Механизмы, технологии и стратегии преодоления сепаратистских тенденций в свете мирового опыта

Сегодня правительства многонациональных государств применяют различные способы решения сепаратистских конфликтов. Большую роль при этом играют страновые особенности и уровень поли­тического развития. Не удивительно, что опыт западных стран отличается от опыта государств афро­азиатского мира.

Разумеется, ни одно правительство не будет не препятствовать отделению какой-то части страны и образованию на ней независимого государства. Однако государственные границы в Европе меня­лись не только в ходе войн, но и мирным путем. Наглядный тому пример представляет собой «нор­вежский» вариант образования независимого государства.

В 1814 г. Норвегия была насильственно присоединена к Швеции. После этого, в соответствии с унией, подписанной между двумя этими странами, Норвегия представляла собой конституционную монархию, главой которой был король Швеции, с широкой степенью автономии во внутренних де­лах, собственным парламентом, правительством и т.д. Нарастание противоречий в шведско-норвежских отношениях привело к кризису и решению норвежского парламента расторгнуть унию.

Швеция объявила этот акт незаконным и потребовала его одобрения на референдуме норвежцев. Только после этого Норвегия могла просить Швецию о проведении переговоров относительно усло­вий расторжения унии.

Проведенный в августе 1905 г. референдум по вопросу о независимости одобрил разрыв унии, и вскоре после этого с трудом, не без посредничества России и Франции, было достигнуто соглашение об условиях мирного расторжения унии. Согласно этим условиям норвежцы приняли все требования: срыли военные укрепления вдоль шведской границы, установили нейтральную демилитаризованную зону от Северного моря до 61 градуса северной широты, гарантировали права шведских лапландцев на пользование норвежскими пастбищами и транзитные интересы шведских экспортеров. В итоге уния была расторгнута мирным путем, Норвегия превратилась в независимое государство [1; 53].

Наряду с «норвежским вариантом» существует сходный с ним «исландский». Исландия находи­лась под властью датской короны с конца XIV в. Борьба за суверенитет этой страны приобрела наи­больший размах в то же время, что и в Норвегии, т.е. в начале ХХ в. В 1918 г. состоялись датско-исландские переговоры, в результате которых Исландия была признана суверенным государством, однако в рамках унии с Данией, король которой остался главой Исландии. Согласно унии Дания со­хранила контроль над внешней политикой Исландии и взяла на себя охрану этого государства. Сто­роны имели право расторгнуть соглашение об унии через 25 лет.

После ратификации договора об унии парламентами Исландии и Дании исландцы получили пра­во иметь свой флаг. В 1920 г. была принята новая Конституция Исландии, в Копенгаген был назначен посол. Постепенно Исландия смогла обеспечивать свою оборону собственными силами. В 1925 г. на острове была введена собственная валюта.

В 1941 г., незадолго до истечения 25-летнего срока договора об унии, исландский парламент заявил, что отныне Исландия имеет право разорвать унию и провозгласить независимость. В мае 1944 г. в Исландии был проведен референдум по вопросу о независимости, в ходе которого большин­ство населения высказалось за прекращение унии с Данией и создание независимой республики. В июне 1944 г. была провозглашена независимая Исландская республика [1; 53].

На примерах Норвегии и Исландии можно видеть, что отделение мирным путем может способ­ствовать сохранению нормальных отношений между получившими независимость государствами и их бывшими метрополиями.

История знает пример, когда центральное правительство согласилось на отделение опреде­ленной территории без проведения референдума среди ее населения. Речь идет о принятии финлянд­ским сеймом в декабре 1917 г. декларации о провозглашении Финляндии независимым государством. Через 12 дней после этого решения возглавляемый В.И.Лениным Совет Народных Комиссаров при­нял декрет о независимости Финляндии. Однако отделение только на основании решения местных властей, без проведения референдума по этому вопросу среди населения самоопределяющейся тер­ритории, в современных условиях вряд ли возможно.

Имеются примеры, когда само правительство становится инициатором распада государства. Речь идет о распаде в 1965 г. Федерации Малайзия. Эта федерация была образована в 1963 г. путем объединения Малайзии с Сараваком, Сабахом и Сингапуром.

В результате произошла активизация китайцев, удельный вес которых в численности населения федерации возрос с включением в его состав Сингапура, населенного главным образом китайцами. Ответом на требования китайцев отменить привилегии малайцев и обеспечить равноправие всех гра­ждан стало изгнание в 1965 г. Сингапура из состава федерации. Такая мера, хотя и не предотвратила расовых беспорядков 1969 г., но позволила малайской верхушке законодательно закрепить привиле­гии малайцев в новых государственных границах и сохранить ущемленное положение китайской и индийской общин. Однако изгнание Сингапура явилось одной из главных причин бурного развития в 70-80-х годах прошлого века как Малайзии, так и Сингапура, поскольку эти страны уже в меньшей степени испытывали на себе фактор межэтнических коллизий, а межобщинные противоречия не дос­тигали такой критической точки, когда они трансформируются в затяжную конфронтацию [1; 55].

Ставшие уже хроническими конфликты в избытке наблюдаются ныне в большинстве полиэт-ничных стран Азии и Африки, часто перерастая во внутренние войны, когда одна сторона защищает принцип неприкосновенности границ, а другая настаивает на необходимости самоопределения собст­венной нации и создании для нее отдельного государства. В этом случае полиэтничное государство, каким бы развитым экономическим потенциалом оно ни располагало, лишается внутриполитической стабильности, что ведет к низким темпам развития и стагнации, иногда деградации всех сторон жиз­ни общества. В то же время стабильная ситуация в лишенных природных ресурсов и, казалось бы, нежизнеспособных небольших территориях (Сингапур, Гонконг, Тайвань) может сделать возможным успешное развитие и процветание.

Неверно говорить о целесообразности распада полиэтничных государств во всех без исключения случаях — ведь для решения проблем имеются и иные средства. Но и территориальная целостность любой ценой в ряде случаев становится не меньшим абсурдом. Примером тому является опыт многих государств Азии и Африки, где правительства избирали силовые методы решения проблем. Подавле­ние сепаратизма в этом случае осуществлялось военно-репрессивными мерами. Зачастую они были направлены не только против сепаратистских группировок, но и против национальных меньшинств, недостаточно благонадежных с точки зрения центрального правительства.

В ряде стран отрицается существование этнических меньшинств, которые подвергаются дис­криминации. Правительство Турции рассматривает курдов как «горных турок» и сочетает меры по их ассимиляции с подавлением курдского повстанческого движения. Упор при этом сделан на взаимо­действие антипартизанских отрядов с армией осведомителей, а также на противопоставление мест­ных турок и курдских повстанцев.

Модернизация и увеличение численности вооруженных сил оказывались недостаточными для подавления сепаратистских движений. Поэтому некоторые правительства наряду с наращиванием своего военного потенциала были вынуждены пойти на строительство фортификационных сооруже­ний. Марокко, например, соорудило в Западной Сахаре стену из песка, камня и бетона, оснащенную радарными установками, танками, артиллерией, системами связи и т. п. Аналогичные меры еще во времена Саддама Хусейна предпринимал и Ирак, создавший зону безопасности в приграничных с Ираном районах, населенных курдами [2; 40].

Строительство фортификационных сооружений было дополнено депортациями местного насе­ления в отдаленные от боевых действий районы. На его место переселяется «надежное», с точки зре­ния правительства, население. Происходит «марокканизация» Западной Сахары, на место выселен­ных из зоны безопасности курдов переселяются арабы из других районов Ирака [2; 40].

Стремясь подавить сепаратистские движения, ряд правительств устанавливали блокаду районов проживания меньшинств, с тем чтобы вызвать там экономические трудности. Распространены были депортации, раздробление меньшинства в инонациональной среде с целью лишить сепаратистов мас­совой опоры.

Некоторые правительства делали упор на разжигание межплеменной и межконфессиональной розни. При этом центральные власти получали возможность отвергать обвинения в свой адрес в ор­ганизованном ими геноциде, так как подавление сепаратистов осуществлялось не армией, а их мест­ными союзниками либо наемниками. Показателен в этом отношении пример Судана, где поощряе­мые армией наемники совершали убийства представителей этнических меньшинств.

Против сепаратистов и поддерживающего их местного населения могут использоваться и дру­жественные центральным властям повстанцы в соседних странах, причем как на их, так и на собст­венной территории, во взаимодействии с правительственными войсками.

Военно-репрессивные меры по подавлению сепаратистов могут дополняться перекройкой гра­ниц провинций, районов и т.п., целью которой является раздробление этнотерриторий меньшинств и затруднение их консолидации. Достигаемые таким образом изменения этнополитической ситуации усиливают позиции центральных властей и правительственных войск. В то же время миграции пред­ставителей большинства усиливают дезинтеграционные тенденции, так как встречают негативную реакцию со стороны местного населения, обостряют межэтнические противоречия и осложняют си­туацию даже в ранее относительно спокойных районах.

Теоретически военно-репрессивные меры могут привести к решению проблемы сепаратизма, к примеру, в случае полного исчезновения меньшинства в результате его ассимиляции большинством. Однако в настоящее время большинство народов мобилизует потенциал собственной общины с це­лью сохранить своеобразие и с такой силой противится ассимиляционным процессам, что решение проблемы представляется маловероятным.

В большинстве случаев военные расходы и внутренние войны не привели к разгрому сепаратист­ских движений, вызвали кризис всех сторон жизни общества и самих государственных структур. При­меры Мьянмы, России, Индии и Турции являются подтверждением порочности ставки на грубую силу.

Разумной альтернативой бесперспективной конфронтации являются переговоры и компромисс между противоборствующими сторонами. Однако нельзя не видеть ряд трудностей, которые осложняют достижение такого компромисса. Характерная особенность: на начальном этапе конфронтации центральные власти чаще всего отвергают возможность переговоров и компромисса с «антинацио­нальными силами», «внешними наемниками» и т. п. После многих лет конфронтации, когда выявля­ется бесперспективность военно-репрессивного пути, для многих сепаратистских организаций стано­вится уже немыслимым пойти на уступки и снять требование об отделении и создании собственного государства. В случае же отказа от лозунга отделения повстанцы чаще всего выдвигают неприемле­мые для центральных властей требования: передачи правительством под их управление районов с христианским населением (мусульманские сепаратисты Филиппин) либо ухода правящего режима с политической арены (Мьянма).

Осложняющим достижение компромисса фактором является давление, которое испытывает цен­тральное правительство со стороны этнического большинства государства и понесшей большие по­тери армии. В результате оно, даже при желании, не имеет возможности пойти «слишком далеко» в удовлетворении требований сепаратистов, не рискуя вызвать осложнения. Лишь военное поражение в результате внешнего вмешательства вынудило Пакистан пойти на удовлетворение требований вос­точно-бенгальских сепаратистов и признать в декабре 1971 г. независимость Бангладеш [3; 136].

В остальных случаях поиски путей мирного урегулирования велись на основе признания непри­косновенности границ и учета интересов меньшинств. В качестве партнеров на переговорах могли выступить как центральные власти и повстанцы, так и представители двух соседних государств, за­интересованные в нормализации обстановки.

Например, в 1985 г. было заключено англо-ирландское соглашение, которое предоставило Ир­ландии консультативный голос в управлении провинцией Ольстер и предусматривало взаимодейст­вие служб безопасности двух стран в деле пресечения терроризма ИРА. Путем заключения в 1987 г. межгосударственного соглашения попытались решить проблему тамильского сепаратизма в Шри-Ланке правительства этого государства и соседней Индии [1; 58].

Другим средством мирного решения проблемы сепаратизма может стать референдум при по­средничестве международных организаций по вопросу о будущем статусе определенных территорий. В качестве примеров можно привести отделение Эритреи от Эфиопии в 1993 г., выделение Южного Судана из состава Судана в 2011 г., присоединение Крыма к России в марте этого года, а также про­шедшие в этом году референдумы по вопросам самоопределения Шотландии и Каталонии. В этом случае приходится учитывать и возможность неблагоприятных для центрального правительства ре­зультатов, которые могут открыть путь для «норвежского» либо «исландского» вариантов. Послед­ние все же более разумны, чем войны и деградация общества.

Труднее всего разрешить конфликты, в которых сочетаются такие факторы, как накапливающаяся враждебность, территориальные споры и обиды меньшинства. Менталитеты конфликтующих сторон настолько различны, что представляются несовместимыми, а мнение о «другом» воплощено в образе врага, и «проживание под одной крышей» выглядит невозможным. В иных случаях такого рода чувства не являются превалирующими, но резко обостряются в результате первых вооруженных инцидентов. Например, менталитет и образ жизни абхазов и грузин были всегда близкими, но после войны 1992­1995 гг. отношения между этими двумя этносами стали враждебными. Это же относится к конфликт­ным ситуациям между осетинами и грузинами, осетинами и ингушами, тамилами и сингалами.

В теории, как уже говорилось выше, единственно правильная модель преодоления сепаратист­ских тенденций - мирное урегулирование конфликтов, связанных с жизнью многоэтнических сооб­ществ, с формированием новых государств на демократических началах и с признанием императива толерантности и мультикультурализма.

Отделение от государства определенной территории и провозглашение ее независимости являет­ся исключительным случаем, очень сложным, который может больше проблем породить, чем решить. Поэтому такая модель может считаться приемлемой лишь в отношении тех государств, в которых проживают нации, отвергающие альтернативные пути урегулирования сепаратистских проблем и не желающие ни при каких условиях жить на территории единого государства.

Самоопределение наций не всегда означает отделение от государств. Могут быть промежуточ­ные формы сотрудничества народов в рамках одного государства, такие как автономизация регионов, придание территориям большей самостоятельности, наделение их автономным статусом, федерали­зация государства.

В ХХ! в. признание новых государств не должно носить искусственного и поспешного характе­ра, тем более, если старое государство еще существует и не признает своего распада, а также если остаются меньшинства, которые выступают против раздела. Необходима серьезная аргументация, подтверждающая, что через подлинное самоопределение и гарантии прав разводящихся сторон новое государство действительно состоялось.

В ходе переговорного процесса и выработки компромисса желательно учитывать, насколько созданное государство способно обеспечить безопасность и права своих меньшинств, их достойную жизнь. Некоторым из таких новых образований не удается этого достичь. Другие могут существовать только при поддержке извне.

Например, в ситуации с Косово и Южной Осетией мир наблюдает создание слабых государств, которым требуется постоянная помощь (в случае с Косово — это финансовые вливания ЕС, в Южной Осетии — России). Если Бельгия распадется, Европейскому союзу, вероятно, придется поддерживать экономически отсталую Валлонию.

Никто не может дать ответа на вопрос: как сочетать принципы самоопределения народов и со­хранения территориальной целостности государств. Если каждая из конфликтующих сторон убежде­на, что «эта земля — наша», то как тут быть?

Что касается вопроса о соотношении права и силы... Сколько раз писали в конце ХХ в., что вре­мя, когда международные споры решались силой, уже прошло. Увы, нет. Это показал англо­аргентинский конфликт 1982 г. из-за Фолклендских островов, решенный силой. М.Тэтчер заставила аргентинскую армию капитулировать, и политологи всех стран, утверждавшие, что сейчас не XIX в., не «эпоха канонерок», замолчали. Вспомним примеры Нигерии и Судана. В первом случае централь­ная власть победила, задавив силой сепаратистов, а если бы этой силы не хватило, на карте мира зна­чилось бы государство Биафра точно так же, как сейчас появился Южный Судан. У центральной вла­сти в Хартуме, пытавшейся уничтожить повстанцев, не оказалось достаточных сил. А международное право было бы использовано для оправдания любого исхода конфликта, и мировая общественность смирилась бы со совершившимся фактом. Силовое превосходство до сих пор играет немаловажную роль в решении проблем сепаратизма [2; 43].

Глобальный характер сепаратизма предполагает участие ООН в решении этой проблемы. Ныне ООН — единственный институт, способный реализовать миротворческий потенциал военно-силовых методов урегулирования сепаратистских конфликтов на правовой основе.

Устав ООН запрещает не только войны, но и угрозу применения силы для разрешения междуна­родных споров. При этом Устав ограничивает меру международной ответственности, которую может возложить на себя ООН [4]. Только в случае угрозы международному сообществу в результате собы­тий внутри того или иного государства ООН правомочна осуществлять принудительные меры. Соот­ветствующее положение Устава ООН (гл. 7, ст. 2) подкреплено Декларацией о недопустимости вме­шательства во внутренние дела государств, об ограждении их независимости и суверенитета [5]. Лю­бое несанкционированное использование военной силы для разрешения кризисов подрывает основы международной стабильности и безопасности.

В рамках ООН выработан эффективный механизм урегулирования сепаратистских конфликтов. За последнее время принят ряд международных актов, имеющих отношение к проблеме «гашения» сепаратистских «пожаров».

Особого внимания в этом плане заслуживает Концепция ООН под названием «Программа ми­ра», в которой устанавливаются ограничения попыток суверенизации, произрастающих на почве се­паратизма.

ООН выработан действенный механизм нейтрализации и ликвидации сепаратизма. В рамках «Программы мира» выработан также комплекс мер и средств, представляющих собой инструмен­тальную базу так называемой превентивной дипломатии, — наиболее эффективного механизма уре­гулирования кризисных ситуаций. Такие меры ООН, как учреждение поста Верховного комиссара по национальным меньшинствам, долговременная работа миссий ООН в конфликтогенных регионах, направление наблюдателей ООН в районы, где ущемляются права меньшинств, сыграли позитивную роль в процессе урегулирования межэтнических противостояний. В настоящее время ООН проводит порядка 20 миротворческих операций с целью разрешения конфликтных ситуаций как между сосед­ними государствами, так и внутри одной страны.

Существует немало недостатков в планировании и осуществлении миротворческих операций ООН. Ряд таких операций длится на протяжении десятилетий, что способствует не разрешению кон­фликта, а еще большей консервации проблемы. Нелегко бывает в короткие сроки сформировать дее­способные контингенты миротворческих сил. Несовершенна система финансового и материального обеспечения деятельности ООН по нейтрализации и ликвидации сепаратизма. Недостаточно внима­ния уделяется вопросам превентивной дипломатии и превентивному развертыванию войск в зонах сепаратистских конфликтов и т.д.

Это отнюдь не принижает роль ООН в урегулировании таких конфликтов. На наш взгляд, целе­сообразно общими усилиями повышать эффективность миротворческой деятельности ООН, а не от­странять ее от участия в разрешении сепаратистских конфликтов.

В целом следует отметить, что преодоление сепаратистских тенденций заключается в способах их урегулирования и предотвращения.

В настоящее время способы урегулирования сепаратистских конфликтов могут заключаться в определенных подходах.

  1. Метод территориально-политической автономии, заключающийся в придании территориям автономного статуса. Результатом трети из закончившихся сепаратистских конфликтов являются со­глашения о предоставлении этнотерриториальной автономии. Автономизация способна решить мно­гие проблемы государства, не доводя ситуацию до сецессии части территории или гражданской вой­ны. Это связано с тем, что среди национальных лидеров есть такие, которые открыты для компро­мисса с центральной властью.
  2. Метод федерализма, выражающийся в федерализации территориального устройства. Как по­казывает анализ ситуаций в некоторых странах (Индия, Канада, Швейцария), при наличии опреде­ленных условий федерализм, при котором границы между компонентами федерации соответствуют границам между этническими, религиозными или языковыми общинами, может стать эффективным способом урегулирования сепаратистского конфликта. К подобной модели прибегают тогда, когда иного способа представительства интересов противостоящих групп найти нельзя. Если на практике будут корректно распределяться прописанные в Конституции полномочия, федерализация может обеспечить реальное объединение и равноправное взаимодействие различных этнических общностей.
  3. Толерантность, интеграция и мультикультурализм как культурные формы снижения этниче­ской напряженности. Для сохранения единства государства и снижения сепаратистских настроений необходимо выстраивать приоритеты и вести последовательную политику на уровне государства. Эта политика должна быть комплексной, включающей в себя множество мер, среди которых взращива­ние толерантности, проведение корректной национальной политики и создание единой общности людей.
  4. Территориальный метод раздела государства. Политические и материальные издержки веде­ния гражданской войны могут превышать символическую и материальную ценность поддержания целостности государственных границ, а часто даже превышать ресурсы бедного государства. Если государство гомогенно по этническому составу, то выход враждебного этнического меньшинства может сделать оставшуюся часть более управляемой. В данном случае разделение Судана является прорывом на пути решения сепаратистских проблем и открывает новые возможности для начала мирного сосуществования Судана и Южного Судана.
  5. Силовое подавление одной из сторон сепаратистского конфликта, заключающееся в геноциде, этнических депортациях, силовом подавлении мятежников правительственными армиями (конфликт в Шри-Ланке с 1983 по 2009 гг. между правительственными войсками и тамильскими сепаратистами; чеченские войны в России 1994 - 1996 и 1999 - 2009 гг.; в период с 1967 по 1970 гг. уничтоженное армией Нигерии самопровозглашенное государство Биафра и т. д.).
  6. Референдум как мирный способ волеизъявления народов национальных окраин по поводу оп­ределения будущего статус а своей территории. Успех такого варианта решения проблемы в настоя­щее время можно наблюдать на примере Эритреи, Южного Судана и Крыма.

Анализ способов урегулирования сепаратистских проблем выявил необходимость в создании международного порядка, который обладал бы политическим, экономическим и финансовым инст­рументарием для урегулирования проявлений сепаратизма.

Опыт национально-освободительных движений в Азии и Африке и политических установок эт­носов, лишенных государственности, свидетельствует, что ставка только на силу в решении проблем контрпродуктивна. Она способна ввергнуть страны в еще больший кризис, тем более, что и сама во­енная сила имеет ограниченный ресурс и не всегда гарантирует безопасность не только тем, кого она защищает, но и самим инициаторам насилия. Разумеется, речь не идет о случаях, когда военное вме­шательство — это единственно возможный способ предотвратить нарушения прав и свобод лично­сти. Бездействие было бы пагубнее вмешательства.

Военная сила, задействованная в межэтнических кризисах, никоим образом не должна использо­ваться для достижения интересов наднациональных структур, какими бы гуманными целями они ни мотивировались.

Человечество на собственном опыте убедилось в приоритете политических методов урегулиро­вания конфликтов над военными. Война должна начинаться только тогда, когда все иные средства урегулирования сепаратистского конфликта результата не дали.

Мировой опыт учит нас и тому, что преодолеть сепаратизм с помощью только лишь методов за­претительного порядка не представляется возможным, поскольку так проблема решается частично, загоняется вглубь. Добиться, чтобы огонь сепаратистского конфликта не тлел, подобно лесному по­жару, ушедшему в торфяную толщу, нелегко; здесь нужен всесторонний подход. Целесообразно в ряде случаев опираться на поддержку международного сообщества, которое отрицает сепаратизм, особенно вооруженный.

Среди основных направлений усилий, которые необходимо предпринять для предотвращения сепаратистских конфликтов, можно выделить:

  • активизацию сотрудничества и объединение усилий государств в борьбе с сепаратизмом;
  • создание международной правовой базы как эффективного средства нейтрализации этого явления;
  • определение четких критериев — когда целесообразно применять силу для ликвидации сепаратистских конфликтов;
  • формирование региональных антитеррористических центров и привлечение вооружен­ных сил и других органов для борьбы с сепаратизмом;
  • оздоровление социально-экономической обстановки в странах и регионах, являющихся основными источниками сепаратистских конфликтов;
  • моделирование различных сценариев возникновения и развития сепаратистских кон­фликтов, своевременное принятие мер по их нейтрализации на глобальном и региональ­ном уровнях [6; 7].

Только при этих условиях могут быть обеспечены целостность и суверенитет государств, со­блюдение их национальных интересов. Сепаратизм — трудноизлечимая болезнь человечества, кото­рую можно назвать «чумой нашего времени». Но, не найдя эффективных «лекарств» и «прививок», многие страны рискуют исчезнуть с лица планеты, как это сулит любая эпидемия чумы.

 

 

Список литературы

  1. Крылов А.Б. Сепаратизм: истоки и тенденции развития. — М.: Знание, 1999. — 61 с.
  2. Болотникова О.Р. Этносепаратизм и его перспективы // Мировая экономика и международные отношения. — 2011. — № 5. — С. 32-43.
  3. Крылов А.Б. Сепаратизм в странах Востока. — М.: Знание, 2002. — 174 с.
  4. Устав Организации Объединенных Наций, 26 июня 1945 года.
  5. Декларация о недопустимости вмешательства во внутренние дела государств, об ограждении их независимости и суверенитета, принятая резолюцией 2131 (XX) Генеральной Ассамблеи от 21 декабря 1965 года.
  6. Морозов Ю. Этносепаратизм: угроза национальной, региональной и глобальной безопасности // Основы безопас­ности жизни. — 1999. — № 12. — С. 3-7.

 

 

Год: 2014
Город: Караганда
Категория: История