Традиционное толкование понятия «форма правления» вполне приемлемо, на наш взгляд, в современном государствоведении. Однако, по мнению многих современных ученых-политологов, корректнее с точки зрения научной терминологии было бы говорить о президентской, парламентской и полупрезидентской системе правления, тем самым различая их от форм правления [1, с. 502].
Как известно, возникновение тех или иных систем правления в различных странах обусловлено многими факторами. Значительное влияние на этот процесс накладывают особенности исторического развития страны, специфика ее политической культуры, традиций государственности, соотношение различных политических сил и лидеров в период разработки и принятия конституции. В связи с этим в одних странах сложилась и действует президентская система правления, характерными чертами которой являются сильная президентская власть, где президент является не только главой государства, но и главой правительства и его власть уравновешивается другими политическими институтами (американская модель); в других – парламентская система правления, при которой функции главы государства исполняет президент, но реальная исполнительная власть сосредоточена в руках правительства, подотчетного парламенту (европейская модель); в-третьих – полупрезидентская (смешанная) система правления. Рассмотрим каждую из этих моделей систем правления с целью установления роли и места института президентства в каждой из них.
Сегодня институт президентуры – один из распространенных в мире. Несмотря на то, что статус главы государства достаточно универсален, функционирование целого ряда моделей президентства выявляет их зависимость от различных политических режимов и разных систем государственного правления. Пост президента является основополагающим, но лишь одним из составных элементов президентства. Для того чтобы этот институт занял подобающее ему место в политической системе, необходимы прежде всего прочная конституционная база президентства и широкая общественно-политическая поддержка президентской власти. Оставаясь в рамках своих конституционных полномочий, президент может активно использовать весь потенциал своего поста и эффективно решать многие насущные проблемы общественного развития.
В настоящее время большинство стран в своем государственном правлении имеют пост президента. Однако статус президента в различных государствах неодинаков.
США стали первой страной в мире, где возникла должность президента, объединившая в одном лице главу государства и правительства. Американская модель президентства является классической моделью президентской республики.
Для укрепления президентской власти большое значение имело принятие Конституций США – основного закона страны.
Конституция США основывается на трех основных источниках. Во-первых, на идеях французского Просвещения XVIII века, прежде всего Вольтера, Руссо, Монтескье. Во-вторых, на британских традициях парламентаризма, верховенства закона, свободы личности, нашедших свое «оформление» в теории Локка и др. В-третьих, на собственном историческом опыте американских колоний и штатов, отраженном в идеях Б. Франклина, Т. Джефферсона, Дж. Мэдсона, А. Гамильтона, Д. Джея, в выдающемся произведении американской политической мысли – «Федералисте». При столь солидной теоретической базе Конституция США явилась плодом коллективных усилий политиков прагматиков [2, c. 105].
Американская система правления отличается некоторой рациональностью: в ней нет свойственного некоторым другим странам дуализма исполнительной власти, при котором президент и премьер-министр часто соперничают за преобладающее влияние на правительственную политику. Эта модель президентства не допускает и возникновения двоевластия в политической системе США, когда президент проводит свою политику, а конгресс осуществляет свой курс. Система разделения и баланса властей даже в условиях, когда президент представляет одну партию, а большинство в конгрессе принадлежит оппозиционной партии, обеспечивает единство государственной политики.
Сумбатян Ю.Г. и другие авторы отмечают, что «президентская модель правления, которая сформировалась в США, внедрена (со многими ее атрибутами) и в некоторых странах Латинской Америки, Азии и Африки. Афро-азиатская модель, однако (за редким исключением), отличается большим авторитаризмом, который нередко приобретает формы откровенно тоталитарного режима. Конституционно парламенты не защищены от произвола правящего президента и могут быть распущены по его указанию. Судебная власть так же, как и законодательная, очень зависит от президента, который лично назначает судей и контролирует их деятельность. Отсутствие парламентаризма и демократических традиций, особенно во многих африканских странах, привела к огромной концентрации власти в руках президента, который к тому же является, в основном, лидером правящей и нередко единой легально действующей партии, что позволяет ему фактически единолично решать вопросы государственного управления» [2, c. 106].
Если говорить о странах Латинской Америки, то можно сказать, что, заимствовав определенные черты американской модели, они сконструировали свою собственную модель президентства, существенно отличную от американской. Если американская модель института президентства базируется на принципе разделения властей, дополненной системой «сдержек и противовесов», то латиноамериканская модель, формально также основываясь на разделении властей, фактически не подтверждена аналогичной системой «сдержек и противовесов», поскольку законодательная и судебная отрасли власти значительно слабее и фактически бесправнее по отношению к исполнительной, чем это закреплено американской моделью.
Фактически в странах Латинской Америки была создана особая, с точки зрения содержания, форма правления, которая в научно-монографической литературе получила название суперпрезидентской республикой. Это объясняется, прежде всего, спецификой политической жизни латиноамериканских стран. Корни ее можно отыскать в противоречиях латиноамериканского общества, в особом почитании государственного руководства, особом статусе армии и военных в политической жизни. Для такой формы правления характерно значительное гипертрофирование полномочий президента.
Форма правления в странах Латинской Америки закрепляется в текстах основных законов страны – конституций. Тексты конституций воспроизводят принцип разделения властей, в соответствии с которым устанавливаются формально три независимые друг от друга отрасли власти: законодательная, исполнительная и судебная. Однако этот конституционный принцип в деятельности органов государственной власти латиноамериканских стран не осуществлялся на практике, поскольку отличительной особенностью функционирования системы государственных органов всегда было доминирование исполнительной власти» [2, c. 106].
Все латиноамериканские конституции провозглашают президента главой государства. Он же возглавляет правительство и является верховным главнокомандующим вооруженными силами страны. В условиях Латинской Америки эти признаки, присущие и обычной президентской республике, создают мощную концентрацию власти в руках одного лица –президента. Немаловажное значение имеет руководство президентом вооруженными силами, поскольку армия всегда играла и до сих пор играет значительную роль в государственной и политической жизни латиноамериканских стран. Фактором, значительно усиливающим полномочия президента в «суперпрезидентской» республике, являются его обширные чрезвычайные полномочия, которые могут быть эффективно использованы практически в любых критических ситуациях, начиная от межгосударственного вооруженного конфликта и кончая внутренними беспорядками. Причем диапазон использования президентом его чрезвычайных полномочий более широк, чем в обычной президентской республике, и применяется чаще и эффективнее, чем в других регионах.
Латиноамериканские президенты имеют больше средств давления на законодательный орган, чем президент США. Кроме того, сильная президентская власть в странах Латинской Америки функционирует в большинстве случаев также в условиях слабой и нестабильной партийной системы. Эти факторы делают президента ведущим звеном во всем государственном механизме латиноамериканских стран. В современных условиях «суперпрезидентская» форма правления – это фактически независимая, неконтролируемая на практике законодательной, исполнительной или судебной отраслями власти система государственного управления, основной чертой которой являются гипертрофированные президентские полномочия [2, c. 108].
На наш взгляд, президентское правление в странах Латинской Америки имеет и демократические черты, а именно: президент не может переизбираться на повторный срок; выборы президента осуществляются в условиях многопартийной системы; прямые выборы президента, позволяющие участвовать в выборах избирателям без каких-либо промежуточных органов или инстанций.
Таким образом, можно выделить следующие характерные черты президентского правления:
- соблюдение формальных требований жесткого разделения властей и внедрение сбалансированной системы сдержек и противовесов;
- избрание президента на всеобщих выборах;
- сочетание полномочий главы государства и главы правительства в лице президента и отсутствие должности премьер-министра;
- формирование правительства президентом только с ограниченным участием парламента;
- отсутствие политической ответственности правительства перед парламентом;
- отсутствие права главы государства на роспуск парламента;
- отсутствие института контрассигнации, то есть скрепления актов президента подписями министров, которые бы несли за них ответственность. В Западной Европе сложился свой вариант президентской власти. Здесь имеет место быть европейская модель парламентской и смешанной системы правления.
В том случае, если парламентская система правления предусматривает должность президента, то он, как правило, не имеет реальной политической власти.
В парламентской республике президент является лишь конституционным главой государства. Правительство и его деятельность выведены из сферы руководства президента. Главой исполнительной власти в парламентской республике является Премьер-министр (в ФРГ и Австрии – канцлер), который и осуществляет правительственную политику. Премьер и его правительство подотчетны парламенту.
Общей тенденцией современного конституционного развития целой группы стран является стремление преодолеть недостатки обоих «классических» форм правления (президентской и парламентской) и синтезировать их положительные черты, сделав государственный механизм более гибким и стабильным. Данную систему правления принято называть смешанной или полупрезидентской. Ярчайшими примерами смешанной системы правления являются Франция, Финляндия, Россия.
Смешанная форма правления выражается в том, что наряду с президентом исполнительную власть осуществляет премьер-министр и министры, образующие правительство, ответственное перед парламентом. Заседания правительства проходят под председательствованием президента, который, в свою очередь, не ответственен перед парламентом.
Важным ограничителем президентской власти служит и то, что правительство ответственно не перед президентом, а перед парламентом. Однако полномочия главы государства и главы правительства нередко тесно переплетаются и формально для принятия решений требуется согласие их обоих. Чаще всего ситуация выглядит так: президент отвечает главным образом за решение общих стратегических вопросов, а премьер-министр несет ответственность за ежедневное, практическое, непосредственное управление.
Так, в ст. 9 Конституции Франции закреплено: «Президент Республики председательствует в Совете Министров», одновременно в ст. 21 обозначено: «...Премьер-министр руководит деятельностью правительства» [3]. Исходя из норм данных статей, можно заключить, что и президент, и премьер-министр могут претендовать на руководство правительством. Однако несмотря на то, что статус президента выше, чем премьерминистра, характер взаимодействия между президентом и правительством зависит от многих факторов, преимущественно партийно-политического характера.
В статье 123 Конституции Португалии отмечается, что «Президент Республики представляет Португальскую Республику и является в силу занимаемой должности председателем Революционного Совета и Верховным главнокомандующим вооруженных сил» [3].
В полупрезидентской республике президент, хотя и не является главой правительства, но располагает полномочиями, позволяющими ему серьезно влиять на политику правительства. Так, президент может председательствовать на заседании правительства, может утверждать акты правительства, а в случае несогласия вернуть эти акты на повторное рассмотрение правительством. Президент обладает правом вето на законы. В определенных обстоятельствах соответствующие конституции позволяют президенту распускать парламент и назначать новые парламентские выборы [4].
Подводя итог, хотелось бы сказать, что мы не стали в данном исследовании выделять позитивные и негативные стороны каждой из систем правления. Нельзя не согласиться с Черновым В.Ю., который пишет следующее: «Сильные и слабые стороны той или иной системы правления определяются, прежде всего, ее способностью создавать и поддерживать стабильную и в то же время гибкую, ответственную исполнительную власть. Следует, однако, сразу оговориться, что оптимальной – безотносительно к времени и месту – системы правления не существует. Функциональность и эффективность любой системы правления зависит не только от набора институциональных процедур, но и от конкретных условий каждой страны, особенностей ее политической культуры, глубины и характера социальных расколов и т. д.» [5, c. 142].
Литература
- Кирилюк Ф.М., Обушный М.И., Хилько М.И. Политология: учебное пособие. – К., 2004. – 776 с.
- Сумбатян Ю.Г. Особенности президентской системы в США // Вестник Российского университета дружбы народов. – Серия политология. – №2. – 2000. – С. 105-112.
- Конституции мира: Сборник конституций государств мира / отв. ред. А.X. Саидов, У. Таджиханов. – Т. 1-8. – Ташкент, 1997-2003.
- Арутюнян А. Институт президента в постсоветских республиках: конституция и политическая реальность (сравнительно-правовой анализ). – Ереван, 2006. – 151 с.
- Чернов В.Ю. Системы правления в Европе: классификация и сравнительный анализ // Полития. – №1. –С. 142-158.