Актуальные проблемы повышения эффективности и качест­ва услуг неправительственных организаций и совершенствования их взаимодействия с государственными органами в  Республике Казахстан

В декабре 2015 года Президент Казахстана Н.А. Назарбаев подписал Закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам деятельности неправительственных организаций» [1], направленный на решение двух весьма актуальных и взаимосвязанных проблем: совершенствования взаимодействия государственных органов с неправительственными организациями (далее – НПО) и повышения эффективности и качества услуг НПО.

Основным нормативным актом, регулирующим деятельность НПО в Казахстане, является Закон «О некоммерческих организациях», принятый 16 января 2001 года. Развитие сегмента услуг общественных организаций, финансируемых государством, и активное формирование партнёрских отношений между государством и НПО связано с принятием в 2005 году Закона РК «О государственном социальном заказе».

За прошедшие годы ассортимент услуг, оказываемых НПО по заказу государственных органов разного уровня, постоянно расширялся. Росли и объёмы финансирования – за восемь лет они увеличились более чем в 10 раз. Уже к 2012 г. НПО реализовали широчайший спектр проектов: от социальных услуг, оказываемых населению – до экспертно-аналитических и исследовательских услуг, предоставляемых государственным органам, бизнес-структурам и международным организациям. На местном уровне заказчиками услуг НПО, финансируемых государством, выступают управления внутренней политики, здравоохранения, координации занятости населения и социальных программ, природных ресурсов и регулирования природопользования, по развитию языков, туризма, физической  культуры и спорта при областных акиматах и районные /городские отделы внутренней политики. На республиканском уровне государственный социальный заказ размещают министерства культуры и информации, образования и науки, внутренних дел, здравоохранения, труда и социальной защиты населения, юстиции, охраны окружающей среды, сельского хозяйства, агентства по делам спорта и физической культуре, по делам религии. Финансирование осуществляется по 155 бюджетной статье «Оплата услуг в рамках государственного социального заказа» [2].

Известно, что социальные и государственные услуги имеют целый ряд специфических особенностей:

• потребность у потребителей в социальных и государственных услугах в большинстве случаев возникает в результате специально созданных государством правовых условий;
• поставщики социальных и государственных услуг не имеют прямой выгоды от повышения качества: размер оплаты слабо зависит от их качества;
• у потребителя социальных и государственных услуг фактически нет права выбора поставщика [3].

Проблемы управления качеством государственных услуг находятся в центре внимания исследователей [4; 5]. Качество государственных услуг – один из шести ключевых показателей системы оценки эффективности деятельности государственных органов, внедрение которой началось в Казахстане в 2010 году. Уполномоченным органом, осуществляющим в Казахстане контроль за качеством государственных услуг, является Агентство по делам государственной службы и противодействию коррупции; в 2013 г. им были разработаны и утверждены методика оценки, правила контроля, критерии оценки рисков и форма «проверочного листа». Стандартизация и регламентация государственных услуг – их реестр включает 647 видов [6] – уже принесла первые результаты, показав правильность выбранного Правительством Республики Казахстан подхода к управлению их качеством.

Напротив, вопросы управления качеством услуг НПО до последнего времени не привлекали сколько-нибудь заметного внимания казахстанского научного сообщества. Рассмотрению специфики управления качеством услуг НПО посвящены немногочисленные англоязычные исследования [7]. Публикаций по этой проблематике очень мало и носят они, по большей части, сугубо прикладной характер «обмена опытом» [8; 9].

В отличие от государственных органов, ни реестра, ни регламентов, ни стандартов качества услуг для НПО в Казахстане до последнего времени не было. Не было и организации, уполномоченной осуществлять контроль качества и мониторинг услуг НПО. Уполномоченным органом по мониторингу государственного социального заказа было Министерство культуры и информации – до его реорганизации в марте 2014 г., когда эта функция перешла к Министерству культуры и спорта. Контроль за  экспертно-аналитическими и исследовательскими услугами НПО осуществляют непосредственно государственные органы, выступающие их заказчиками. Каждым из них – по собственной методике или по привычной для бюрократической системы   управления «упрощённой схеме», когда критериев оценки проектов два: а) освоение средств и б) наличие отчета [10].

Кроме того, отстутствует информация о том, сколько НПО работает в Казахстане. В различных источниках эта цифра колеблется от 5 до более 30 тысяч [11]. Одна из главных причин состоит в том, что состав НПО постоянно и весьма интенсивно обновляется. Одни организации прекращают свое существование (причем чаще фактически, чем юридически), другие подают заявки на регистрацию; информация о зарегистрированных НПО в официальных органах быстро устаревает. Эксперты отмечали наличие довольно большого количества НПО, не имеющих постоянного штата сотрудников представленных одним активистом, который может зарегистрировать сразу несколько организаций: значительная часть НПО существует только на бумаге, не ведёт никакой деятельности [10].

Казахстанские НПО универсальны и могут заниматься любой деятельностью – и, как правило, нет оснований говорить о профессионализме данного НПО в какой-либо конкретной области, потому что никто не знает точно, сколько НПО в стране, чем они конкретно занимаются, сколько создают рабочих мест, каковы профессиональные навыки специалистов [12].

Анализ результатов общественного мониторинга качества государственных услуг в ходе Международной конференции «Совершенствование системы оказания государственных услуг» (2013) показал низкий уровень готовности НПО к этой работе, отсутствие достаточного круга НПО, имеющих соответствующую базу и специалистов [13]. «Удельный вес профессиональных НПО, специализирующихся на вопросах предоставления высокого качества социальных услуг, пока еще слишком мал для поддержания здоровой конкурентной среды в секторе; фактически ограниченная свобода выбора и действий в рамках государственного социального заказа привела к тому, что многие НПО перестали искать новые формы и методы работы, внедрять инновационные технологии; объективный перенос подходов к организации работы, к оценке результатов из государственного сектора в сектор НПО не самым лучшим образом сказался на качественном составе сектора; зачастую опытные, устойчивые НПО осознанно отказываются от участия в конкурсах на государственный социальный заказ, и постепенно сворачивают свою деятельность, специалисты уходят в бизнес и международные организации, где они довольно востребованы» [10].

По данным опросов руководителей казахстанских НПО [11; 14], к настоящему времени сложилась ситуация, когда

• основным источником финансирования является государственный социальный заказ; при этом «наиболее прозрачными и объективными респонденты считают процедуры предоставления средств в международных организациях, наименее прозрачные и объективные процедуры предоставления средств со стороны государства;
• в некоторых регионах организован мониторинг эффективности проектов НПО в рамках государственного социального заказа, критерии оценки и процедура были разработана самими НПО;
• услуги большинства НПО сводятся к проведению одноразовых акций [14];
• по мнению большинства респондентов, не все НПО работают с надлежащим качеством; в большинстве случаев услуги НПО неконкретны, сложно измеримы, иной раз и нецелесообразны, соответственно, их качество оценить невозможно [11].

Надо отметить, что наша попытка летом и осенью 2015 г. проверить эти выводы, в рамках собственного опроса руководителей и сотрудников НПО, натолкнулась на неожиданную «техническую» проблему; оказалось, что подавляющее большинство НПО не находятся по заявленным ими адресам и телефонам – контакты пришлось устанавливать «окольными  путями».  При этом в восьми из десяти случаях сотрудники НПО, имеющих в  настоящее  время  финансирование в рамках государственного социального заказа, тем не менее, утверждали, что «они больше этим не занимаются».

До последнего времени основных источников финансирования НПО в Казахстане было два: гранты в рамках зарубежного финансирования и государственный социальный заказ. При этом государство не выделяло денег на развитие, покупку оборудования, обучение сотрудников и поддержку инициатив НПО – по закону это расценивалось как получение прибыли и нецелевое расходование бюджетных средств со всеми вытекающими санкциями.

Поэтому для НПО были столь важны гранты в рамках зарубежного финансирования. В Казахстане   крупнейшими   донорами   НПО до недавнего времени были Агентства ООН, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Всемирный Банк, Агентство США по международному развитию (ЮСАИД) и его субконтракторы (Фонд «Евразия», Каунтерпарт Консорциум и др.), Институт Hivos, Фонд Фридриха Эберта;Фонд «Сорос Казахстан» – а также посольства США, Германии, Канады, Англии, Нидерландов, Израиля, Японии и др. Все эти фонды, организации и учреждения, в той или иной степени, являются проводниками внешней политики этих государств, инструментами их «softpower». Обеспокоенность «системной двойственностью» целей НПО, финансируемых иностранными донорами и международными организациями-грантодателями, нашла своё выражение в нескольких постановлениях Правительства РК.

Не удивительно, что получающие их гранты казахстанские НПО (такие как, например, Алматинский Хельсинский комитет, Международный фонд защиты свободы слова, Казахстанское международное бюро по правам человека и соблюдению законности и др.) характеризуются:

• уходом от ценности «целевая группа» к ценности «государственный социальный заказ»;
• иждивенческой позицией по отношению к государственным органам, к своим партнерам и целевым группам;
• неконструктивной агрессивной риторикой по отношению к различным инициативам – как государственных органов, так и других НПО, озвучиванием критики ради самой критики, без внесения реальных практических рекомендаций [10].

Чтобы придать новый импульс развитию НПО, Гражданский альянс Казахстана в 2014 году разработал проект закона с тремя основными новациями в области государственного финансирования ‒ гранты для НПО, премии для НПО и оператор по выдаче грантов для НПО. На этапе его внесения в Мажилис рабочей группой из числа руководителей НПО были подготовлены предложения по созданию реестра НПО. Эти предложения были доработаны в Мажилисе: в законопроект были включены нормы о базе данных для НПО, о порядке включении в нее информации о деятельности НПО и нормы ответственности НПО за уклонение от предоставления сведений. Ключевая новация – создание единого оператора по распределению грантов для НПО.

Государство увеличивает расходы на социальный заказ для некоммерческого сектора, в этой связи возникла необходимость повысить  и ответственность за целевое расходование бюджетных ассигнований. Создание единой базы данных НПО поможет, наконец, подсчитать число активных и бездействующих НПО. Тематику проектов будут определять не чиновники разного уровня, а сами НПО. Определённая часть государственного финансирования будет предназначаться на развитие НПО – получалось, что государство не волнует, есть ли у НПО офис, сайт, компьютеры, штат сотрудников. В настоящее время разрабатывается постановление Правительства РК по реализации  нового закона – там будет конкретно указано, какой процент финансирования НПО смогут направлять на собственные нужды – речь идёт о 15-20% от суммы государственного гранта.

Казахстанским НПО теперь придется отчитываться за деньги, полученные по линии государственного социального заказа и грантов (как государственных, так и негосударственных). Это увеличит отчетность, но, с другой стороны, существенно повысит прозрачность. Все НПО должны будут отчитываться о своей деятельности в республиканских официальных периодических СМИ; предусмотрена административная ответственность НПО в виде штрафа либо временного  отстранения  от деятельности в случае непредставления точной информации для базы данных. Ставка делается на добросовестность и законопослушность представителей НПО – меры ответственности, предусмотренные в законопроекте, очень мягкие.

Во многих странах мира используются намного более жёсткие подходы. В международной практике принцип прозрачности деятельности и подотчетности обществу организаций «третьего сектора» базируется на разных приоритетах. В Америке и России во главу угла ставится обязательная и очень детальная информация об иностранном финансировании. В Великобритании, чтобы иметь особый статус и пользоваться привилегиями, НПО должны отчитываться за все благотворительные средства, поступающие на их счета и соблюдать особый кодекс этики. В Германии и Франции считается особенно важным соблюдать принцип профессиональной подготовленности и соответствовать заявляемой отраслевой специализации.

Дальнейшие перспективы совершенствования взаимодействия государственных  органов и повышения эффективности и качества услуг НПО можно оценить в контексте обсуждения законопроектов:

• «О доступе к информации», который обеспечивает условия для получения любой необходимой информации для общественных институтов о работе государственного и квазигосударственного сектора;
• «Об общественных советах», которые формулирует и укрепляет роль НПО как института общественного контроля.

На сегодняшний день в Республике Казахстан уже действуют отдельные институты общественного контроля: Общественная палата при Мажилисе Парламента Республики Казахстан, консультативно-совещательные органы, общественные советы при государственных органах и учреждениях. Некоторое участие в общественном контроле принимают общественные организации и объединения, однако в целом деятельность институтов общественного контроля пока не стала заметным фактором, влияющим на деятельность системы органов власти и управления; деятельность отдельных субъектов общественного контроля не сложилась в целостную систему.

В «Антикоррупционной стратегии РК на 2015-2025 годы» подчёркивается необходимость развития в Казахстане общественного контроля [15]. При этом отмечается, что внедрение такого контроля требует не только активизации институтов гражданского общества, но и соответствующего законодательного регулирования. Таким образом, обосновывается необходимость принятия Закона «Об общественном контроле».

Закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам деятельности неправительственных организаций» создаёт качественно новые условия для развития казахстанских НПО. Новый Закон преобразует НПО в ответственного и прозрачного игрока, готового нести ответственность наравне с другими общественными институтами и имеющего законное право на системную поддержку своих проектов как со стороны государства, так и со стороны бизнеса и международных доноров. В Казахстане предлагается введение принципа общей прозрачности и информированности общества; этот принцип в рамках проводимых реформ создаётся не только для НПО. В этих условиях общественный контроль в сфере управления качеством услуг НПО может стать одним из наиболее эффективных механизмов социальной модернизации казахстанского общества.

Литература 

1. Закон РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам деятельности неправительственных организаций» от 2 декабря 2015 года № 429-V // Казахстанская правда. – № 232 (28108). – 03.12.2015 г. ‒ С.11.
2. Национальный доклад о состоянии и перспективах развития неправительственного сектора в Казахстане. – Астана,2012. // ИС Параграф URL: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31325856 (Дата обращения 09.2015)
3. Кулик В., Терехова Н. Практикум для проведения общественного мониторинга качества оказания государственных услуг // Государственные услуги в Казахстане: дорога в будущее: монография. –Астана, 2014. – С. 61-69.
4. Совершенствование системы оказания государственных услуг в свете реализации закона РК «О государственных услугах». // Сборник материалов Международной конференции, 20 ноября, 2013. – Астана, 2013 г. – 230 с.
5. Государственные услуги в Казахстане: дорога в будущее – Астана, 2014. – 100 с.
6. Реестр государственных услуг. Утверждён постановлением Правительства РК от 18 сентября 2013 года № 983 (с изменениями, внесёнными постановлением Правительства РК от 27.05.2014 № 553) // Информационно-правовая система нормативных правовых актов РК «Адилет»URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/P1300000983(Дата обращения 09.2015)
7. McLoughlin C. Whose Public Action? Analysing Inter-sectoral Collaboration for Service Delivery. Contracting NGOs to Deliver Basic Services: An Annotated Bibliography / International Development Department School of Public Policy University of Birmingham/ funded by the Economic and Social Research Council under the ESRC Non-Governmental Public Action Programme September, 2008 URL:http://www.birmingham.ac.uk/Documents/college-social-sciences/government-society/idd/research/nonstate-providers/basic-services.pdf (Датаобращения 09.2015)
8. Bullain , Panov L. LednovaМ. A Handbook on Non-State Social Service Delivery Models. A guide for policy makers and practitioners in the CIS region/European Center for Not-for-profit Law UNDP Bratislava Regional Centre 2012 URL: http://www. undp.kz/library_of_publications/files/7086-23807.pdf (Датаобращения 10.09.2015)
9. Ваятт М. Управление НКО. Пособие для практиков. – Алматы, – 72 с. // Ассоциация развития гражданского общества (АРГО)URL:http://cso-central.asia/wp-content/uploads/2013/04/Upravlenie_NKO_posobie.pdf(Дата обращения 15.11.2015)
10. Национальный план действий по развитию неправительственных организаций в РК на 2014-2020 годы /Проектпо состоянию на 7 ноября 2013http://sayramnpo.kz/ru/about/news-ru/191-natsionalnyj-plan-dejstvij-po-razvitiyu-nepravitelstvennykhorganizatsij-v-respublike-kazakhstan-na-2014-2020-gody(Дата обращения 11.2015)
11. Оспанова Д. К. Неправительственные организации РК: исторический опыт и перспективы развития: Дисс… д. ф. (Ph.D.) – Караганда: КГУ, – 131 с.
12. Беспокойства казахстанских НПО относительно законопроекта – беспочвенны, – уверен «куратор» нового документа// Международное Информационное Агентство. 19 Октября 2015 URL: http://www.inform.kz/rus/article/2835484(Дата обращения 11.2015)
13. Рекомендации по итогам международной конференции по вопросам совершенствования системы оказания государственных услуг // Совершенствование системы оказания государственных услуг в свете реализации закона РК «О государственных услугах». Сборник материалов Международной конференции, 20 ноября, 2013. – Астана, 2013 г. – С. 233-235.
14. Экспертный опрос «Оценка потенциала некоммерческих организаций Мангистауской области и уровень взаимодействия с государственными органами» // НПО «Эко Мангистау», 2013 URL: http://ecomangystau.kz/doc/Ocenka_potencia-pdf(Дата обращения 10.09.2015)
15. Антикоррупционная стратегия РК на 2015-2025 годы Утверждена указом Президента РК от 26 декабря 2014 года № 986 // ИС Параграф URL: http://online.zakon.kz/ (Дата обращения 07.12.2015)