В статье рассматриваются теоретические аспекты совершенствования механизма реализации прав национальных меньшинств как фактора сохранения государственности, территориальной целостности, межнационального согласия в обществе, международно-правовое регулирование защиты прав национальных меньшинств, а также роль Ассамблеи народов Казахстана в укреплении межэтнического и межконфессионального согласия в Казахстане. Актуальность темы обосновывается тем, что институт защиты меньшинств в международном праве продолжает развиваться и требует постоянного к себе внимания.
До недавнего времени защите прав меньшинств уделялось менее пристальное внимание по сравнению с другими правами, осуществление которых ООН считала более приоритетным делом. Тем не менее, в последние годы отмечается рост интереса к проблемам меньшинств, что объясняется крайне резким усилением этнической расовой или религиозной напряженности, угрожающей экономической, социальной и политической стабильности государств, а также их территориальной целостности.
Тем не менее, все еще существуютпробелыв юридической науке в освещение современного подхода в определении понятия «национальное меньшинство»; соотношения индивидуальных и коллективных прав.
Наиболее общепризнанным и обязательным с юридической точки зрения положением по меньшинствам является следующий текст ст. 27 Международного пакта о гражданских и политических правах: «В тех странах, где существуют этнические, религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком».
Концептуально важным элементом в деле международно-правовой защиты прав меньшинств представляются постановления ст. 27. Пакта, которая гарантирует лицам, принадлежащим к меньшинствам, право на национальную, этническую, религиозную или языковую самобытность или самобытность по совокупности этих признаков и право на сохранение особенностей, которые они хотели бы развивать. Хотя в ст. 27 идет речь о правах меньшинств в тех странах, где они существуют, сфера применения этой статьи не зависит от официального признания меньшинства тем или иным государством.
Отдельному вниманию с точки зрения международного права для отдельных государств, требуется уделять внимание особым правам меньшинств. Особые права-этоне привилегия, а средство, позволяющее меньшинствам сохранять свою самобытность, особенности и традиции.
Особые права так же важны для обеспечения равного обращения, как и нормы о недискриминации. Процесс обретения меньшинствами статуса, который большинство рассматривает как естественный, может начаться лишь тогда, когда они будут иметь возможность пользоваться родным языком, извлекать пользу из других организованных им служб, а также принимать участие в политической и экономической жизни государств. Проведение различий в обращении с такими группами или относящимися к ним индивидами является оправданным лишь в том случае, если это делается в интересах обеспечения подлинного равноправия и благополучия всего общества. Позитивные действия в такой форме следует применять в течение продолжительного периода, с тем,чтобы позволить группам меньшинств пользоваться благами общества на равной основе с большинством населения.
В международном сообществе Казахстан признан как страна, ведущая последовательную внутреннюю политику, направленную на обеспечение толерантности, межконфессионального и межкультурного согласия представителей всех национальностей, проживающих в Казахстане и представляющих единый народ Казахстана – народ, который активно строит современное и конкурентоспособное светское государство. Казахстан заинтересован в расширении и углублении так называемого диалога цивилизаций, всегда поддерживал и сам выражал готовность выступить с международными инициативами, направленными на сближение понимания между Востоком и Западом по ключевым проблемам современного мироустройства.
Уникальными положительным опытом в этой связи показала Республика Казахстан, речь идет о создании модели Ассамблеи народа Казахстана. Ассамблея народа Казахстана учреждение без образования юридического лица, образуемое Президентом Республики Казахстан, главной задачей которого является реализация государственной национальной политики, обеспечение общественнополитической стабильности в Республике Казахстан и повышение эффективности взаимодействия государственных и гражданских институтов общества в сфере межэтнических отношений.
Президент РК Н.А. Назарбаев по случаю 20-летия создания Ассамблеи Казахстана отметил:
«Ассамблея народа Казахстана – это главный и прочный фундамент мира, согласия и дружбы всех этносов, живущих на благословенной земле нашей Родины. Она сыграла важнейшую роль в истории становления и укреплении Независимости, всенародном принятии Конституции Республики Казахстан, проведении глубоких реформ экономики, масштабных преобразований социальных и политических основ нашего общества. Ассамблея народа Казахстана стала вечной хранительницей единства нашего многонационального народа. Она утверждает в сознании казахстанцев великие общие ценности – единство, стабильность, толерантность, всеобщий труд, патриотизм [1].
Идея создания Ассамблеи народа Казахстана была впервые озвучена Президентом страны Нурсултаном Назарбаевым в 1992 году, на Форуме народов Казахстана, посвященном первой годовщине Независимости. 1 марта 1995 года вышел Указ Президента Республики Казахстан об образовании Ассамблеи народа Казахстана, определивший его статус консультативно-совещательным органом при Президенте Республики Казахстан [2]. За свою историю Ассамблея трансформировалась из консультативно-совещательного органа при Президенте РК в конституционный орган, имеющий прочную правовую основу и общественно-политический статус.
В мае 2007 года в Конституцию Республики Казахстан был внесен ряд поправок. Ассамблее народа Казахстана придан конституционный статус, она получила право избирать в Мажилис Парламента РК девять депутатов, что значительно повысило общественно-политическую роль Ассамблеи.
20 октября 2008 года Президентом страны был подписан Закон «Об Ассамблее народа Казахстана», не имеющий аналогов в мире. Ассамблея народа Казахстана стала полноправным субъектом политической системы страны, были определены нормативные правовые основы ее деятельности. Ассамблея способствует разработке и реализации государственной национальной политики, обеспечению общественно-политической стабильности в Республике Казахстан. Основными задачами Ассамблеи являются обеспечение эффективного взаимодействия государственных органов и институтов гражданского общества в сфере межэтнических отношений, создание благоприятных условий для дальнейшего укрепления межэтнического согласия и толерантности в обществе, укрепление единства народа, поддержка и развитие общественного консенсуса по основополагающим ценностям казахстанского общества. Кроме того, Ассамблея оказывает содействие государственным органам в противодействии проявлениям экстремизма и радикализма в обществе, формировании политико-правовой культуры граждан, опирающейся на демократические нормы. Ассамблея обеспечивает интеграцию усилий этнокультурных объединений, помогает возрождению, сохранению и развитию национальных культур, языков и традиций народа Казахстана.
В настоящее время Ассамблея имеет в своем составе 394 члена. Одной из главных особенностей Ассамблеи являетсяпредставительство интересов этнических групп в высшем законодательном органе – Парламенте страны как гарантированное представительство.
9 депутатов Мажилиса Парламента от Ассамблеи народа Казахстана, представляют интересы всех этносов страны. Кроме того, представительство казахстанских этнических сообществ в Парламенте осуществляется на основе их прямого участия в представительных органах через политические партии. За годы своего существования Ассамблея народа Казахстана прошла длительный путь развития, накопив большой консолидирующий и интеллектуальный потенциал и трансформировавшись в институт народной дипломатии. Этот уникальный институт, объединяющий более 100 этносов нашей страны, сыграл огромную роль в сохранении стабильности и поступательном развитии республики. Ассамблея демонстрирует всему миру успешность политики, проводимой Казахстаном в области межэтнических отношений.
Еслижемы говорим о национальных меньшинствах, то существенным фактором является признание их государствами, на территории которых они постоянно проживают, именно "национальными" группами. Практика многих государствах свидетельствует, что национальные меньшинства оказываются в инороднойсреде и, потому нуждаются в специальной защите.
Если обратить внимание на Декларацию ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным и ли этническим, религиозным и языковым меньшинствам, то заметим, что уже в самом названии акта подчеркнуто различие понятий "национальное" и "этническое" меньшинство. Национальные меньшинства это этнически однородные или смешанные общности индивидов, которые занимают недоминирующее положение в государстве проживания и отличаются от основного (титульного) населения своим национальным происхождением, устойчивостью культурных, языковых, религиозных и хозяйственных особенностей. Как видим, "национальное меньшинство" это более широкое понятие, нежели "этническое меньшинство".
Что касается характера нормативного закрепления прав национальных меньшинств в международно-правовыхи внутри государственных актах, то здесь нет необходимости перечислять весь комплекс прав, который предоставляется человеку как индивиду, и которые, естественно, полностью распространяются на все население, входящее в категорию национальных меньшинств (включая малочисленные коренные народы). Думается, что в нормативных актах, посвященных этим малочисленным группам необходимо указать только то, особенное, что важно для сохранения, развития их самобытности (уникальности). Следовательно, сутью защиты национальных меньшинств, в том числе и малочисленных коренных народов, является создание специального режима защиты, который основывается на предоставлении позитивных гарантий сверх общепризнанных прав человека. Международное право признало, что меры, принимаемые государствами с целью обеспечить эффективное осуществление их особых (коллективных) прав, не считаются противоречащими принципу равенства и недискриминации. Признание особых прав меньшинств предполагает защиту прав, которые формируются как права лиц, принадлежащих к данным общностям, и как права меньшинств в целом.
Наконец, на государства возлагается ряд обязательств: воздерживаться от насильственной ассимиляции; способствовать эффективному участию меньшинств в общественных делах и государственном управлении (включая механизм представительства); учитывать интересы меньшинств при создании административно-территориальных единиц; предоставлять им в пользование материальные ценности [3].
Между тем с правовой точки зрения остается открытым вопрос о том, до какой степени принципы суверенного равенства государств и невмешательства в дела, входящие во внутреннюю компетенцию, могут быть соизмеримы с международными обязательствами государств гарантировать специальную защиту прав национальных меньшинств.
Во многом благодаря работе Ассамблее народа Казахстана в нашей стране сформировалась уникальная модель межэтнического и межконфессионального согласия, особая атмосфера доверия, солидарности и взаимопонимания, когда каждый гражданин, независимо от этнической или религиозной принадлежности, обладает и пользуется всей полнотой гражданских прав и свобод, гарантируемых Конституцией.
Если обратиться к практике ООН, то государства члены признали приоритетным первый принцип. Отсюда независимые действия со стороны органов и специализированных учреждений ООН при составлении, например, перечня групп и предоставление им международного статуса меньшинства будут рассматриваться как вмешательство во внутренние дела государств. Таким образом:
- Национальные меньшинства, являясь одной из разновидностей меньшинств, и, вобрав в себя все основные признаки подобных общностей, в то же время имеют свои особенности. Одна из них общее национальное происхождение.
- Наряду с индивидуальными правами человека существуют права коллективные, которые формируются по мере становления той или иной группы. Коллективные права национальных меньшинств имеют свою специфику, обусловленную целями и интересами этой общности. Однако коллективные права национальных меньшинств нельзя рассматривать как сумму индивидуальных прав лиц, принадлежащих к этим меньшинствам. Поэтому следует различать права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, и права данной общности в целом. Осуществление коллективных прав человека неотделимо от беспрепятственного использования всех прав отдельными лицами независимо от национального происхождения, религиозных убеждений, языка и так далее.
- Коренные народы, в том числе малочисленные, исконно проживающие на территории того или иного суверенного субъекта и занимающие недоминирующее положение, могут считаться разновидностью национальных меньшинств. Поэтому защита их прав может обеспечиваться: а) в общем режиме прав человека; б) в рамках защиты прав коренных народов; в) в той части защиты прав национальных меньшинств, в которой пересекаются совпадающие характеристики коренного народа и соответствующего меньшинства; г) на основе процедуры предоставления особых прав и гарантий.
- Для специалистов поданнойпроблемевсе еще предстоит проводить работу в русле выработки практических рекомендаций и предложений, которые должны быть использованыпо совершенствованию механизма международного контроля за осуществлением и обеспечением прав человека и национальных меньшинств; в поиске средств и путей урегулирования межнациональных конфликтов; в устранении пробелов в соответствующих нормативно-правовых актах, в разработке законопроектов, а также в процессе чтения лекций, проведения семинарских занятий.
- http://www.akorda.kz/ru/page/page_219280_pozdravlenie-glavy-gosudarstva-s-20-letiem-assamblei-narodakazakhstana#page
- The Protection of Minorities and Human Rights / ed. by J. Dinstein, M. Tabory. Dordrecht etc.: Nijhoff, cop., 1999. 537
- Thornberry International Law and the Rights of Minorities. Oxford: Clarendon press., 2010. 451 p.