Правовая институционализация многопартийности в центральной Азии

В современном мире политические партии в условиях демократических режимов являются интегрированным, составным элементом конституцион­ного строя, государственной и общественно политической жизни. Их дея­тельность урегулировано в конституционно-правовом порядке, институцио­нализирована. В результате этого политические партии и приобретают поли­тико-правовой статус, позволяющий им полноценно функционировать и выполнять возложенные на них обществом и государством задачи.

Возрастание роли политических партии в обществе, усложнение форм и методов их деятельности, появление различных типов партий, приводят к их правовой институционализации.

Правовая институционализация политических партий - это процесс пре­вращения их в правовой институт путем все более широкого регулирования правом комплекса отношений, связанных с образованием, организацией и деятельностью партий [1].

Анализ конституционно-правовой базы деятельности политических партий выявляет интересную закономерность: в странах с давними многовековыми традициями многопартийности упоминания о партиях в конституциях, равно как и специальные законы, посвященные партиям, обычно отсутствуют, а их деятельность регулируется в рамках гражданского законодательства либо законами о выборах. В частности, законы о политических партиях отсутству­ют в Австралии, США (на федеральном уровне) и Швейцарии. В Великобри­тании закон о политических партиях был принят лишь в 2000 году. Во Фран­ции правовое регулирование деятельности партий осуществляется в рамках закона о свободе ассоциаций, принятом еще в 1901 году. Напротив, в странах с относительно недавно сформировавшимися конституционными традиция­ми правовое регулирование партийной деятельности более предметно. В частности, подробные законы о политических партиях приняты в Португалии (в 1974 году, дополнен в 1995-м), Австрии (1975), Испании (1978), Бразилии (1979), Болгарии (1990, 2004), Израиле (1992), Эфиопии (1993). Законы, регу­лирующие деятельность политических партий, также были приняты в стра­нах Центральной Азии: в Киргизии, Казахстане, Таджикистане и Узбекиста­не. Единственной страной в центральноазиатском пространстве, где до сих пор не принят Закон «О политических партиях» является Туркменистан. Хотя отдельные аспекты деятельности политических партии отражаются в Конституции Туркменистана, в Законе «Об общественных объединениях» и в Законе «О выборах».

Следует отметить, что за редким исключением все новейшие Конституции, принятые на рубеже 80-90-х гг. XX века в развивающихся и постсоциалисти­ческих государствах, закрепляют основы правового статуса партий. Кроме того, были приняты десятки специальных законов о партиях, их деятельность стала предметом регламентирования различными отраслями национального права, т.е. приобрела подлинно комплексный характер. Важно при этом под­черкнуть, что, в отличие от прошлого, универсальный характер приобрела правовая институционализация, основанная на демократических принципах.

Универсализация данной тенденции в современных государствах, в осо­бенности постсоветских странах, обусловлена рядом причин. Важнейшая из них - усиление взаимодействия политических партий и государственного механизма. При этом в условиях демократического режима партии играют роль «двигателя», приводящего в действие государственный механизм и обеспечивающего его нормальное функционирование.

Необходимость в правовой институционализации партии в центрально-азиатском регионе очевидна: в странах с тоталитарным прошлым переход к демократическим формам организации политической власти требовал созда­ния правовых предпосылок для обеспечения участия граждан в обществен­ной жизни и предметного регулирования деятельности партий.

Одной из главных причин осуществляемой в широких масштабах правовой институционализации партий явилось стремление не допустить возврата к прошлому, т.е. установления монополии на власть одной правящей партии и ее сращивания с государством.

Другой немаловажной причиной стала широко распространившаяся в современных государствах политическая коррупция, также связанная с поли­тическими партиями. Правовая регламентация их деятельности, в частности, финансовой, и была призвана искоренить это явление.

Бекназар-Юзбашев Т. справедливо отмечает, что для законодателя «...с дав­них пор затруднительно было юридически оформить институт политических партий», ибо «...по своему происхождению, сфере своей деятельности, функ­циональному предназначению и т.д. партии в большей мере представляют со­бой общественно-политическую, чем государственно-правовую категорию» [2].

Базовым отправным актом, определяющим правовой статус политической партии как общественного объединения и субъекта публичной политики, выступает Конституция, нормы которой имеют наивысшую юридическую силу и прямое действие. В Конституциях стран Центральной Азии принятых ещё на заре независимости (Узбекистан 1992 г., Туркменистан 1992 г., Кыргызстан 1993 г., Казахстан 1993 г., Таджикистан 1994 г.) вопросы, касаю­щиеся деятельности политических партии были отражены достаточно широ­ко. Но по истечению определенного времени, Казахстан в 1995 году и Кыргызстан в 2010 году приняли новые Конституции, что было связано с определенными политическими процессами, происходящими в стране. Во всех Конституциях этих стран в определенный период были внесены измене­ния. В частности, в Казахстане в 2007 году в целях усиления роли политиче­ских партий была проведена вторая Конституционная реформа. Особым толчком для развития партии стала введение исключительно пропорциональ­ной избирательной системы выборов депутатов Мажилиса. Данная норма повысила статус политических партии среди других общественных объеди­нений. В центральноазиатских странах лишь в Казахстане и Кыргызстане действует пропорциональная система выборов. Также следует отметить, что только в этих странах должность Президента является партийной. Несомнен­но, эти нормы будут лишь положительно воздействовать дальнейшему разви­тию партийного ландшафта Казахстана и Кыргызстана.

Особое значение для повышения правового статуса политических партии имеет норма о представлении кандидатуры Премьер-министра партией набравшей наибольшее количество депутатских мест на выборах. Данная норма действует в Узбекистане, Кыргызстане и Казахстане. Но существует определенная разница: если в Узбекистане кандидатура Премьер-министра представляется политической партией набравшей наибольшее количество депутатских мест на выборах, то в Кыргызстане, в случае если по результа­там выборов ни одна политическая партия не получит более половины депу­татских мандатов, Президент представляет одной из фракции в течении 5 рабочих дней выдвинуть кандидатуру на должность Премьер-министра путем формирования парламентского большинства. В Казахстане назначение Премьер-министра Президентом происходит только после консультации с фракциями политических партий и с согласия большинства депутатов Мажи­лиса. Причем Премьер-министр представляет партию парламентского боль­шинства, а Правительство осуществляет программу победивших на выборах партий: или одной, если Правительство однопартийное, или согласительную программу, если Правительство коалиционное. В законодательстве Казахста­на введение нормы о том, что на заседаниях фракций будет обсуждаться кан­дидатура будущего Премьер-министра, создало правовую основу для повы­шения роли партийных фракций в Парламенте. В отличии от Кыргызстана казахстанским партийным фракциям предоставляется исключительное право на представление кандидатуры Премьер-министра. По Конституции Туркме­нистана и Таджикистана Премьер-министра страны назначает Президент, что значительно снижает роль Парламента, не говоря уже о политических партиях.

Норма о назначении Премьер-министра только с согласия фракции придала казахстанскому институту политических партии более завершенный вид. Но в конституционной реформе недоработана система участия политических пар­тий в формировании Правительства. Способ формирования Правительства партиями является достаточно «размытым». Отсутствие данной нормы может привести к противоречиям между партиями, если Парламент состоит из нес­кольких политических партий. В формировании Правительства в 2007 году не возникло противоречии, потому что Парламент однопартийный. Если бы дан­ную норму включили в законодательство, то политические партии стали бы отвечать классической роли этого института в странах развитых демократий.

Таким образом, во всех Конституциях центральноазиатских стран создана широкая конституционная основа для организации и деятельности политиче­ских партий. С одной стороны, имеется достаточное конституционное поле для обеспечения политического плюрализма, а, с другой - вполне демократи­ческими, цивилизованными средствами защищаются права, свободы граж­дан, суверенитет и законные интересы государства. Но, к сожалению, законо­дательство не всегда гарантирует защиту прав и свобод, соблюдения демо­кратических норм.

Основными законодательными актами в процессе институционализации политических партий центральноазиатских государств, как по охвату важ­нейших предметов правового регулирования, так и полноте содержащихся в них предписаний, являются Конституции этих стран, также Законы «Об общественных объединениях», «О политических партиях», Закон «О выбо­рах» регулирующим деятельность политических партий на выборах.

Законом «О политических партиях» регулируются общественные отноше­ния, возникающие в связи с реализацией гражданами права на объединение в политические партии и особенностями создания, деятельности, реорганиза­ции и ликвидации политических партии в стране. В нем получили закрепле­ние правовые нормы и институты, определяющие понятие, цели деятельно­сти политических партий, ограничения на создание политических партий, порядок их создания, регистрации, приостановления и ликвидации, основы внутреннего устройства, вопросы государственной поддержки и финансиро­вания их деятельности. Закон «О политических партиях» в центральноазиатском регионе впервые был принят в Казахстане в 1996 году (Узбекистан 1997 г., Таджикистан 1998 г., Кыргызстан 1999 г.). Как отмечалось уже выше, в Туркменистане не принят Закон «О политических партиях». К сожалению, данное явление отрицательно влияет на развитие многопартийности и в целом политической системы.

Законы «О политических партиях» также изменялись, принимались новые законы (Казахстан 2002, Кыргызстан 2010). Несомненно, законодательство каждой страны имеет свои особенности в силу своего менталитета, традиции, политического устройства и т.д.

Своеобразной особенностью Казахстанского законодательства является изменение правового механизма в Законе «О выборах», позволяющий сфор­мировать Парламент с участием не менее двух партий, для чего в закон вве­дена следующая норма: если семь процентов голосов избирателей, приняв­ших участие в голосовании, получено только одной политической партией, то к распределению депутатских мандатов допускается список указанной политической партии, а также партийный список партии, набравшей следую­щее наибольшее число голосов избирателей принявших участие в голосова­нии (п. 1 ст. 97-1) [3].

Данная норма является своеобразным «находкой» Казахстана. Ведь ни в одной стране мира пока не существует такой нормы. Она призвана не допус­тить повтор прецедента, создавшегося по итогам выборов в Мажилис в 2007 году, когда вопреки введенной в действие формулы выборов по пропорцио­нальной системе, классически способствующий прохождению в Парламент многих политических партий, 7%-ый барьер в нижнюю палату смогла пре­одолеть лишь НДП «Нур Отан» [4].

Мы считаем, что создание в Казахстане правового механизма, позволяю­щего сформировать Парламент с участием не менее двух партий, позволит, с одной стороны, поддерживать стабильность политической системы, а с дру­гой стороны - более полно представлять интересы граждан в Парламенте.

В 2009 году в Казахстане были внесены изменения в Закон «О политиче­ских партиях». Хотя в закон внесены изменения в сторону его либерализа­ции, но мне все же кажется, что довольно жестким и ограничивающим право граждан на объединения в политические партии является имеющийся поря­док официальной регистрации партий.

В частности, п. 6 ст. 10 закона устанавливает, что для государственной регистрации партий в их составе должно быть не менее 40 тысяч граждан, представляющих филиалы партии во всех областях республики и городах Астана и Алматы, причем численностью не менее 700 членов партии в каж­дом из них и для регистрации дается всего 4 месяца [5]. Очевидно, что дан­ное положение недемократично в политическом плане и неправомерно с точ­ки зрения основополагающих принципов прав и свобод личности и Консти­туции РК.

В Узбекистане количественный ценз для регистрации партии в два раза мень­ше 20 тысяч граждан в 8 территориальных субъектах, в Таджикистане 1 тысяча граждан в областях, районах. Как мы видим, в других странах Центральной Азии порядок регистрации политических партии более либерален. Но с другой стороны это не говорит о том, что в этих странах созданы более оптимальные условия для развития политических партии, в целом многопартийности.

На наш взгляд, не стоило создавать «искусственных барьеров» в виде услож­нения государственной регистрации. Это связано с тем, чтобы очистить партий­ное поле Казахстана от «партий-однодневок». Но со временем такие партии отсеялись бы из-за достаточно высокого 7%-го избирательного барьера.

Как известно, 7%-ый избирательный барьер вызывает немалую критику со стороны оппозиции. Но казахстанские законодатели при установлении поро­га при парламентских выборах во многом опирались на российский опыт. В соответствии с изменениями, внесенными в Федеральный Закон «О выборах депутатов Государственной Думы Российской Федерации» в 2005 году, в России был повышен нижний барьер проходимости в высший законодатель­ный орган (с 5% до 7%). Данное обстоятельство объяснялось необходимо­стью предотвратить прохождение в Парламент малозначительных и попу­листских партий, в частности националистического толка. Поэтому установ­ление 7%-го барьера, на наш взгляд, было оправданным действием только в определенный период для коррекции партийного поля от малозначительных партий. Но на данный момент в Казахстане сформировались крупные поли­тические партии, и отпала необходимость в завышенном 7%-ом избиратель­ном пороге. В мировой практике в основном используется 5%-ый избира­тельный барьер (Германия, Латвия, Венгрия и т.д.). Снижение же избиратель­ного порога в нашей стране с 7 до 5 %, в свою очередь, будет иметь суще­ственное значение для дальнейшего развития партийного поля. В этом плане Казахстан обогнал Кыргызстан, где используется 5% избирательный барьер и на сегодняшний день в Кыргызстанский Парламент входят 5 политических партии.

Таким образом, можно констатировать, что в странах Центральной Азии (кроме Туркменистана) сложилась правовая база политических партий. Конечно, некоторые аспекты законодательства вызывают критику, но ведь, ни одно законодательства мира не обходится без этого. Любое из замечаний может быть опрокинуто контраргументами, найденными все с тех же пози­ций степени и уровня демократичности работающих законодательных норм. Но главное важно сохранять «золотую середину», адекватно отражающую потребности и интересы граждан и в целом государства на данный конкрет­ный исторический период.

Литература

1. Топорина Т.В. Партии и партийные системы современности: Учебное посо­бие. - Астана: «Фолиант», 2001. - 112 с.
2. Бекназар-Юзбашев Т.Б. Партии в буржуазных политико-правовых учениях. -М.: Наука, 1989. - 176 с.
3. Закон Республики Казахстан «О выборах» [Электронный ресурс]: Официаль­ный сайт Президента Республики Казахстан /akorda.kz
4. Абишева М.К вопросу развития эффективной многопартийной системы // Analytic. - 2008. № 4. - С. 5-7.
5. Закон Республики Казахстан «О политических партиях» [Электронный ре­сурс]: Официальный сайт Президента Республики Казахстан /.akorda.kz