Трансформация принципов формирования персонала в организациях социального обслуживания в Казахстане

Для устойчивого функционирования системы предоставления специальных социальных услуг в Казахстане необходимо решить задачи, направленные на разработку механизмов финансового обеспечения системы и определение форм и методов оказания специальных социальных услуг. Такими задачами, согласно Всемирной организации здравоохранения, являются:

• содействие справедливому использованию ресурсов системы и предоставлению услуг в зависимости от потребностей в данных услугах;
• повышение качества оказания услуг;
• повышение эффективности администрирования системы финансирования и оказания специальных социальных услуг [1].
• В свою очередь, эти задачи актуализируют проблему эффективности деятельности государственных органов, уполномоченных их решать [2, 3].

Исходя из этих требований, в современных развитых государствах система предоставления государственных специальных услуг организована таким образом, чтобы имитировать рыночные условия хозяйствования. Государственные организации наделены максимально возможной степенью хозяйственной самостоятельности и конкурируют с частным и некоммерческим сектором за клиента, т.е. стремятся сокращать затраты и повышать качество услуги [4, 5, 6].

Одним из проявлений хозяйственной самостоятельности, приближенной к условиям рынка, является система планирования структуры штатных единиц в организациях социального обслуживания в развитых странах мира. При исследовании мирового опыта формирования штатов учреждений в системе специальных социальных услуг нами была изучена практика таких стран, как Великобритания, США, Дания, Канада, Литва, Российская Федерация, Беларусь. В результате было выявлено, что планирование штатных единиц осуществляется в организациях социального обслуживания, исходя из количества и объема потребностей клиентов в услугах, и является её внутренним делом, а утвержденного норматива штата сотрудников во многих странах не существует. Поскольку объем потребностей клиентов в каждый конкретный момент времени зависит от их  структуры (т.е. соотношения численности групп с разными потребностями), то планирование штатов отдано на решение самой организации, а контролируется только качество услуг. Многие услуги оказываются в системе специального обслуживания западных стран на платной основе, что влияет на объем спроса со стороны клиентов и соответственно уменьшает или увеличивает нагрузку на социального работника.

В Казахстане же до сих пор сохраняются достаточно жесткие штатные нормативы персонала, в которых регламентируется численность не только основного, но и  вспомогательного и обслуживающего персонала. Расчет численности работников идет на число клиентов. Услуги оказываются бесплатно, а учреждениям для престарелых и инвалидов не разрешается принимать клиентов с рынка, которые не имеют права на получение бесплатных услуг, но хотели бы получать их платно. В нормативно-правовых документах категории клиентов по объему потребностей не различаются.

Согласно казахстанскому Стандарту специальных социальных услуг (далее стандарт), минимальные штатные нормативы персонала организаций стационарного типа для престарелых и инвалидов включают:

• Нормативы руководящих работников и хозяйственно-обслуживающего персонала.
• Нормативы персонала по оказанию специальных социальных услуг.
• Нормативы персонала по оказанию социально-бытовых услуг.
• Нормативы персонала по оказанию социально-медицинских услуг.
• Нормативы персонала по оказанию социально-психологических услуг.
• Нормативы персонала по оказанию социально-трудовых услуг.
• Нормативы персонала по оказанию социально-культурных услуг.
• Нормативы персонала по оказанию социально-правовых услуг [7].

При этом в стандарте закрепляются минимальные штаты персонала по 77 должностям в расчете на численность клиентов, кратную 50.

Для аналитического сравнения казахстанской и мировой практики нами выделены критерии определения нагрузки на социального работника в организациях, предоставляющих специальные социальные услуги в развитых странах. Такими критериями являются:

1. Перечень услуг для клиентов, оказываемых согласно нормативно-правовой базе, регулирующей предоставление специальных социальных услуг.
2. Объем потребностей клиентов в уходе, выраженный в часах ухода, т.е. соответствующих фактических затрат времени социального работника на оказание этих услуг.
3. Продолжительность рабочего времени социального работника и структура обслуживаемых им клиентов по объему их потребностей.

Далее нами проведено сравнение казахстанских нормативно-правовых документов и аналогичных законов и подзаконных актов Республики Литва, система социального обслуживания в которой значительно трансформирована по нормам Европейского Союза, но сохраняет официальные нормативные документы.

Сравнение нормативных документов по стационарам, обслуживающим инвалидов и престарелых, позволило выявить различия в подходах: Нагрузка на социального работника и его помощника в Литве определяется в долях от полной ставки работника в 40 часов, т.к.   рассчитывается на 1 клиента конкретной категории.

Нагрузка задается в виде интервала, в пределах которого каждое учреждение может выбрать конкретное значение для планирования. Учитываются группы клиентов с различными потребностями: взрослые инвалиды, пожилые люди, престарелые и инвалиды с высоким уровнем потребностей.

Ориентиром при создании норматива является, в первую очередь, услуга для клиента и затраты времени на оказание комплекса услуг, а потом уже штат работников.

Нормируются только должности, чья деятельность связана с оказанием услуг для клиента: социальный работник, помощник социального работника, врач, медсестра, специалист по вопросам занятости (услуги трудотерапии для инвалидов), кинезитерапевты, массажисты, эрготерапевты, психолог. В результате, штатные нормативы представляют узкий круг специальностей, но все они непосредственно связаны с оказанием услуг клиенту, за исключением директора учреждения (и его заместителя) [8].

Сравнительный анализ по нормативно-правовым актам Республики Литва и Республики Казахстан представлен в таблице 1. По результатам анализа можно выявить принципиальную разницу в формировании штатных нормативов.

Литва.

При формировании штата различаются два типа штатных единиц:

• должности, для которых задается продолжительность оказания услуги, т.е. их рабочее время нормируется на 1 клиента;
• все остальные, для которых трудно определить конкретный временной промежуток контакта с клиентом.

Нагрузка для литовского социального работника при обслуживании клиента категории   пожилой человек (75-80 лет) формируется в долях от ставки в 40 часов и возможна в диапазоне от 0,04 до 0,08, т.е. принцип планирования – затраты времени на 1 клиента. Аналогичным образом планируется нагрузка на помощника социального работника или помощника медсестры.

Таблица 1 – Сравнение литовских и казахстанских нормативов для основного персонала по учреждениям длительного ухода для инвалидов и престарелых (фрагмент)

Выделяется три категории клиентов, для которых нагрузка на социального работника различается: пожилой человек (75-80 лет), взрослый с инвалидностью, престарелый (после 80 лет) или взрослый с тяжелой степенью инвалидности. Для каждой из этих трех категорий определяется свой временной интервал. В результате количество требуемого персонала значительно отличается. Так, на 50 человек клиентов первой категории необходимо предусмотреть в штате минимум 4, максимум  12  человек  помощников социального работника. А на 50 человек клиентов третьей категории необходимо привлечь минимум 15 человек помощников, максимум 25 человек.

Штат формируется для дневных услуг, а по ночам достаточно одного помощника социального работника на 45 человек.

Принцип формирования остального персонала в литовских нормативных документах соответствует принципу, применяемому в казахстанском стандарте, но количество нормируемых должностей значительно отличается.

В литовских нормативных документах приводится 10 должностей, причем по 5 должностям разрешается принимать на работу по совместительству, если численность клиентов менее 20 человек (таблица 2). 

Таблица 2 – Персонал учреждения длительного ухода для инвалидов и престарелых за исключением социальных работников и их помощников (за основу взят перечень должностей в нормативных документах Республики Литва)

Казахстан. Нагрузка на социального работника формируется исходя из общей численности пациентов, т.е. минимально на 50 человек. Фактически принципом планирования выступает численность клиентов. При этом в стандарте клиенты перечислены как «престарелые лица, инвалиды 1 и 2 групп». Нормативы численности социальных работников и их помощников представлены в расчете на 50 и кратно 50 человек клиентов.

На 50 человек клиентов предусмотрены 1,5 ставки  социального  работника и 5,25 ставки санитарки платной (аналога помощника социального работника).

Если обратиться к литовским нормативам, то 1,5 ставки социального работника предусмотрены только для наиболее тяжелых клиентов, для всех остальных категорий – минимум 2 ставки.

Что касается 5,25 норматива санитарки палатной, то это соответствует только литовской категории с минимальными потребностями – пожилой человек 75-80 лет. Для всех остальных клиентов требуется уход в больших объемах.

Фактически  в  казахстанских  стандартах   и соответствующих им штатных нормативах принцип учета индивидуальных потребностей клиента через нагрузку на социального работника и его помощника не реализуется. Несмотря на то, что для клиента составляется индивидуальный план реабилитации, на нагрузке на социального работника и его помощника это не отражается. Категории при нормировании нагрузки на социального работника не выделяются.

Что касается остального персонала, то в казахстанском стандарте нормируется 75 должностей остального персонала, вплоть до дворников, садовников и других категорий.

Сравнительные преимущества принципов формирования штата в Литовской республике позволяют сделать следующие выводы:

Планирование основного персонала (социальные работники и их помощники) по удельным затратам времени на одного клиента соответствует, с одной стороны, принципу индивидуализации специальных социальных услуг, а с другой стороны, позволяет правильно рассчитать прямые затраты на оказание пакета специальных услуг для конкретного потребителя.

Сокращение перечня нормируемых должностей для оказания других услуг (кроме социального работника и его помощника) позволяет уменьшить косвенные затраты организации при включении их в цену услуги, и тем самым повысить её конкурентоспособность на рынке специальных социальных услуг. Упрощение штатных нормативов способствует развитию рынка специальных социальных услуг, если учреждения оказывают услуги не только за счет бюджетных ресурсов, но и платные услуги, а, следовательно, конкурируют по цене услуг. В этом случае сокращение многих штатных единиц, не связанных непосредственно с оказанием специальной социальной услуги позволяет значительно уменьшить цену для клиента. Так, например, расчеты по казахстанским и литовским нормативам, проведенные специалистами НИИ Регионального Развития при участии литовского эксперта позволили сравнить подушевые затраты на проживание 1 человека в учреждении на 50 человек клиентов. По казахстанскому стандарту затраты составили 63470 тенге  в  месяц,  по литовскому штатному нормативу (с сохранением затрат по всем остальным статьям по казахстанскому стандарту) затраты составили 43052 тенге в месяц: экономия в 20412 тенге достигнута только за счет сокращения штата.

В то же время сохранение норматива по штату  позволяет  косвенно  контролировать качество услуги, т.к. нормативы косвенно не дают снижать качество (хотя бы с точки зрения обеспеченности человеческими ресурсами) и демпинговать цену.

Таким образом, в Казахстане в настоящее время существует проблема дисбаланса на рынке специальных социальных услуг. Государственные услуги в МСУ (медико-социальных учреждениях) для инвалидов и престарелых недоступны для населения, не имеющего права на их получение, даже на платной основе, т.к. МСУ не имеют права обслуживать клиентов рынка.   Но и цена на эти услуги, как нами показано выше 63470 тенге в месяц, запретительно высока для населения, не имеющего других источников дохода, кроме пенсии. С другой стороны, частные дома для инвалидов и престарелых предлагают услугу на рынке дешевле, но эта услуга имеет невысокое качество  (вплоть  до антисанитарии и т.п.). Ресурсов же у таких домов для развития нет, поскольку более обеспеченные клиенты в эти дома не идут.

По нашему мнению, упрощение норматива штатных сотрудников, параллельно с разрешением государственным МСУ привлекать клиентов на платной основе, позволило бы на самом деле поднять качество услуги для населения в целом.

Исходя из этого, считаем необходимым освоить методологию управления по результатам, внедренную в западной практике, в которой делается акцент на конкуренцию между государственным, некоммерческим и частным сектором предоставления услуг, в том числе на платной основе. В результате применяется минимальное регулирование штата сотрудников организаций, которое является инструментом косвенного контроля за качеством услуг и не дает организациям демпинговать цены на предлагаемые услуги. С другой стороны, степень свободы организации возрастает, и у неё появляются возможности выбрать  приемлемый  вариант штата и соответственно оптимизировать затраты на содержание организации. Для повышения качества услуги и адекватного планирования затрат вводятся категории клиентов по уровню их потребностей и соответственно часов работы персонала для удовлетворения этих потребностей.

Эти положения можно использовать в практике Республики Казахстан следующим образом:

Ввести категории клиентов на основе оценки их потребностей и соответствующего определения уровня ухода за клиентом в часах рабочего времени социального работника (или в долях от ставки в 40 часов) и другого персонала, привлекаемого для оказания прямых услуг клиенту.

Перейти к детальному нормированию труда работников только по основным позициям персонала: социальные работники, помощники социального работника (социальные работники по уходу, санитарки палатные и некоторые другие), социальные  педагоги,   помощники  медсестры (медсестра без категории), которые оказывают базовые услуги для клиентов. Нормативы затрат времени на одного устанавливать в виде интервала в долях от ставки 40 часов. Это упрощает планирование и расчет стоимости услуги для клиента, если он желает получать её платно (например, пожилой человек, не имеющий официальных прав на услугу в доме престарелых, может получать её платно как в краткосрочном периоде, так и в долгосрочном).

По другим позициям персонала перейти к укрупненному планированию, как это делается не только в странах Запада, но и, например, в Беларуси. То есть определяется общее число ставок, например, врачей или медсестер, а организация самостоятельно решает – какого профиля специалисты ей нужны. Необходимо отметить, что в нашей системе отсутствуют такие типичные категории врачей, как кинезитерапевт и эрготерапевт. По всем остальным позициям штата, не связанным с прямыми услугами для клиента и не упомянутым в нормативах, предоставить право свободного формирования штатных единиц  самой организации.

Разработанные таким образом нормативы будут адекватны используемым в мировой практике принципам нормирования персонала:

• индивидуализация услуг для клиента и нормирование штата только для базовых услуг;
• расчет удельных затрат для определения цены услуги или пакета услуг для конкретного клиента и сохранение необходимого для них персонала;
• перевод остального персонала на аутсорсинг, то есть работу по совместительству.

Внедрение этих принципов формирования персонала позволит сократить затраты на функционирование медико-социальных организаций и других подобных учреждений при повышении удовлетворенности клиентов качеством оказываемых услуг, т.е. повысить их экономическую и социальную эффективность.

Литература 

1. Fernández, José-Luis and Forder, Julien and Trukeschitz, Birit and Rokosová, Martina and McDaid, How can European states desin efficient, euitable and sustainable fundin systems for lon-term care for older people? Health systems and policy analysis, policy brief, 11. – Режим доступа: www.euro.who.int/data/assets/.../E92561.pdf.
2. Бочарова А. Развитие института оценки эффективности государственного управления // Мировая экономика и международные отношения. – 2013. – № 9. – С. 69-76.
3. Хейне П. Экономический образ мышления. – М.: Наука, – 169 с.
4. Нисевич Ю.А. «Вертикаль власти» и конкурентоспособность Российского государства // В кн.: Россия: тенденции и перспективы развития. Ежегодник. Выпуск 5 Ч. 2. – М.: ИНИОН РАН, – С. 100-105.
5. Olsen P. Administrative Reform and Theories of Oranizasion / Oranizin Governance: Governin Oranizations. Eds.
6. Campbell, B.G. Peters. Pittsburh, 1988. – P. 233-254.
7. Фредериксон Г.Дж. Путь к новому государственному управлению / под ред. Дж.Шафритца, А.Хайда // Классики теории государственного управления: американская школа. – М.: Наука, – 430 с.
8. Стандарт оказания специальных социальных услуг в области социальной защиты населения. Постановление Правительства Республики Казахстан от 28 октября 2011 года № 1222. – Режим доступа: www.enbek.kz
9. Dėl Lietuvos Respublikos socialinės apsauos ir darbo ministro 2006 m. Lapkričio 30 d.Įsakymo nr.A1-317„Dėl socialinę obą teikiančių darbuotojų darbo laiko sąnaudų normatyvų patvirtinimo“ pakeitimo.–Режим доступа: https://www.e-tar.lt/portal/forms/lealAct.html?documentId=TAR.B1F8E532965E