов о высшем образовании и ученых степеней.
Развитие экономических, политических связей между государствами, научно-технические достижения закономерно обусловили появление и рост числа организаций, которые стали центрами сотрудничества государств.
Международные организации играют существенную роль в сфере сотрудничества государств, в области развития образования.
Направления деятельности и функции универсальных международных организаций в области образования были обстоятельно исследованы И.В. Демяненко [1, С. 112-141]. Наиболее комплексный анализ был осуществлен относительно таких международных организаций, как ООН, ЮНЕСКО и МОТ. Поэтому в данном параграфе остановимся лишь на тех вопросах, которые ранее не были предметом исследования, а также на вопросах, связанных с последними изменениями в международном праве.
Согласно Уставу (п. «b» ст.55) ООН содействует международному сотрудничеству в области образования. Следует обратить внимание на то, что в п. «с» той же статьи говорится о содействии ООН всеобщему уважению и соблюдению права человека и основных свобод. Это говорит о том, что сотрудничество в сфере образования представляет собой самостоятельную область межгосударственного взаимодействия и не сводится к сотрудничеству по обеспечению прав человека, хотя тесно связано с данным направлением сотрудничества [2].
Зарубежные исследователи обращают внимание на связь положений, содержащихся в статье 55 (пп. «а», «b») и в статье 1 Устава ООН. Эта связь состоит в том, что идея поддержания международного мира и безопасности требует не только запрещения использования силы в международных отношениях, но также требует активной работы внутри и среди государств. Толкователи Устава ООН также подчеркивают, что ООН не ставит себе целью решать социальные проблемы, а скорее стремится установить сотрудничество государств с целью дальнейшего взаимопонимания.
ООН выполняет свои функции по статье 55 Устава с помощью следующих средств: создание новых учреждений; выработка рекомендаций государствам или международным органам относительно действий, которые необходимо предпринять; выработка новых принципов и программ; осуществление конкретных действий (в частности, организация и проведение специальных международных конференций).
Рекомендации государствам и международным органам ООН дает посредством резолюций ГА ООН. Примером резолюций по вопросам образования являются, в частности, Резолюция ГА ООН «Образование для всех», принятая на 54-й сессии ГА в октябре 1999 г., а также Резолюция ГА ООН от 29 октября 1997 г. [3], Первая из названных резолюций содержит призыв к правительствам удвоить их усилия по искоренению неграмотности, а также побуждает государства-члены, специализированные агентства и другие организации системы ООН, соответствующие правительственные и неправительственные организации в дальнейшем интенсифицировать свои действия по эффективной имплементации Всемирной декларации по образованию для всех, Амманской программы действий, Гамбургской декларации 1997 г. по образованию взрослых, а также других рекомендаций основных конференций ООН по вопросам образования.
На основе приведенных положений можно сделать ряд выводов. Во-первых, деятельность ООН в области образования состоит, в частности, в проведении форумов и конференций, провозглашении и проведении десятилетий грамотности [4]. Цель подобной деятельности - привлечь внимание правительств к проблемам в области образования, выработать соответствующие документы, программы и планы действий, рекомендации государствам. Во-вторых, ООН действует в тесном сотрудничестве с ЮНЕСКО, государствами-членами, международными правительственными и неправительственными организациями. Это является позитивным моментом, поскольку позволяет избежать несогласованности действий, дает возможность вырабатывать решения совместно и использовать потенциал организаций, специализирующихся на вопросах образования. В-третьих, основным направлением деятельности ООН является борьба с неграмотностью, что неразрывно связано с реализацией права человека на образование, а следовательно, является самой острой из всех проблем в области образования. Это еще раз подтверждает тот факт, что ООН берет на себя решение наиболее серьезных международных проблем, в числе которых находится и защита права человека на образование. В-четвертых, резолюции ООН способствуют реализации решений международных конференций по вопросам образования, поскольку содержат призыв к государствам осуществить положения соответствующих актов конференций. В-пятых, посредством принятия резолюций ООН выполняет организационную функцию, поскольку в резолюциях содержатся поручения и просьбы по вопросам организации сотрудничества и осуществления конкретной деятельности, обращенные к государствам и международным организациям.
Резолюция ГА ООН от 29 октября 1997 г. также посвящена искоренению неграмотности, включает ссылки на другие резолюции ООН [5], посвященные борьбе с неграмотностью, а также на акты международных конференций и содержит призыв к государствам по имплементации положений данных актов. Интересно то, что в данной резолюции содержится рекомендация государствам и международным организациям предоставлять Генеральному Секретарю ООН и Генеральному Директору ЮНЕСКО информацию об имплементации стратегий образования для всех. С одной стороны, такая информация необходима указанным должностным лицам для отчета о прогрессе на пути искоренения неграмотности, но с другой стороны, предоставление подобной информации служит средством контроля над реализацией принятых по итогам конференций актов.
Обязанность обеспечить минимальный уровень образования зафиксирована в универсальном международном договоре: ст. 13 Международного пакта. В Пакте предусмотрен и механизм реализации его норм - направление докладов государствами-участниками в ЭКОСОС. Однако на практике существуют миллионы неграмотных в развивающихся и даже в развитых странах. Всего в мире насчитывается до 885 миллионов неграмотных взрослых, причем все они, за исключением 13 миллионов, проживают в развивающихся странах. [6, С. 209.]. В то время как согласно отчетам ООН и ЮНЕСКO [7] о выполнении решений конференций по ликвидации неграмотности, благодаря совместным усилиям международных организаций, в решении этой проблемы был достигнут значительный прогресс. Следовательно, в решении проблем образования, и в частности, борьбе с неграмотностью, более эффективной следует считать именно институционную форму сотрудничества. В отечественной литературе отмечается, что «международные организации создаются, когда международные договоры, в том числе многосторонние, оказываются недостаточными для координации действий государств, когда отношения между государствами либо в широком диапазоне, либо в какой-то специальной области приобретают настолько сложный и интенсивный, а подчас и динамичный характер, что требуется постоянная работа по оказанию содействия государствам в координации их действий или в организации их совместной деятельности на том или ином направлении». Представляется, что сфера образования - это именно та область межгосударственного взаимодействия, в которой особенно необходима координация сотрудничества посредством деятельности международных организаций.
В целях реализации положений ст.55 Устава Генеральная Ассамблея ООН принимает по вопросам образования также декларации. Одним из примеров может служить Декларация и программа действий в области культуры мира, принятая 53-й сессией Генеральной Ассамблеи ООН 13 сентября 1999 г. В данной Декларации подчеркивается роль образования в поддержании мира и стабильности во всем мире, а также в устойчивом социальном и экономическом развитии.
Что касается международных договоров, принятых в рамках ООН, то такие договоры если и имеют отношение к образованию, то лишь в контексте защиты права человека на образование. Данные договоры предусматривают конкретный механизм реализации (создание и деятельность специального комитета). Государства предоставляют Генеральному секретарю ООН для рассмотрения соответствующим комитетом доклады о законодательных, административных, судебных или других мероприятиях, принятых ими для выполнения положений той или иной конвенции [8].
Согласно ст. 60 Устава ООН ответственность за выполнение функций, изложенных в ст. 55, возлагается не только на Генеральную Ассамблею, но и на Экономический и Социальный Совет под руководством Генеральной Ассамблеи. Для этой цели Экономический и Социальный Совет уполномочивается предпринимать исследования и составлять доклады по вопросам, отнесенным к его ведению, делать по этим вопросам рекомендации ГА ООН, государствам-членам, специализированным учреждениям ООН. Совет также уполномочивается подготавливать для представления ГА ООН проекты конвенций по вопросам, входящим в его компетенцию. Совет может созывать международные конференции (ст. 62 Устава ООН). Свои полномочия Совет реализует, главным образом, посредством деятельности региональных экономических комиссий.
В рамках ООН ведется также академическая работа в форме научных исследований и подготовки специалистов. Цель этой работы заключается в улучшении понимания глобальных проблем, а также в развитии человеческих ресурсов, необходимых для новых, все усложняющихся технических аспектов социально-экономического развития.
Основную роль среди таких учреждений выполняет Университет ООН, который является международным сообществом ученых, занимающихся исследованиями, подготовкой аспирантов и распространением знаний для содействия целям и принципам Устава ООН. Университет ставит перед собой две основные цели: увеличение возможностей высших учебных заведений развивающихся стран вести высококачественные научные исследования и давать хорошее образование; внесение соответст- вующих проводимой политике научных вкладов в деятельность ООН. Университет имеет сеть собственных научных и образовательных центров и программ, действующих совместно с ассоциированными или сотрудничающими институтами, а также привлекающих отдельных ученых во многих частях мира.
Во исполнение резолюции ГА ООН 35/55 от 5 декабря 1980 г. было заключено Международное соглашение о создании Университета мира, приложением к которому является Устав Университета мира [9]. Согласно ст.2 Устава «Университет создан с ясной решимостью обеспечить человечество международным высшим учебным заведением по вопросам мира и с целью укрепления между всеми людьми духа взаимопонимания, терпимости и мирного сосуществования для поощрения сотрудничества между народами и содействия уменьшению препятствий и угроз международному миру и прогрессу в соответствии с благородными целями, провозглашенными в Уставе Организации Объединенных Наций. С этой целью Университет содействует достижению великой всеобщей задачи просвещения по вопросам мира с помощью обучения, исследований, аспирантской подготовки и распространения знаний, имеющих основополагающее значение для всестороннего развития человеческой личности и общества, путем проведения межотраслевого исследования всех вопросов, касающихся мира». Штаб-квартира Университета находится в Коста-Рике (см. ст. 2 Соглашения).
В структуре ООН имеется также ряд органов, которые занимаются исключительно вопросами образования (например, Консультативный Комитет по Программе ООН в области образования и профессиональной подготовки в южной части Африки) или конкретными его аспектами (например, Комиссия по правам человека, Ближневосточное агентство ООН для помощи палестинским беженцам, Детский фонд ООН) [1, С. 115-116.].
Учитывая сложность и объемность вопросов образования, которые надлежит решать государствам в процессе своего сотрудничества, больший вклад в организацию этого взаимодействия может внести универсальная организация специальной компетенции - ЮНЕСКО.
Следует обратить внимание на то, как формулируется в Уставе ЮНЕСКО основная цель организации (п.1 ст.1): «содействовать укреплению мира и безопасности путем расширения сотрудничества народов в области образования, науки и культуры в интересах обеспечения всеобщего уважения, справедливости, законности и прав человека, а также основных свобод, провозглашенных в Уставе Организации Объединенных Наций, для всех народов без различия расы, пола, языка и религии». Обращает на себя внимание соответствие данной цели положениям ст. 1 Устава ООН, в которой изложены цели ООН. Однако если применительно к ООН сформулированы три хотя и взаимосвязанные, но все же разные цели, то применительно к ЮНЕСКО формулируется одна комплексная цель. Надо полагать, что это неслучайно. Авторы Устава ЮНЕСКО стремились с одной стороны, подчеркнуть тесную связь деятельности ООН и ЮНЕСКО, а с другой стороны, определить сущность сотрудничества в области образования, науки и культуры - поддержание всеобщего мира и соблюдение права человека.
В рамках ЮНЕСКО ведется активная деятельность по оказанию содействия государствам в нормотворчестве. Так, в период с 1975 по 1985 годы под эгидой ЮНЕСКО было разработано и подписано большинством государств-членов шесть региональных конвенций о признании учебных курсов, дипломов о высшем образовании и ученых степеней.
Следует подчеркнуть, что после принятия Всеобщей декларации прав человека 1948 г. и до принятия Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г. ЮНЕСКО, наряду с МОТ, была одной из первых международных организаций, которая в 1960 г. приняла Конвенцию о борьбе с дискриминацией в области образования.
ЮНЕСКО отличается от других специализированных учреждений тем, что она пытается не ограничивать свою нормотворческую деятельность рамками уважения и защиты индивидуальных прав человека. Она со второй половины 70-х гг. XX в. интенсивно занимается разработкой концепции коллективных прав — правами народов. Более того, принятые в ее рамках конвенции и декларации, посвященные проблемам мира, сотрудничеству в области культуры и науки, служат превентивными средствами по предотвращению дискриминации в соответствующих областях. По концепции ЮНЕСКО достижения науки должны служить прогрессу человечества.
Осуществляется также совместное правотворчество ЮНЕСКО и Совета Европы. Наиболее значимым международно-правовым актом, разработанным этими организациями, является Конвенция о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в Европейском регионе, подписанная в Лиссабоне 11 апреля 1997 года.
Роль ЮНЕСКО в сотрудничестве по вопросам образования связана не только с разработкой и принятием Генеральной конференцией ЮНЕСКО соответствующих международных договоров, но и с выработкой рекомендаций. Как уже отмечалось в литературе [9, С. 31-32], такие рекомендации являются обязательными для государств, которые признают для себя эту обязательность. J1.H. Галенская отмечает, что значение рекомендаций международных организаций состоит, в частности, в том, что в них сформулированы международно-правовые принципы. Это особенно справедливо относительно рекомендаций ЮНЕСКО, раскрывающих нормативное содержание специальных принципов, регулирующих сотрудничество государств в сфере образования.
Традиционно большое внимание уделяет ЮНЕСКО проблемам в области среднего образования. Каждые два года, начиная с 1991 года, ЮНЕСКО издает доклад о состоянии образования в мире, содержащий анализ мировых тенденций в образовании, статистику, таблицы, диаграммы и обзоры положения в образовании государств-членов организации.
Деятельность ЮНЕСКО в интересах культурного разнообразия продолжается и сегодня. Выполняя свое историческое обязательство, ЮНЕСКО продолжает решительно бороться с дискриминацией. Сегодня в каждой из областей компетенции Организации - образовании, науки, культуры, информации и коммуникации - по всему миру осуществляются программы, направленные на ликвидацию расизма и нетерпимости в обществе.
- Демяненко И.В. Международное право и образование. Дисс.... канд. юр. наук. Киев.
- Устав ООН от 24 октября 1945 года
- United Nations General Assembly Resolution. A/C.3/52/L.lI/Rev.l / 29 October 1997 // http://www.unesco.org/education/ efa/ed_for_all/background/un_resolution_1997.shtml
- International Development Strategy for the Fourth United Nations Development Decade // Resolution 45/199, annex
- Resolutions 45/104 of 7 December 1987,44/127 of 15 December 1989,46/93 of 16 December 1991, 50/143 of 21 December 1995, Resolution 45/126 of 14 December 1990, International Development Strategy for the Fourth United Nations Development Decade // Resolution 45/199, annex
- Организация Объединенных Наций. Основные факты. Справочник. М.,
- The report of the Secretary-General and the Director-General of the United Nations Educational, Scientific and cultural Organization entitled A Progress report on the implementation process of the education for all // A/52/183
- Ст. 18 Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин от 15 декабря 1979 г. // Международные акты о правах человека. Сборник документов. М., С. 291-294; ст. 43-44 Конвенции о правах ребенка от 20 ноября 1989 г. // Международные акты о правах человека. С. 306329; ст. 8-9 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 21 декабря 1965 г. // Там же. С. 138-148
- Галенская Л.Н. ЮНЕСКО в современном мире // Правоведение. № 6.