В данной статье автор анализирует на основании норм международного права основные черты права убежища и юридическое основание предоставления и использования убежища. Актуальность темы обусловлена тем, что тенденции развития современного международного права таковы, что приоритетное значение приобретает защита прав человека. Одним из важнейших институтов такой защиты является право убежища. Право убежища не предоставляется индивидам непосредственно нормами международного права. Как право индивидов, оно существует в рамках внутригосударственного права. Нормы международного права закрепляют лишь право государства предоставлять определенным категориям лиц политическое убежище и обязанность других государств уважать это право.
Право убежища является институтом как национального, так и международного права. Каждое государство само решает, какому лицу предоставляет убежище. Право убежища это право государства разрешить въезд и проживание на своей территории гражданину, преследуемого в своей стране обычно за политические и другие права. Основой данного права является государственный суверенитет. Но если право убежища зафиксировано в законодательстве государства, последнее обязано решать вопрос об убежище тех лиц, права которых вытекают из указанного акта. Кроме того, после предоставления убежища государство обязано гарантировать лицу безопасность (т.е. его невыдачу и невысылку) и основные права и свободы. Государство, предоставившее убежище, не должно позволять лицам, которые его получили, заниматься деятельностью, противоречащей целям и принципам ООН. Предоставление убежища является мирным, гуманитарным актом и поэтому не должно рассматриваться другими государствами как недружественный акт. Убежище, предоставленное с соблюдением всех международных норм, должно уважаться всеми другими государствами [1].
Таким образом, право убежища это суверенное право государства предоставлять лицу, преследуемому по мотивам, определенным международным правом, право безопасного проживания на своей территории, а также гарантия такому лицу прав и основных свобод со стороны государства-убежища.
Международно-правовые нормы, посвященные институту право убежища, включают в себя положения общего порядка (о возможности предоставления убежища политическим эмигрантам), а также конкретные предписания об определении категорий лиц, которым такое право должно предоставляться в бесспорном порядке (например, лицам, борющимся за национальное освобождение) или которым ни при каких условиях убежище не может быть предоставлено.
В правовой литературе часто ставится вопрос о юридических основаниях права убежища. Различные авторы по-разному подходят к решению данной проблемы. Одни видят эти основания в признании за физическими лицами качества субъекта международного права, другие ссылаются на якобы существующие извечно права человека и основные свободы, третьи главным аргументом считают наличие специальных норм о праве убежища во внутригосударственном законодательстве [2, C.46-54].
При рассмотрении вопроса о праве убежища не следует забывать, что физические лица, обращаясь к государству с просьбой о предоставлении убежища, вступают во внутригосударственные отношения, то есть являются субъектами внутреннего, а не международного права.
Вытекающие из действующих норм международного права ограничения в предоставлении убежища приняты на себя государствами добровольно при подписании соответствующего соглашения. Из этого следует, что права и обязанности государств в области права убежища зависят только от них самих и эти права нельзя трактовать в пользу правосубъектности физических лиц в международном праве.
Сотрудничество государств в области прав человека предполагает, что в результате его государства принимают на себя ряд обязательств. Такими обязательствами, имеющими непосредственное отношение к праву убежища, являются выдача и наказание преступников второй мировой войны, лиц, обвиняемых в совершении преступления геноцида и пр. С другой стороны, обязанностью государств является предоставление убежища некоторым категориям лиц, что прямо вытекает из существующих норм международного права. Наличие этой обязанности государств создает определенные блага для лиц, имеющих право на убежище. Они пользуются этими благами в том объеме, который предоставляют для них государства по своим международным соглашениям. Но наличие этих благ не делает физических лиц субъектами международного права по указанным выше причинам.
Из сказанного можно сделать вывод, что как институт внутригосударственный право убежища представляет собой право человека: закрепив право убежища в своем внутрегосударственно законодательстве, государство обязано предоставить его тем лицам, права которых на получение убежища вытекают из закона. И более того, предоставив убежище, государство обязано обеспечить беглецам невыдачу их, невысылку в страну, где они подверглись преследованиям, и нормальное существование (т.е. предоставить им основные права и свободы человека). Итак, как институт международный право убежища является правом государства, а как институт внутригосударственный – правом человека.
Итак, под правом убежища понимается юридически закрепленная возможность получения лицом разрешения на проживание в предоставляющем убежище государстве. Обычно использование такой возможности вызвано преследованием лица по политическим, религиозным и иным мотивам в государстве, гражданином которого это лицо является или на территории которого постоянно проживает. Предоставление лицу убежища, являясь гуманным актом, не может рассматриваться как недружественный акт. Право убежища – это и право государства разрешать на въезд и проживание на своей территории иностранному гражданину, преследуемому в своей стране за политическую деятельность, и не выдавать данного гражданина преследующему его государству.
В национальном законодательстве различных государств об убежище общим основанием для его предоставления является тот или иной вид преследования лица у себя на родине по политическим мотивам.
Предоставление убежища является неотъемлемым правом государства и не может рассматриваться как нарушение суверенных прав другого государства. Оно регулируется внутригосударственными актами и международными договорами. Обязательным условием при решении вопроса о предоставлении убежища является подача заявления заинтересованного лица. Лица, получившие убежища, по их правовому положению часто приравниваются к апатридам (лицам, не имеющим гражданства). Если человек, получив убежище, остается гражданином своего государства, он теряет право на дипломатическую защиту со стороны своего государства и не пользуется договорными льготами.
Институт убежища межотраслевой: его нормы зафиксированы и дипломатическом праве, и в международном гуманитарном праве. Нормы о праве убежища – преимущественно обычные нормы международного права. Становление института убежища, как и ряда других институтов по правам человека, было непростым и долгим.
Одна из первых универсальных норм об убежище была принята Институтом международного права в 1950 году, принявшим резолюцию «Убежище в международном публичном праве». В ней право убежища было определено следующим образом: «Убежище означает покровительство, которое государство предоставляет на своей территории или в каком-либо другом месте, находящемся под контролем его определенных органов, лицу, которое ищет его». Определение исходило из существования двух форм убежища: а) территориального – предоставление государством иностранному гражданину убежища на своей территории и б) дипломатического – предоставление убежища отдельным лицам на территории дипломатического или консульского представительства иностранного государства, в большинстве случаев – гражданам стран пребывания посольства или консульства [3, C. 194-195].
Резолюция состоит из преамбулы и четырех глав (10 статей).
Статья 1 дает определение убежища. Это определение очень широкое, охватывающее как территориальное, так и дипломатическое убежище. В нем не указано, каким именно лицам убежище может предоставляться.
Статья 2 устанавливает правила предоставления убежища на территории государства: государство не несет ответственности за этот акт, но отвечает за деятельность лиц, получивших убежище.
Глава III (ст. ст. 3-8) представляет самую большую по объему часть резолюции и посвящена вопросам предоставления убежища вне территории государства. Статья 3 устанавливает, что убежище может предоставляться в зданиях дипломатических миссий, консульств, на государственных судах, используемых для публичных служб, на военных самолетах и в помещениях, находящихся под юрисдикцией другого органа иностранного государства, уполномоченного осуществлять власть на этой территории. Убежище может предоставляться любым лицам, чья жизнь, свобода или личность находятся под угрозой. Таким образом, Институт международного права одобрял практику дипломатического убежища и, более того, трактовал эту форму убежища шире, чем она сложилась в практике латиноамериканских государств. Это видно и из определения мест, в которых может быть предоставлено убежище, и из указания круга лиц, которые могут пользоваться такого рода покровительством иностранного государства. Статья 3 резолюции по сути дела позволяет государству предоставлять убежище любым лицам в любых местах, находящихся под его юрисдикцией.
Статья 4 посвящена только лицам, ищущим убежища по политическим основаниям. Интерес представляет и ст. 10, устанавливающая, что все вопросы интерпретации и применения убежища должны рассматриваться Международным Судом.
Все изложенное позволяет сделать вывод, что рассматриваемая резолюция не учитывает норм, применяемых государствами в их практике предоставления убежища. Так, резолюция безоговорочно закрепляет дипломатическое убежище, в то время как большинство государств мира не признает эту форму убежища. Далее, в ней не учтено, что международное право запрещает предоставление убежища лицам, обвиняемым в совершении международных преступлений.
Дальнейшее рассмотрение вопросов права убежища шло в рамках Организации Объединенных Наций. Положения об этом институте были включены, в частности, во Всеобщую декларацию прав человека 1948 года и Декларацию о территориальном убежище 1967 года. В этих документах сказано, что любое лицо имеет право искать убежища от преследования в других странах и пользоваться убежищем, за исключением иностранцев, преследуемых за уголовные преступления, противоречащие целям ООН (ст. 14 Всеобщей декларации прав человека). Право убежища было зафиксировано также для борцов против колониализма (ст. 1 Декларации 1967 г.).
Между тем в указанных статьях этих же документов говорится о том, что нельзя признать обоснованным предоставление убежища лицам, которые предают интересы своего народа, преследуют свои узкокорыстные интересы, нарушают принципы Устава ООН.
Общепризнано, что право убежища является институтом, основанным на государственном суверенитете, и носит исключительно политический характер. Кроме того, характерным признаком права убежища является наличие в каждом конкретном случае заявления (просьбы, прошения) со стороны заинтересованного лица о предоставлении политического убежища.
Один из основных вопросов данного правового института—вопрос о круге лиц, которым может быть предоставлено убежище.
В международной практике государств известны две формы убежища: территориальное и дипломатическое.
Территориальное убежище – предоставление государством какому-либо лицу или лицам возможности укрыться от преследований по политическим мотивам на своей территории. Право территориального убежища признается большинством государств мира и не рассматривается как нарушение суверенных прав других государств.
В 1967 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Декларацию о территориальном убежище [4]. Однако универсальная конвенция о праве территориального убежища заключена не была.
Общепризнано, что право убежища является институтом, основанным на государственном суверенитете, и носит исключительно политический характер. Кроме того, характерным признаком права убежища является наличие в каждом конкретном случае заявления (просьбы, прошения) со стороны заинтересованного лица о предоставлении политического убежища.
Считается общепризнанным, что убежище не может быть предоставлено:
- лицам, совершившим международные преступления (военным преступникам и др.);
- уголовным преступникам, совершившим преступления международного характера, выдача которых предусмотрена многосторонними международно-правовыми документами (например, угон самолетов, незаконное распространение наркотических веществ и психотропных препаратов и др.);
- уголовным преступникам, выдача которых предусмотрена двусторонними или многосторонними договорами государств о выдаче.
Большинство стран считает неприемлемым и неправомерным институт дипломатического убежища (оно признается лишь в странах Латинской Америки). Однако в практике государств имеют место случаи, когда убежище предоставляется не только на территории государств как таковой, но и в зданиях дипломатических представительств, на бортах военных кораблей и воздушных судов, на территориях, военных баз и прочие. Именно такие случаи именуются дипломатическим убежищем. Правомерность предоставления его, в частности, в дипломатических резиденциях объясняется их иммунитетом. Однако это противоречит п. 3 ст.41 Венской Конвенции о дипломатических сношениях 1961 г., которая установила, что «помещения представительств не должны использоваться в целях, несовместимых с функциями представительств, предусмотренными настоящей Конвенцией или другими нормами общего международного права».
А в 1927 году международная комиссия американских юристов вырабатывает проект конвенции о дипломатическом убежище. Этот проект был положен в основу Конвенции о дипломатическом убежище, которая была принята в 1928 году на шестой панамериканской конференции в Гаване. Гаванская конвенция 1928 года, являясь многосторонней конвенцией, унифицировала практику латиноамериканских государств в вопросе предоставления дипломатического убежища.
Согласно данной конвенции, убежище может предоставляться в миссиях, на военных кораблях, в военных лагерях или на военных самолетах лишь политическим правонарушителям.
Предоставление дипломатического убежища оговорено в конвенции рядом условий:
- дипломатическое убежище может предоставляться только в той стране, которая признает это право;
- оно предоставляется лишь в экстренных случаях,
- когда необходимо обеспечить безопасность лица;
- о факте предоставления дипломатического убежища дипломатический агент, командир военного корабля, лагеря или самолета обязаны сообщить местной власти;
- правительство данного государства может потребовать немедленного удаления укрывшегося из страны, а дипломатический агент, в свою очередь, – гарантий безопасности для данного лица;
- укрывшихся нельзя высаживать на территории данной страны или близко от ее границ;
- при пользовании убежищем укрывшемуся не будет разрешаться совершать действия, противоречащие общественной безопасности;
- государство не несет расходов по предоставлению убежища.
Гаванская конвенция 1928 года легализует предоставление убежища на территории военных лагерей. По отношению к дипломатическому убежищу все государства можно разделить на четыре группы:
Государства, которые не признают и не практикуют его. Это наиболее многочисленная группа государств, к которой следует отнести и государств членов СНГ.
Государства, которые не допускают дипломатического убежища на своей территории, но сами его предоставляют. К числу таких государств следует отнести Францию, Великобританию, США.
Государства, которые сами предоставляют дипломатическое убежище и разрешают его предоставление на своей территории. К этой группе относятся латиноамериканские страны.
Государства, которые сами убежище не предоставляют, но разрешают его предоставление на своей территории (некоторые государства Латинской Америки, Греция).
Даже это условное деление показывает, что большинство государств не признает дипломатического убежища. Это позволяет сделать вывод, что в современном международном праве не существует общепризнанной нормы о дипломатическом убежище. В настоящее время только в Латинской Америке имеются договорные нормы о дипломатическом убежище, однако практика их применения противоречива.
В настоящее время работа по выработке норм, касающихся института права убежища, продолжается в Комиссии международного права.
В соответствии с нормами международного права можно выделить следующие основные черты права убежища:
- Каждый человек имеет право искать убежища от преследования в других станах и пользоваться этим убежищем. Положение лиц, получивших убежище, должно являться без ущерба для суверенитета государств и принципов и целей ООН предметом заботы международного сообщества.
- Каждое государство имеет право предоставлять преследуемым лицам убежище на своей территории на основании государственного суверенитета.
- Государство само оценивает основания для предоставления убежища.
- Убежище не может быть предоставлено в случае преследования за совершение неполитического преступления или деяния, противоречащего целям и принципам ООН.
- После предоставления убежища государство обязано гарантировать лицу безопасность (т.е. его невыдачу и невысылку) и основные права и свободы.
Законодательство РК признает право убежища за иностранными гражданами и лицами без гражданства. Политическое убежище в Республике Казахстан предоставляется иностранным гражданам и лицам без гражданства на основании общепризнанных норм международного права, в соответствии с Конституцией Республики Казахстан, законодательством Республики Казахстан.
Республика Казахстан предоставляет политическое убежище лицам и членам их семей, ищущим убежище и защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране гражданства и/или проживания за общественно-политическую деятельность, расовую или национальную принадлежность, за религиозные убеждения, а также в случаях нарушения прав человека, предусмотренных нормами международного права.
Решение о предоставлении политического убежища или об отказе в предоставлении политического убежища в Республике Казахстан принимается Президентом Республики Казахстан.
Таким образом, право убежища – это суверенное право государства предоставлять лицу, преследуемому по мотивам, определенным международным правом, право безопасного проживания на своей территории, а также гарантия такому лицу прав и основных свобод со стороны государства-убежища.
- Селиваненко, В.О. Основные черты права убежища Вестник ТИСБИ. №4. // http://www.tisbi.org/home/ science/journal -of-tisbi/2000/4/23/
- Галенская Л.Н. Право убежища международно-правовые вопросы – М.: Издательство «Международные отношения», 1968. – С. 62-68.
- Колосов Ю.М. Международное право. – М.,
- Декларация о территориальном убежище от 14 декабря 1967 года // http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/ declarations/territorial_asylum.shtml